Становление приказной системы управления

Процесс государственной централизации во многом заключался в создании единой системы центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, судебные, финансовые и другие функции. Без налаженной системы их деятельности и организованного и устойчивого управленческого аппарата Российское государство с огромной территорией, еще слабо экономически связанной, не имело перспектив развития. Созданные к середине XVI в. центральные и местные органы управления оказались настолько прочными и соответствующими широким представлениям о правопорядке, что выдержали испытание опричниной, народными волнениями, гражданской войной и интервенцией соседних государств в начале XVII в.

Зарождение приказной системы управления с новым, функционально-отраслевым, а не территориальным распределением дел относится к концу XV — началу XVI в. Оформление приказов как самостоятельных учреждений произошло в середине XVI в. При этом особое значение имели реформы Избранной рады. Даже последовавший затем опричный террор, жертвами которого оказались многие виднейшие дьяки, не остановил развитие «приказного строя». Приказы выросли из системы дворцово-вотчинного управления. Если раньше текущее управление в стране осуществлял Большой (центральный) и областные дворцы, причем каждый из них на определенной территории, то теперь управление строилось не по территориальному, а по ведомственному принципу. В каждом приказе сосредотачивалась какая-либо одна отрасль управления.

В XV в. отдельные управленческие функции поручались боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам — дьякам. С расширением круга задач различных должностных лиц (казначея, печатника, разрядного и ямского дьяков) им давались «для письма» чиновники помельче — подъячие, объединенные в особом помещении — канцелярии («избе», «дворе»). Процесс образования подобных «изб» или «дворов» был длительным и завершился только к середине XVI в. Они вместе с возглавлявшими их должностными лицами превращались в постоянно действующие центральные государственные учреждения — приказы. Это нашло выражение в расширении круга их задач, в появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, в складывании определенных порядков деятельности и форм делопроизводства.

Важнейшими приказами являлись Разрядный, ведавший служебными назначениями и дворянским войском, Посольский, осуществлявший дипломатическую деятельность, и Поместный, занимавшийся вопросами феодального (поместного) землевладения, судом по земельным спорам и т. д. Руководили этими приказами думные дьяки, формально же их главой был сам царь (или Боярская дума). Во главе других приказов стояли думные люди высокого ранга (бояре и окольничие), хотя фактически все дела находились в руках дьяков.

Кроме Разрядного приказа, делами армии со второй половины XVI в. занимался целый ряд приказов: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Оружейный, Бронный, Аптекарский. Большой приход ведал сбором главных общегосударственных налогов. Одним из наиболее старых приказов был Казенный приказ, имевший не только дворцовый, но и общегосударственный характер — он ведал внешнеполитическими связями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Ряд приказов занимался обслуживанием самого царя и его семьи: Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. С организацией губных учреждений возникла необходимость в центральном государственном учреждении, осуществлявшем руководство губными органами и надзор за их деятельностью. Таким учреждением стал с 1555 г. Разбойный приказ. Он являлся второй (после губных учреждений) инстанцией для рассмотрения разбойных и «татинных» дел на территории всего государства, кроме Московского уезда, в котором эти дела велись Земским приказом. Особое значение имел Челобитный приказ, который разбирал «челобития» (прошения, жалобы), контролировал деятельность центральных ведомств. В связи с присоединением к России новых территорий сложились некоторые областные приказы (Казанский, Сибирский). Административная деятельность приказов в это время еще не была отделена от судебной: каждый приказ являлся и судебным ведомством в рамках своих полномочий (поэтому руководители приказов назывались судьями).

В период опричнины произошли некоторые перемены в функционировании центральных органов. Поскольку в опричнине оказались довольно обширные поместные земли и было создано свое войско, то понадобилось учредить отдельно Поместный и Разрядный приказы, выполнявшие аналогичные земским учреждениям функции. С созданием опричнины были разделены надвое штаты дворцовых учреждений. В результате параллельно земскому был образован опричный Дворец, который имел традиционную структуру и подразделялся на три дворца — Сытный, Кормовой и Хлебный. Но все же опричнина не обладала столь разветвленным и сложным приказным аппаратом, как земщина.

Развитие сферы управления привело к формированию особой прослойки «приказных людей», главными представителями которых были дьяки и подьячие. Как правило, это были люди, обязанные своим возвышением личным деловым качествам. Главным, если не единственным, источником доходов для большинства дьяков и подьячих являлась их основная профессия. Со временем, благодаря занятию выгодных административных должностей, дьяки входили в число феодалов, приобретая разными путями землю, заключая браки с титулованной знатью.

Приказная система, несмотря на ее большую роль в деле централизации страны, была еще крайне несовершенна. В ней отсутствовала строгая иерархия уровней управления, учреждений и чинов. Приказы возникали не единовременно, стихийно — по мере расширения функций государства либо в связи с присоединением новой территории. Они часто дублировали друг друга, их компетенции могли пересекаться. Приказная система была громоздкой и заорганизованной.