Реформирование местного управления

Потребность в преобразованиях системы местного управления осознавалась верховной властью и населением, однако в них не были заинтересованы бояре-кормленщики. Ограничение власти наместников и волостелей происходило постепенно, часть полномочий передавалась на местах органам самоуправления.

В первой половине XVI в. было введено правило, по которому кормленщик (наместник или волостель) при назначении на кормление в соответствующую область получал «наказной», или «доходный», список, представлявший собой подробный перечень его возможных доходов, кормов и пошлин. Другим новшеством был запрет кормленщикам самим собирать кормы с населения. Это поручалось выборным представителям местных сообществ: сотским — в городах и пригородных станах, старостам — в остальных сельских волостях. Кроме того, наметилась тенденция к сокращению продолжительности кормлений. Общим правилом стал годичный срок кормлений. В феврале 1549 г. на первом Земском соборе был одобрен закон: дети боярские освобождались от рассмотрения наместниками их тяжб, за исключением случаев убийств и грабежа.

В XVI в. значительную роль в городском управлении играли городовые приказчики (бывшие городчики). Основными их функциями являлись заведование строительством и укреплением городов, надзор за строительством мостов и дорог, хранение боеприпасов, оружия и продовольствия, сбор народного ополчения и др. Они назначались из числа поместного служилого дворянства и не зависели от наместничьей власти, подчинялись непосредственно государю по ведомству казначея, а затем попали в ведение Разрядного приказа. Со второй четверти XVI в. функции городовых приказчиков расширились: им были поручены надзор за великокняжеским земельным фондом, описанием земель, раскладка и сбор общегосударственных налогов. При этом они могли наказывать лишением свободы неплательщиков налогов и все чаще принимали участие в наместничьем суде. Считается, что данный институт являлся первым дворянским органом местного управления Российского государства.

Как в системе центрального управления, так и в управлении на местах возрастала роль дьяков. Наместники часто менялись, дьяки же довольно прочно занимали свои должности, были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Главной реформой системы управления в первой половине XVI в. стала постепенная замена кормленщиков земскими властями. Прежде всего этот процесс затронул охрану общественной безопасности и борьбу с уголовными преступлениями. Первоначально московское правительство в связи с участившимися случаями разбоя посылало на места особых «сыщиков» для преследования и поимки «лихих людей». Но поскольку не была организована оплата должностных лиц, посылавшихся из столицы, затея провалилась. В период регентства Елены Глинской было решено поручить организацию своеобразной уголовной полиции сообществам на местах, а «разбойничьи дела делать» — специальным выборным присяжным заседателям в составе суда кормленщиков или выборным сотским и старостам под руководством городовых приказчиков. Разрешалось выбирать и свои особые органы власти — правительство жаловало городским и сельским сообществам губные грамоты, предоставлявшие им широкие права в области уголовного преследования (вплоть до казни «лихих людей»).

Уголовно-полицейский округ, в котором полномочия по преследованию «лихих людей» предоставлялись самому местному земскому сообществу, назывался губой. Органы губного управления возглавлялись губными старостами, избиравшимися из дворян или детей боярских на традиционной основе единогласия. Однако если из-за разногласия выбор не мог быть осуществлен, то губного старосту назначали из Москвы. Состоявшие первоначально при губном старосте («голове») старосты, десятские и наиболее авторитетные местные люди («добрые люди») со временем были заменены на целовальников в количестве не более четырех человек. При них состоял губной дьяк, ведавший делопроизводством. Все вместе они составляли губную избу. Со второй половины XVI в. царь стал передавать губным старостам некоторые полномочия, связанные с земельными отношениями, различными промыслами, рыбной ловлей и др. Им даже во времена опричнины чаще всего поручалось деление земель.

Судебник 1550 г. закрепил положение, по которому в суде наместников должны были участвовать особые выборные земские старосты и присяжные заседатели (целовальники), которых необходимо отличать от прежних сотских, старост и десятских, осуществлявших раскладку податей, их сбор и руководство хозяйственной деятельностью соответствующих сообществ («миров»). При этом компетенция «присяжных судных мужей» по Судебнику расширилась — они стали принимать более деятельное участие в отправлении правосудия.

Большое значение в деле преобразования системы местного управления имели земская реформа и ликвидация системы кормлений, проведенные Иваном IV во второй половине 50-х гг. XVI в. Главной причиной, побудившей царя отказаться от традиционного местного управления — кормлений, было то, что эта система препятствовала не столько централизации местного аппарата, сколько созданию боеспособного войска. Военно-служилое сословие в России составляло не только основную боевую силу, но и было стержнем всей системы управления (в том числе и местного). Поэтому существовавшая система кормлений была и средством поддержания (в мирное время) ратных людей. Однако она крайне осложняла мобилизацию военно-служилого сословия, поскольку его представители были разбросаны по территории страны «на корма». Возникала парадоксальная ситуация, при которой военные люди так и не становились хорошими управленцами, постепенно теряя и воинскую выучку, прозябая где-нибудь в глубинке «на кормах».

Основные положения земской реформы содержались в «Приговоре царском о кормлении и о службах» (1555—1556). Указ признавал за самоуправлением статус царской службы, основанной на принципе: «безо лжи и без греха вправду». Эта служба делегировалась на места верховной властью. Переход на самоуправление предоставлялся местным сообществам как право и не был обязательным. Поскольку обязанность выплачивать кормы в пользу наместников и волостелей рассматривалась как земская повинность, то в случае пожелания общества перейти на самоуправление, необходимо было выкупить эту повинность. Кормление отменялось, но все доходы кормленщиков преобразовывались в постоянный государственный налог («кормленичий окуп»), который общество платило прямо в казну.

Отмена кормлений привела к учреждению земских властей, главными должностными лицами которых в городах и волостях являлись «излюбленные головы» (или «старосты излюбленные») и земские судьи («добрые люди», «лутчие», «целовальники»). Земские власти избирались всеми земскими сословиями, кроме служилого, которое и раньше подчинялось не наместничьей власти, а царю. Местное население избирало специального земского дьяка для судебного делопроизводства. Все должностные лица земской власти составляли земскую избу, властные полномочия которой распространялись на тяглое население, посадских людей и крестьян — т. е. на тех, кто избирал ее должностных лиц.

Земские власти контролировали судебную, хозяйственную и финансово-налоговую сферы. Они же занимались сбором и доставкой в Москву прямых налогов. Земские учреждения вторгались в компетенцию губных органов, а столкновения обычно разрешались тем, что земские власти осуществляли правосудие совместно с губными структурами или вообще отказывались от рассмотрения дел, относившихся к спорной компетенции губных органов власти.

В целом земская реформа, задуманная как общегосударственная, была осуществлена в полной мере только на черносошных территориях Русского Севера, где земские власти восприняли даже функции губных учреждений. На большей же части территории России эта реформа осталась неосуществленной, а власть наместников-кормленщиков постепенно заменялась воеводским управлением, более жестко связанным с центральным правительственным аппаратом. Кормленщики упоминались в России до 80-х гг. XVI в. Основной причиной затягивания ликвидации кормлений было сопротивление со стороны боярства и верхов дворянства, пользовавшихся правом замещать «кормленные» должности и цеплявшихся за свои привилегии.

Переход от земского к приказно-воеводскому управлению происходил уже после смерти Ивана Грозного. Создание этой системы связывают со стремлением боярства, недовольного отменой системы кормлений, вернуться к ней. Новая система управления напоминала прежние наместничества. Более того, при Иване Грозном в некоторые пограничные города были назначены воеводы с особыми полномочиями в сфере военного управления, а также дьяки для денежно-хозяйственной деятельности. Существенным отличием нового воеводско-приказного управления являлась служба на государя и на государевом жалованье (а не ради корма, как во времена наместников и волостелей).