Местное управление в период создания единого Российского государства

Вместе со складыванием территории Российского государства происходил процесс размежевания между «черными» (государственными) и «дворцовыми» (обслуживавшими нужды великокняжеского двора) землями. Управлял дворцовыми землями дворецкий. В его компетенцию входили: суд на подвластной территории, обмен и межевание великокняжеских земель, предоставление земли крестьянам на оброк. В распоряжении дворецкого находился штат дьяков, специализировавшихся на выполнении различных государственных служб.

Административно-территориальное деление страны долгое время еще сохраняло архаичные черты предшествующего периода. Появившиеся новые административные округа — уезды — были обширны и совпадали с территориями бывших удельных княжеств. Уезд состоял из города и сельских сообществ («миров»), называвшихся волостями и станами. Стан — та же сельская волость, но располагавшаяся близко к уездному городу. Однако иногда и значительные по территории волости делились на станы, а обширные станы — на волости. Управление и суд были сконцентрированы в руках наместников и волостелей.

Наместничьей власти подлежали уездный город и пригородные станы, а волости управлялись волостелями. Обычно волостели были совершенно независимы от наместников. Наместники и волостели имели право держать при себе тиунов (как правило, двоих), доводчиков и праведчиков. Тиуны осуществляли судебную деятельность, а доводчики и праведчики ведали вызовом в суд, исполнением судебных решений, выступали в роли судебных следователей и судебных приставов. Эти лица не состояли на государевой службе и не были чиновниками, а в основном являлись дворовыми людьми или холопами наместников и волостелей.

Главы местной администрации не получали жалованья от великого князя и жили вместе со своим аппаратом за счет средств, собираемых с подчиненной им территории. Они буквально «кормились» благодаря своей должности, осуществляя на местах хозяйственно-административную, фискальную и судебную деятельность. Власть наместников и волостелей ограничивалась и регламентировалась Судебником 1497 г., уставными грамотами (наиболее известна Белозерская уставная грамота 1488 г.), выдававшимися местному населению, и получаемыми ими доходными списками. Согласно этим документам, наместник и волостель получали корм со всех сох без исключения, даже с частных владений, обладавших иммунитетными привилегиями. Соха представляла собой податную единицу, включавшую в себя либо определенное число тяглых городских дворов (определявшихся по уровню зажиточности горожан), либо соответствующий размер тяглой крестьянской пашни (определявшейся качеством земли и статусом землевладельца).

Кормы вносились не отдельными лицами, а различными их общностями, т. е. крестьянскими «мирами», купеческими гильдиями, ремесленными и промысловыми артелями. Видами кормов были: «въезжий» (уплачивался единовременно); «рождественский», «петровский», а в некоторых местах «великоденский» (выплачивались ежегодно). За осуществление местными властями определенных действий или за оформление ими различных административно-судебных документов в органах суда отдельные лица уплачивали пошлины.

Наместничества жаловались, как правило, представителям высшей аристократии — боярам и служилым князьям (в Москве, например, Гедиминовичам), а волостельства — людям менее знатным. Сроки кормлений изначально не были определены, возможно, они были пожизненными. В XV в. складывался принцип кормления «по годом»: оно давалось на год, затем могло продлеваться на полгода или год. Кормления не представляли собой вознаграждения за текущую государственную службу, а являлись наградой за службу придворную и военную, которая была обязанностью каждого служилого человека и осуществлялась безвозмездно, так как управление городом или волостью не считалось государственной (государевой) службой. Такая награда была лишь одним из средств содержания служилого человека и получалась непосредственно с населения той территории, которой управлял кормленщик, а не выдавалась в качестве заработной платы из доходов Казны.

Власть наместников не была безраздельной и повсеместной. До XVI в. практиковались так называемые тарханы, когда великий князь предоставлял той или иной территории привилегию не иметь наместничьей или волостельской власти. Под действие тарханных грамот попадали служилые люди, церковные учреждения, слободы и дворцовые вотчины. Согласно этим документам, духовенство получало право относиться к юрисдикции особого церковного суда (а не к юрисдикции наместника или волостеля), а служилые люди и дворцовое имущество подлежали личному суду великого князя или Боярской думы (от имени князя).

Постепенно из ведения кормленщиков изымались некоторые вопросы местного управления. Так, «городовое дело» (строительство городских укреплений) переходило в руки городчиков, в начале XVI в. их заменили городовые приказчики, подчинявшиеся непосредственно великому князю по ведомству Казны. Городчики, таможенники, даньщики собирали в Казну всевозможные пошлины. Поземельные споры, ранее подведомственные наместникам и волостелям, со временем перешли в ведение многочисленных писцов и специально посланных судей.

Низший уровень управления обеспечивали выборные волостные органы. Жители волости (стана) или сельской общины на своем сходе выбирали старосту или сотского, но важнейшие дела ими решались с согласия схода. Эти выборные лица часто участвовали в судопроизводстве, осуществлявшемся наместником, волостелем или тиунами. Старосты и сотские могли управлять на местах и без наместников и волостелей (иногда они подолгу не назначались, а жизнь общества продолжалась). Со временем кормленщики не только перестали отвечать требованиям эффективного управления территориями государства, но и сдерживали их развитие. Они значительно завышали установленные размеры корма, зачастую грабили население в городах и волостях, подрывая авторитет верховной власти, произвольно трактуя исходящие от нее законы. Различные ограничения в деятельности кормленщиков не могли существенно исправить ситуацию.