20.3. Судебная система и другие правоохранительные органы
20.3. Судебная система и другие правоохранительные органы
Неотъемлемой составляющей построения демократического правового государства является реформирование судебной системы.
В апреле 1992 г. Верховная Рада одобрила Концепцию судебно-правовой реформы.
Судопроизводство в Украине должно было осуществляться Конституционным Судом и судами общей юрисдикции.
В Конституции, Законе Украины “О Конституционном Суде Украины” от 16 октября 1996 г. закреплены основные положения организации и деятельности Конституционного Суда Украины. Его деятельность направлена на усиление конституционного контроля во всех без исключения сферах, стабилизацию и укрепление конституционного строя, утверждение принципа верховенства права и наивысшей юридической силы Конституции, прямого действия ее норм, обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Конституционный Суд является отдельным, независимым от судов общей юрисдикции, единственным в Украине органом конституционной юрисдикции. Его функция заключается в решении вопросов о соответствии законов и других правовых актов Конституции Украины, а также официальном толковании Конституции и законов.
Субъектами обращений в Конституционный Суд могут быть Президент Украины, народные депутаты Украины в количестве не менее 45 человек, Верховный Суд Украины, Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, Верховная Рада Автономной Республики Крым.
Отдельные граждане могут обращаться в Конституционный Суд не непосредственно, а через Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, на которого возложено осуществление парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Конституционный Суд Украины состоит из 18 судей, которые назначаются в равном количестве (по шесть) соответственно Президентом Украины, Верховной Радой и съездом судей Украины сроком на 9 лет без права быть назначенными на повторный срок. Председатель Конституционного Суда избирается самими судьями из своего состава путем тайного голосования на трехлетний срок без права быть переизбранным.
Организация, порядок деятельности и компетенция судов общей юрисдикции определялись Конституцией Украины, Законами Украины “О судоустройстве Украинской ССР” от 5 июня 1991 г., “О статусе судей” от 15 декабря 1992 г., “Об арбитражном суде” от 4 июня 1991 г., “Об организации судебного самоуправления” от 2 февраля 1994 г. и др.
Наиболее активным за годы независимости было реформирование арбитражных судов. В 1991 г. в Украине были упразднены арбитражные органы в системе центрального управления, а вместо них созданы единые арбитражные суды, которые должны были рассматривать все хозяйственные дела, которые возникали между юридическими лицами, государственными и другими организациями. В связи с проведением судебной реформы 21 июня 2001 г. был принят Закон “О внесении изменений в Закон Украины “Об арбитражном суде”, в котором название “арбитражный суд” было заменено на “хозяйственный суд”. Хозяйственные суды являются специализированными судами в системе судов общей юрисдикции. Они составляют единую трехзвеньевую систему специализированных судов, в которую входят местные хозяйственные суды, апелляционные хозяйственные суды, Высший хозяйственный суд Украины. К местным хозяйственным судам относятся хозяйственный суд Автономной Республики Крым, хозяйственные суды областей, городов Киева и Севастополя. Местные хозяйственные суды являются судами первой инстанции. Апелляционные хозяйственные суды являются судами апелляционной инстанции. Высший хозяйственный суд Украины является высшим судебным органом хозяйственных судов Украины в осуществлении правосудия в сфере хозяйственных отношений.
В июне 2001 г. в Законы Украины “О судоустройстве Украины” и “О статусе судей” были внесены существенные изменения. В соответствии с Законом Украины “О внесении изменений к Закону Украины “О судоустройстве Украины” от 21 июня 2001 г. систему судов общей юрисдикции составляют местные суды, апелляционные суды, высшие специализированные суды, Верховный Суд Украины.
Местные суды действуют в границах района, города (кроме городов районного подчинения), района города, нескольких районов или района и города одновременно. К местным судам по статусу приравниваются военные суды гарнизонов и хозяйственные суды Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя. В состав местного суда входит не менее трех судей. Местный суд рассматривает как суд первой инстанции, а также в связи с нововыявленными обстоятельствами, гражданские, хозяйственные, административные, уголовные и другие дела. В предусмотренных законом случаях местный суд рассматривает дела об административных правонарушениях. Он также изучает и обобщает судебную практику, осуществляет другие полномочия, предоставленные ему законом.
Апелляционные суды действуют в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе. К ним приравниваются военные суды регионов и Военно-Морских Сил.
Апелляционные суды состоят из судей и народных заседателей. Судьи апелляционных судов избираются Верховной Радой Украины бессрочно или назначаются Президентом Украины на период до пяти лет.
Народные заседатели этих судов избираются Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими советами, на территории которых находится соответствующий суд, сроком на пять лет.
В апелляционном суде распоряжением председателя этого суда могут утверждаться судебные палаты, которые возглавляются заместителями председателя суда. Судебные палаты образуются для рассмотрения дел в апелляционном порядке и для рассмотрения дел по первой инстанции.
Председатель суда и заместители председателя суда избираются общими собраниями соответствующего суда из состава судей апелляционного суда соответственно количеству судебных палат. В случае отсутствия судебных палат избирается только заместитель председателя суда. Апелляционные суды действуют как суды апелляционной инстанции относительно решений местных судов, как суды первой инстанции по административным, уголовным и гражданским делам, отнесенным законом к их подсудности, а также пересматривают дела в связи с нововыявленными обстоятельствами. Они также изучают и обобщают судебную практику и осуществляют другие полномочия, предоставленные им законом.
Высшие специализированные суды являются высшими судебными органами специализированных судов. В настоящее время к высшим специализированным судам относится только Высший хозяйственный суд Украины. В стадии формирования находится Высший административный суд Украины. Высшие специализированные суды должны действовать как кассационная инстанция относительно решений местных и апелляционных судов, а в случаях, предусмотренных законом, — как суды апелляционной инстанции относительно решений апелляционных судов, созданных как суды первой инстанции. Они также пересматривают дела в связи с нововыявленными обстоятельствами. Кроме этого такие суды изучают и обобщают судебную практику, дают рекомендательные разъяснения по вопросам применения законодательства.
Высшим судебным органом Украины является Верховный Суд Украины. Судьи Верховного Суда Украины избираются Верховной Радой Украины бессрочно. Одной из главных задач Верховного Суда Украины является осуществление наблюдения за судебной деятельностью судов республики.
Верховный Суд Украины имеет следующие полномочия: пересматривает в кассационном порядке в границах своих полномочий решение судов общей юрисдикции и дела в связи с нововыявленными обстоятельствами в порядке, установленном процессуальным законом, а также рассматривает дела, отнесенные к его компетенции Конституцией и законами Украины; изучает и обобщает судебную практику, анализирует судебную статистику и дает разъяснение судам по возникающим при рассмотрении судебных дел вопросам относительно применения законодательства; решает в пределах своих полномочий вопросы, вытекающие из международных договоров Украины; осуществляет другие полномочия, предоставленные ему законом.
Для организации работы по рассмотрению и пересмотру дел, не отнесенных к подсудности высших специализированных судов, в Верховном Суде Украины действуют судебные палаты. Судебные палаты Верховного Суда Украины также изучают и обобщают судебную практику, анализируют судебную статистику и осуществляют другие полномочия, предоставленные им законом.
В составе Верховного Суда Украины созывается Пленум Верховного Суда Украины.
В заседаниях Пленума принимают участие Генеральный прокурор Украины, Министр юстиции Украины. Участие Генерального прокурора в заседаниях является обязательным. Пленум Верховного Суда Украины рассматривает вопросы, отнесенные к полномочиям Верховного Суда Украины Конституцией Украины и законами Украины; рассматривает материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дает разъяснение судам по вопросам применения законодательства; утверждает численный и персональный состав судебных палат, избирает Председателя Верховного Суда Украины, его первого заместителя, заместителей Председателя — председателей судебных палат, их заместителей и секретаря Пленума и т. д.
На проведение судебной реформы работали также законы “О внесении изменений в Закон Украины “О квалификационных комиссиях, квалификационной аттестации и дисциплинарной ответственности судей судов Украины” от 21 июня 2001 г., “О внесении изменений в законы Украины “О милиции”, “О предварительном заключении”, “Об административном наблюдении за лицами, освобожденными из мест лишения свободы” от 21 июня 2001 г.
Качественные изменения в реформировании системы судопроизводства Украины произошли с принятием нового Закона “О судоустройстве Украины” (2002), который вступил в силу 1 июня 2002 г. Это в первую очередь проявилось в конкретизации звеньев этой системы, включительно с органами апелляционного и кассационного судопроизводства, начиная с процесса создания административных судов для рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений, уточнения компетенции всех судебных звеньев во главе с Верховным Судом Украины, включая специализированные, апелляционные и местные суды. Законом определены порядок формирования состава народных заседателей и присяжных и требования к ним. Таким образом, реализовано положение Конституции Украины относительно внедрения суда присяжных. Был также решен ряд вопросов относительно деятельности квалификационных комиссий и органов судейского самоуправления.
В развитие положений закона о судоустройстве был принят Закон Украины “О порядке избрания на должность и освобождение от должности профессионального судьи Верховной Радой Украины” (2004). Отдельные шаги реформирования судебной власти были поспешными и недостаточно продуманными, осуществлялись методом попыток и ошибок. Поэтому в отдельные законодательные акты сразу после их принятия вносились многочисленные изменения и дополнения, а некоторые из них (“Об арбитражном суде”, “О квалификационных комиссиях, квалификационной аттестации и дисциплинарной ответственности судей Украины”) были признаны потерявшими силу и не были заменены другими. Между отдельными законами возникли противоречия, из-за чего их нельзя было применять.
Реформирование системы судоустройства происходило быстрее, чем принимались новые процессуальные кодексы. После принятия закона о судоустройстве Верховная Рада Украины приняла, наконец, Гражданский процессуальный кодекс и Кодекс административного судоустройства, а принятие новых Уголовно-процессуального и Хозяйственного процессуального кодексов снова затянулось. Как свидетельствует практика применения положений раздела VIII Конституции Украины, законодательных и интерпретационных актов, не все они воплощены в жизнь, а некоторые вообще были ошибочными. Это, в частности, касается признания решением Конституционного Суда Украины (2003) не соответствующими Конституции Украины положений закона о судоустройстве в части функционирования кассационного суда Украины со ссылкой на непредусмотренность этого судебного органа Конституцией Украины. Возникла курьезная ситуация: Конституция обеспечивает право граждан на кассационное обжалование судебных решений, а орган, решающий эти вопросы, волевым решением ликвидируется. И это в условиях, когда Верховный Суд Украины не в состоянии “в разумные сроки” рассмотреть большую часть дел, которая подрывает конституционный принцип гарантирования права на кассационное обжалование судебных решений.
22 февраля 2007 г. Верховная Рада Украины приняла Закон “О внесении изменений в Закон Украины “О судоустройстве Украины” относительно обеспечения кассационного рассмотрения гражданских дел”, которым гражданские дела по кассационным жалобам на судебные решения и кассационные жалобы, не рассмотренные Верховным Судом Украины до 1 января 2007 г., передавались для рассмотрения и решения коллегии судей соответствующих апелляционных судов, состав которых должен был формироваться президиумами этих судов. Гражданские дела по кассационным жалобам на судебные решения и кассационные жалобы, поданные в Верховный Суд Украины после 1 января 2007 г., рассматриваются и решаются Судебной палатой по гражданским делам Верховного Суда Украины.
Постепенно становится понятным статус так называемых третейских судов, являющихся государственными структурами. Особенностью третейских судов и подобных им формированиям является избрание судей для каждого конкретного правового конфликта непосредственными участниками спора, которые обязуются подчиниться любому их решению. В сущности — это проявление жизнедеятельности гражданского общества, члены которого склонны к решению проблем, которые их касаются, без помощи государственных органов.
Однако деятельность третейских судов нельзя оставлять вне правового поля, а поэтому дельной является мысль о том, чтобы закрепить в Конституции Украины возможность, по согласию участников хозяйственных отношений, решения споров негосударственными судебными органами (третейскими, арбитражными и др.), интегрировав их, таким образом, в судебную систему Украины. Именно на это и направлены положения Закона “О третейских судах” (2004).
С 1998 г. в Украине действует Высший совет юстиции, статус и полномочия которого определены Конституцией Украины и Законом Украины “О Высшем совете юстиции” от 15 января 1998 г. Высший совет юстиции — коллегиальный, независимый орган, ответственный за формирование высокопрофессионального судейского корпуса. К его ведению относятся внесение представления о назначении судей в должности и об освобождении их от должностей; принятие решений о нарушении судьями и прокурорами требований относительно несовместимости; осуществление дисциплинарного производства в отношении судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов; рассмотрение жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров. Высший совет юстиции состоит из двадцати членов. Закон определяет следующий порядок его формирования: 1) Верховная Рада, Президент, съезд судей Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических вузов и научных учреждений назначают по три члена Высшего совета юстиции; 2) всеукраинская конференция работников прокуратуры назначает двух членов Высшего совета юстиции; 3) Председатель Верховного Суда Украины, Министр юстиции Украины, Генеральный прокурор Украины входят в Высший совет юстиции по должности. На должность члена Высшего совета юстиции может быть рекомендован гражданин Украины в возрасте от тридцати пяти до шестидесяти лет, который проживает в Украине не менее десяти последних лет, владеет государственным языком, имеет высшее юридическое образование и стаж работы в отрасли права не менее десяти лет.
Организовывает работу Высшего совета юстиции и председательствует на его заседаниях Председатель Высшего совета юстиции. Он избирается из членов Высшего совета юстиции сроком на три года без права переизбрания тайным голосованием. Председателем не может избираться член Высшего совета юстиции, который входит в него по должности. Решение Высшего совета юстиции считается принятым, если за него проголосовало более половины его конституционного состава.
Важным органом в системе правоохранительных органов остается прокуратура.
Правовой статус прокуратуры Украины определяется Конституцией Украины, Законом Украины “О прокуратуре” от 5 ноября 1991 г. с изменениями, внесенными Законом Украины от 12 июля 2001 г.
Прокуратура Украины — это единая система государственных органов, осуществляющая прокурорский надзор за соблюдением и правильным применением законов.
Согласно Конституции Украины на прокуратуру Украины возложены следующие полномочия:
1) поддержка государственного обвинения в суде. Задача прокурора — в обвинительной речи обосновать применение к подсудимому уголовного закона;
2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом. Основанием представительства в суде интересов гражданина является его неспособность по уважительным причинам самостоятельно защитить свои нарушенные или оспариваемые права, а государства — наличие нарушений или угрозы нарушений государственных интересов;
3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие (к ним относятся милиция, налоговая милиция, органы безопасности Украины, таможенные органы, органы государственного пожарного надзора, органы пограничной охраны и некоторые другие);
4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан. Прокуратура обязана осуществлять надзор за соблюдением законов в следственных изоляторах, изоляторах временного содержания, учреждениях по исполнению уголовных наказаний, психиатрических больницах со строгим и усиленным наблюдением.
Прокуратуру Украины возглавляет Генеральный прокурор Украины, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Украины по согласованию с Верховной Радой Украины. Верховная Рада Украины может выразить недоверие Генеральному прокурору Украины, что влечет за собой его отставку. Срок полномочий Генерального прокурора Украины — 5 лет.
Прокуратура Украины представляет собой единую систему, в которую входят Генеральная прокуратура Украины; прокуратура Автономной Республики Крым; прокуратуры областей, городов Киева и Севастополя (на правах областных); городские, районные и межрайонные прокуратуры; специальные прокуратуры (военные, экологические, транспортные).
Подобно органам исполнительной власти, органы прокуратуры построены по иерархическому принципу. Все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и все прокуроры — Генеральному прокурору.
Генеральный прокурор Украины и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов.
Наболевшим вопросом в реформировании прокурорской системы Украины является надзорная функция прокуратуры. Проблема надзорной деятельности связана с чрезмерно широким охватом общественных отношений, в которых она происходит.
В окончательном варианте Резолюции Парламентской Ассамблеи Европы (2001) относительно соблюдения обязанностей и обязательств
Украиной нашему государству предложено полностью имплементировать реформу прокуратуры согласно принципам и стандартам Совета Европы, целью которой должна быть отмена надзорной функции прокуратуры, которая не соответствует Конституции Украины и угрожает подрыву независимости достаточно слабой судебной системы. Здесь идет речь в первую очередь именно о прокурорском надзоре за соблюдением и применением законов, который противоречит принципу верховенства права. Однако часть украинских ученых считает, что отказываться от надзорной функции прокуратуры преждевременно.
Как своеобразный компромисс в решении этого вопроса можно рассматривать включение в ст. 121 Конституции Украины п. 5, согласно которому, прокуратура осуществляет функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами (Закон Украины “О внесении изменений в Конституцию Украины” (2004)).
Принятие дополнений в такой редакции дает возможность, с одной стороны, закрепить в конституционном порядке фактическую переориентацию прокуратуры на правозащитную деятельность, которая возникла в последнее время, а с другой — сохранить законоохранный потенциал прокуратуры, включая и защиту государственных интересов. Дело в том, что во многих правовых сферах (налоговой, природоохранной и др.) интересы граждан тесно переплетаются с интересами государства, а именно обеспечение прав и свобод гражданина является приоритетным государственным интересом.
Одним из главных подразделений органов внутренних дел, которые осуществляют охрану общественного порядка и борьбу с преступностью в Украине является милиция. Правовая основа ее деятельности определена Законом Украины “О милиции” от 20 декабря 1990 г. В этом Законе впервые комплексно регламентирован правовой статус милиции, которая определяется как государственный вооруженный орган исполнительной власти, призванный защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, окружающую природную среду, интересы общества и государства от противоправных посягательств.
Милиция выполняет административную, профилактическую, оперативно-розыскную, криминально-процессуальную, исполнительную и охранительную функции. Она состоит из следующих подразделений: криминальная милиция, милиция общественной безопасности, транспортная милиция, госавтоинспекция, милиция охраны, специальная милиция. Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 июля 1995 г. была создана криминальная милиция по делам несовершеннолетних.
В своей деятельности милиция подчинена Министерству внутренних дел Украины.
На улучшение работы органов милиции направлен Закон Украины “Об оперативно-розыскной деятельности” от 18 февраля 1992 г.
Законом Украины от 22 февраля 2006 г. был утвержден Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины.
Государственным правоохранительным органом специального назначения является Служба безопасности Украины (СБУ). Ее главная задача — обеспечивать государственную безопасность Украины. СБУ подчинена Президенту Украины и подконтрольна Верховной Раде Украины. Организация и деятельность Службы безопасности Украины регламентированы Законом Украины “О Службе безопасности Украины” от 25 марта 1992 г.
Новое развитие в независимой Украине получила адвокатура.
Адвокатура не является государственным органом, не входит в систему органов государства и ее отношение к системе правоохранительных органов объясняется только логикой ее функциональной деятельности, направленной на содействие защите прав, свобод и представительство законных интересов физических и юридических лиц, предоставление им другой юридической помощи. Адвокатура — это добровольное профессиональное общественное объединение, не зависимое от органов государства.
Деятельность адвокатуры регламентируется Законом Украины “Об адвокатуре” от 19 декабря 1992 г.
Закон выделяет различные организационные формы и виды деятельности адвокатуры. В частности, адвокат имеет право заниматься адвокатской деятельностью индивидуально, открывать свое адвокатское бюро, объединяться с другими адвокатами в коллегии, адвокатские фирмы, конторы и другие адвокатские объединения.