8.3. Государственный строй
8.3. Государственный строй
Имперская политика определяла систему государственного управления и изменения, которые происходили в ней в течение XIX — начала XX в. Так, тенденция усиления полицейско-бюрократической системы привела к ликвидации даже упоминаний об автономии Украины. Проводя по отношению к ней дискриминационную политику, самодержавие направляло в органы управления и самоуправления на территории Украины чиновников великорусского происхождения. В то же время в аппарат местного управления, полиции, судов входили и представители украинского дворянства. Довольно часто они занимали ведущие должности в аппарате высших органов власти, тем самым продолжая традицию, основанную еще Петром I. Представители торговой и предпринимательской верхушки допускались только к работе в органах управления городами.
Введенный в Украине механизм политического управления был построен таким образом, чтобы максимально обеспечить воплощение в жизнь имперской политики по отношению к другим народам.
В первой половине XIX в. было завершено преобразование наместничеств в губернии и создание местного аппарата управления по примеру губерний центральной России. Наместничества были ликвидированы в соответствии с указом Павла I “О новом делении государства на губернии” от 12 декабря 1796 г. В 1803 г. количество украинских губерний увеличилось до девяти: Волынская, Екатеринославская, Киевская, Подольская, Полтавская, Слободско-Украинская (с 1835 г. — Харьковская), Таврическая, Херсонская и Черниговская. Территория каждой губернии, за исключением Крыма, подразделялась на уезды. Часть губерний объединялась в генерал-губернаторства. Их создание характеризовалось частыми изменениями административно-территориального состава. В 1801 г. Киевская губерния входила в одно генерал-губернаторство с Минской губернией; Волынская, Подольская, Полтавская и Черниговская губернии составляли Малороссийское генерал-губернаторство. В 1832 г. из Волынской, Киевской, Подольской губерний было создано единое Киевское генерал-губернаторство. В 1803 г. в одно генерал-губернаторство вошли Екатеринославская, Таврическая и Херсонская губернии. В 1812 г. эти губернии вместе с Бессарабской областью составили Новороссийское генерал-губернаторство. В 1835 г. были созданы Полтавское, Харьковское и Черниговское генерал-губернаторства.
В первой половине XIX в. самодержавие продолжало проводить в Украине перестройку системы управления по российскому образцу. В царских указах подчеркивалась обязательность для губерний Украины общегосударственного управления и общего с другими губерниями империи их правового положения.
Центральное управление Украиной осуществляли непосредственно император и созданные в 1802—1811 гг. министерство внутренних дел и те отрасли министерства, которые имели свои органы в системе местного управления Украины. Административный аппарат на местах возглавлялся в каждом генерал-губернаторстве генерал-губернатором, а в губерниях был представлен губернаторами и административно-полицейскими губернскими учреждениями. Генерал-губернаторами и губернаторами в Украине, как правило, были высшие военные чины.
Система губернского управления состояла из губернатора, губернского правления и губернских учреждений отраслевого управления — казенной палаты, рекрутского присутствия, присутствия полиции, суда и других органов, подчиненных губернатору.
Губернское государственное управление осуществлялось при участии сословных органов — дворянских собраний во главе с предводителями дворянства.
В подчинении губернского аппарата находился уездный аппарат управления. Он был создан в первой половине XIX в. по всей Украине, за исключением Крыма. Система уездного управления, главную роль в которой играл земский суд, включала уездное казначейство и таможенные учреждения, уездное правление государственных имений и др. Земский суд являлся одновременно административно-полицейским и судебным органом, выполнял функции надзора за состоянием общественного порядка и осуществлял правосудие. Система уездных учреждений венчалась уездным предводителем дворянства и уездным дворянским собранием, которые избирали чиновников на некоторые административные и судебные должности.
Следует подчеркнуть, что в XIX — начале XX в. самодержавие представляло собой диктатуру дворянства всех национальностей. Проводя политику укрепления власти административно-полицейских органов, царизм расширял компетенцию главных должностных лиц в системе местного управления — генерал-губернаторов и губернаторов. Во второй половине XIX в. их компетенция расширилась за счет предоставления им особых и чрезвычайных полномочий. Примером может служить Положение о мерах по охране государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г., которое предоставило генерал-губернаторам право объявления местности на положении усиленной охраны. В такой местности полиция и жандармерия получали право ареста подозрительных лиц и проведения обыска в любое время и в любом месте.
Значительные изменения в системе управления произошли после проведения реформ 60—70-х годов. Главным их результатом было введение органов местного самоуправления. Так, крестьянская реформа 1861 г. ввела общественное крестьянское управление. Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы образовали всесословные органы земского и соответственно городового управления в уездах, губерниях, городах.
Органами крестьянского управления были сельский сход и избранный им сельский староста, а также сборщик налогов, досмотрщики хлебных магазинов, училищ и больниц, сельские писари. Компетенция сельского схода была ограниченной. Он избирал сельскую администрацию, рассматривал семейные споры, распределял и перераспределял земли в сельской общине и др. В обязанности сельского старосты входил созыв и роспуск сходов, исполнение их решений, распоряжений волостного управления, надзор за состоянием путей, мостов. Органы волостного управления состояли из волостного схода, волостного старшины и волостного крестьянского суда. Волостной сход избирал должностных лиц схода, распределял денежные оброки и повинности.
Сельские и волостные органы самоуправления были подчинены не только системе государственных органов управления крестьянами — мировым посредникам, уездным мировым съездам и губернским по крестьянским делах присутствиям, но и помещикам. Так, право созыва сельского схода принадлежало и мировому посреднику, и местному помещику.
Земская реформа была проведена только в шести из девяти украинских губерниях (Харьковской, Полтавской, Черниговской, Херсонской, Екатеринославской и Тавричесской). В Правобережной Украине земства были введены только в 1912 г. В соответствии с реформой в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения, которые состояли из земского собрания и земской управы как исполнительного органа. Члены уездных земских собраний избирались на трех избирательных съездах: уездных землевладельцев, городских избирателей и избирателей от сельских общин. В результате первых выборов в уездные земства Левобережной Украины дворяне составляли 41,7% из числа избранных, духовенство — 6,5, купечество — 10,4, крестьяне — 38,4%. Губернское земское собрание формировалось путем выборов депутатов уездными земскими собраниями из своего состава.
Земства не имели исполнительной власти и в основном свои постановления могли провести в жизнь только через административно-полицейские органы. Сфера деятельности новых органов всесословного самоуправления была ограничена хозяйственно-культурными вопросами: образованием, здравоохранением, торговлей, строительством и др.
Такое же содержание имела городская реформа 1870 г. Сначала ее действие было распространено на Киев, Екатеринослав, Николаев, Полтаву, Харьков и Херсон. На другие города Украины “ Городское положение” распространяется в конце 70-х годов. В соответствии с реформой в городах Украины создаются органы городского самоуправления — городские думы и городские управы. Члены городской думы (гласные) избирались на городском собрании. Городская дума выбирала городскую управу в составе председателя и не менее двух членов. По своей компетенции городское самоуправление почти не отличалось от земского.
Начало новым изменениям в государственном строе Российской империи положила буржуазно-демократическая революция 1905—1907 гг. Реформы, проведенные за период с 17 октября 1905 г. до конца апреля 1906 г., имели вынужденный характер, поскольку необходимо было немедленно погасить социальный взрыв. 6 августа 1905 г. провозглашается манифест “Об утверждении Государственной думы” и принимается Положение о выборах в Государственную думу. Закон от 6 августа 1905 г. по выборам в первую думу остался не реализованным, поскольку был бойкотирован большевистскими организациями.
Манифест декларировал создание Государственной думы в качестве законодательного органа на основе всеобщего избирательного права, а также введение гражданских свобод. Со временем в условиях спада революции принимается ряд актов, которые ограничивают положения манифеста. Среди них Закон о выборах Государственной думы от 11 декабря 1905 года, Положение о Государственной думе от 23 февраля 1906 г., Положение о Государственном Совете от 24 февраля 1906 г., Основные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г.
Выборы в первую Государственную думу проходили в условиях военных репрессий, арестов. Левые партии снова бойкотировали выборы. От Украины в Думу было избрано 102 депутата из 448.
В первой Думе была создана Украинская парламентская община, в которую вошли 45 депутатов. Община имела свой печатный орган — “Украинский вестник”. Ее политической платформой была автономия Украины.
Во второй Государственной думе также была украинская община, которая насчитывала 47 членов и издавала журнал “Родное дело — вести из Думы”. Община добивалась автономии Украины, введения местного самоуправления, украинского языка в школе, суде и Церкви. Для того чтобы иметь подготовленных педагогов, община требовала создания кафедр украинского языка, литературы и истории в университетах.
Новый избирательный закон от 3 июня 1907 г. называли государственным переворотом. Он предоставил льготы крупным землевладельцам и сократил число депутатов от крестьян и рабочих. В Полтавской губернии, например, на 117 избранных крупных землевладельцев крестьян было только 38. Несмотря на это украинский вопрос довольно остро стоял в третьей Государственной думе. В 1908 г. 37 депутатов внесли проект об украинском языке обучения в начальных школах. В 1909 г. был поставлен вопрос об украинском языке в судах Украины. В 1913 г. ряд депутатов обращал внимание на своеволие администрации в Украине. Однако ни по одному из этих вопросов третья Дума не приняла решение. Вследствие нового избирательного закона украинское крестьянство было лишено права направлять представителей в четвертую Государственную думу. Не было уже и украинской общины, а поэтому для решения вопроса о введении украинского языка в школах Украины в Думе не было большинства, в то время как даже малые народы Кавказа имели возможность изучать родной язык в школах.
Следовательно, “украинский вопрос” в Думах еще раз показал реакционный шовинистический характер политического строя России. О какой автономии в начале XX в. могла идти речь, если даже термины “Украина” и “украинский народ” были официально запрещены.