11.2. Государственный строй

11.2. Государственный строй

После падения гетманского правительства законодательную и исполнительную власть олицетворяла в себе Директория Украинской Народной Республики.

Название “Директория” было позаимствовано из времен Великой французской революции. Но дальше названия и количественного состава украинская Директория не пошла. Во Франции Директория в составе пяти директоров избиралась двумя палатами — “Советом пятисот” и “Советом старейшин” и представляла собой исполнительный орган. Директорию УНР создали украинские политические партии и общественные организации.

С момента своего провозглашения Директория должна была определить свой правовой статус. Однако ни одного документа, устанавливающего компетенцию и полномочия этого органа, который бы распределял обязанности между директорами, принято не было. Фактически Директория была высшим органом власти, который олицетворял законодательную, исполнительную, а иногда и судебную власть. Используя современную политическую терминологию, ее можно определить как коллегиальную хунту с диктаторскими правомочиями.

Однако события развивались таким образом, что возникла необходимость в усовершенствовании системы власти и управления. Нужно было выбирать: или парламентская, или советская республика. В острых дискуссиях между различными политическими силами был выбран компромиссный вариант: в центре — парламент, на местах — губернские и уездные Рады.

26 декабря 1918 г. принимается Декларация, в которой Директория объявила себя “верховной властью”, установленной “силой и волею трудящихся классов Украины”. Подтверждая временность власти Директории, Декларация официально объявила о созыве Конгресса трудового народа как “революционного представительства организованных трудящихся масс”.

5 января 1919г. была утверждена “Инструкция по выборам в Конгресс трудового народа Украины”, которая первое его заседание назначила на 22 января 1919 г. В состав Конгресса были избраны представители от рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции. И хотя общепредставительным этот орган назвать нельзя, все-таки он имеет больше оснований называться парламентом, чем Центральная Рада, поскольку формировался по принципу территориального представительства.

28 января 1919 г. на последнем заседании Конгресса был принят “Закон о форме власти в Украине”, которым вся власть передавалась Директории “до созыва следующей сессии Трудового Конгресса”.

Директория получила право принимать законы, которые подлежали утверждению на ближайшей сессии Конгресса. Закон устанавливал сессионную работу Конгресса. В межсессионный период должен был работать Президиум Конгресса, функции которого вообще не были определены.

Закон предусматривал создание при Директории из числа делегатов разных комиссий: обороны, земельной, бюджетной, иностранных дел, пищевых дел, культурно-просветительской, конституционно-административной (для подготовки выборов в парламент). Каждая комиссия должна была наблюдать за одним или несколькими министерствами. В Законе отмечалось, что “комиссии образованы исключительно для облегчения законодательной деятельности”. 14 февраля 1920 г. правительство одобрило новый “Временный закон о государственном строе и порядке законодательства в УНР”, который предусматривал созыв не позже 1 мая 1920 г. предпарламента под названием Государственная Народная Рада. До созыва этого органа Директория должна была осуществлять свои полномочия исключительно через Раду Народных Министров. Но этот закон не был утвержден С. Петлюрой, который тогда был Председателем Директории.

О постепенном переходе от парламентской к президентско- парламентской форме правления свидетельствуют законы “О временном верховном управлении и порядке законодательства в УНР” и “О Государственной Народной Раде УНР”, которые были утверждены С. Петлюрой 12 ноябре 1920 г. за несколько дней до полного падения УНР.

Законы предусматривали разграничение власти между Директорией, Государственной Народной Радой и Радой Народных Министров.

Директория в то время окончательно отождествлялась с ее Председателем. В его компетенцию входило утверждение одобренных Государственной Народной Радой законов и одобренных Радой Народных Министров назначений и увольнений с должностей. Председатель Директории назначал Председателя и членов Рады Народных Министров.

Государственная Народная Рада планировалась как орган законодательной власти и осуществляла контроль за деятельностью Рады Народных Министров, составляла государственный бюджет и осуществляла контроль за его выполнением, рассматривала и утверждала международные соглашения, объявляла состояние войны и др.

Следует отметить, что вновь не получила четкого определения компетенция Рады Народных Министров, которая была подотчетна в своей деятельности Государственной Народной Раде. В законах ничего не говорилось о полномочиях и месте правительства в системе органов исполнительной власти.

В день объявления Декларации Директория своим Приказом утвердила Раду Народных Министров в составе 18 членов, которой поручалось “немедленное проведение в жизнь великих задач”, обозначенных Декларацией. Распределения компетенции между Директорией и Радой Народных Министров проведено не было.

Статус Рады Народных Министров как исполнительного органа закрепил “Закон о форме власти в Украине”. Рада Народных Министров утверждалась Директорией и была ответственна перед ней. Никакие другие полномочия этого органа регламентированы не были, что свидетельствовало о неопределенности отношения Директории к принципу разделения властей. Конгресс дал поручение Раде Народных Министров подготовить выборы будущего Сейма Украины, органа, полномочия которого определены не были.

14 февраля 1919 г. Директория утвердила временный Закон “О порядке внесения и утверждения законов в Украинской Народной Республике”, в котором еще раз была сделана попытка разделить правовой статус Директории и Правительства.

Конгресс Трудового народа был последней попыткой Директории заложить основы государственного строительства в Украине. На этом путь к парламентаризму, который был заложен еще Центральной Радой, заканчивается. Политические условия не дали возможности Директории воплотить в жизнь даже то, что было основано Конгрессом.

Без изменений была оставлена система центрального управления. Разделение министерств на отделы и департаменты, введенное Центральной Радой, сохранилось.

Местное управление. В формировании местного управления был позаимствован опыт Центральной Рады. Власть на местах представляли волостные, уездные, губернские комиссары и отаманы, которых назначала Директория. В их руках была сосредоточена вся реальная власть в провинции. В некоторых губерниях была восстановлена деятельность дореволюционных органов городского и земского самоуправления — земские собрания и земские управы, а также городские думы и городские управы. Практически повсеместно действовали революционные советы рабочих и крестьянских депутатов.

24 июня 1919 г. Министерство внутренних дел утвердило инструкцию “О временной организации власти на местах”. Согласно Инструкции волостной комиссар назначался на должность уездным, уездный — губернским и утверждался Министерством внутренних дел. Губернского комиссара назначал Министр внутренних дел и утверждала Директория. Исполнительными органами на уровне уезда были комиссариаты, а на уровне губернии — управления. Последние подразделялись на пять отделов: общий, административный, паспортный, инспекции милиции, бухгалтерско-счетный.

Более широкими по сравнению с временами Центральной Рады были полномочия комиссаров, которые наблюдали за исполнением распоряжений центральной власти, осуществляли мобилизационную работу и руководство милицией, информировали население о деятельности правительства. Кроме того, губернский комиссар наделялся правом выдавать обязательные постановления относительно охраны общественного порядка, спокойствия и республиканского строя и осуществлял общее руководство органами самоуправления в городах — городскими думами и управами, а также в земствах — земскими собраниями и земскими управами. Предусматривалось, что Инструкция будет сохранять свое действие до принятия Закона “О системе управления на местах”, принятие которого было запланировано на ближайшее время.

Таким образом, Директория по отношению к органам местного управления и самоуправления повторила те же ошибки, которые в свое время допустила Центральная Рада и гетманское правительство. Как система этих органов, так и их полномочия не получили четкой правовой основы.