14.3. Государственный строй
14.3. Государственный строй
Изменения в государственном строе УССР были связаны прежде всего с тенденцией к объединению экономических, политических, военных усилий советских республик. Следует подчеркнуть, что инициатива такого объединения исходила из центра, от аппарата большевистской партии в Москве.
Создание Союза ССР. Еще в середине 1919 г. партия большевиков провела под вывеской братского союза объединение жизненно важных сфер деятельности республик — обороны, экономики, труда, финансов, транспорта, почты и телеграфа, управление которыми осуществлялось из Москвы. 28 декабря 1920 г. был подписан договор между РСФСР и УССР о военном и хозяйственном союзе. В преамбуле договора подчеркивалась независимость и суверенность обоих государств. Однако при помощи объединенных наркоматов партийная власть активно вмешивалась во внутренние и внешние дела Украины. Фактически к началу 1921 г. оформилось унитарное государство — Россия, под властным влиянием которой находились Украина, Белоруссия и Закавказская Федерация. Большевистская партия взяла на себя основную часть государственных полномочий. Следовательно, существовало государство с довольно централизованным управлением, которое не имело только одного — общего названия. Московские партийные лидеры считали необходимым “ автономизировать” советские республики, т. е. сравнять их правовой статус с автономными единицами, которые входили й состав Российской Федерации. Напротив, лидеры советских республик (прежде всего Украины и Грузии) стремились к большей самостоятельности.
Процесс “автономизации” возглавил нарком по делам национальностей РСФСР И. Сталин. Назначенный в апреле 1922 г. на новую в партии должность генерального секретаря, он имел возможность оказывать давление в этом направлении одновременно по партийной и государственной линиям. В августе 1922 г. была создана комиссия политбюро ЦК РКП(б) для подготовки решения об усовершенствовании отношений между республиками. Сталин отстранил от работы в комиссии представителей республик и фактически сам подготовил проект решения под названием “О взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками”. В нем предусматривалось вхождение национальных республик в Российскую Федерацию на правах автономии. Необходимо подчеркнуть, что Сталин своим планом не придумал ничего нового, он только организационно оформил отношения между советскими республиками, которые сложились к этому времени, поскольку партия все сделала для того, чтобы эти отношения не превышали уровня автономных.
“Автономизация” вызвала противодействие в партийных организациях советских республик, прежде всего в Украине. Негативно отреагировал на нее и Ленин, который в письме к политбюро обосновывал новую форму объединения. Предлагалось, чтобы Российская и Закавказская Федерации вместе с Украиной и Белоруссией образовали равноправный союз. Октябрьский пленум ЦК РКП(б) принял ленинский план объединения и образовал конституционную комиссию, которая высказалась за трехступенчатую систему центрального управления — единые, объединенные и автономные наркоматы. Единые наркоматы имели неограниченную власть на территории всей федерации, объединенные осуществляли связь по линии “центр — республика”. Статус автономных в республиках сохраняли наркоматы юстиции, внутренних дел, образования, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения. 10 декабря 1922 г. в Харькове открылся VII Все- украинский съезд Советов, который одобрил Декларацию о создании Союза ССР и проект основ Конституции СССР. Делегаты съезда обратились ко всем республикам с призывом немедленно приступить к законодательному оформлению единого государства и предложили созвать общесоюзный съезд.
30 декабря 1922 г. в Москве в помещении Большого театра открылся I Всесоюзный съезд Советов. Он принял решение о создании Союза ССР, утвердил Декларацию о создании СССР и Союзный Договор. Согласно этим документам четыре советские республики — РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР — образовали единое союзное государство. Договор определял структуру общесоюзных органов власти и их компетенцию. В систему центрального управления входили союзные, союзно-республиканские и республиканские наркоматы. Был избран Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР в составе 371 члена, 88 из которых представляли Украину. Также были избраны четыре председателя ЦИК, от Украины — Г. Петровский.
Интересно, что непосредственно в день работы I съезда Советов В. Ленин, отстраненный тяжелой болезнью от политической жизни, изменил свою точку зрения относительно нового объединения. В письме “К вопросу о национальностях, или об “автономизации” он негативно отозвался о создании СССР и выразил сожаление, “что не вмешался довольно энергично и довольно резко в печально известный вопрос об автономизации, который официально называют, кажется, вопросом о Союзе Советских Социалистических Республик”. В письме он предложил снова возвратиться к проблеме создания СССР, с тем чтобы сохранить союз только двух ведомств — военного и дипломатического, а во всех других сферах государственной деятельности восстановить самостоятельность республик. Теперь трудно понять, почему Ленин так кардинально изменил свою позицию относительно нового союза.
Доработка Договора и Декларации продолжалась в 1923 г., когда была создана специальная комиссия для выработки Конституции СССР.
В процессе подготовки проекта Конституции развернулась жесткая политическая борьба. Сталин и его сторонники старались максимально ограничить суверенитет республик. Комиссия при СНК УССР во главе с X. Раковским подготовила свой проект Союзного Договора, который защищал суверенные права республик. Но надежды на то, что центральное партийное руководство прислушается к голосу Украины, оказались напрасными.
6 июля 1923 г. вторая сессия ЦИК СССР приняла постановление об одобрении Основного Закона СССР. Окончательное утверждение Конституции СССР должно было произойти на II съезде Советов Союза ССР. Накануне II съезда Советов состоялись съезды Советов союзных республик, которые также одобрили Конституцию СССР. 31 января 1924 г. Конституцию СССР окончательно утвердил II съезд Советов СССР.
По Конституции УССР 1919 г. Украина была унитарным государством. В 1924 г. волей большевистской партии в ее составе появилось автономное вкрапление.
Преследуя стратегические политические цели, большевистское руководство СССР принимает решение о создании молдавской государственности. Однако поскольку большая часть молдавской территории находилась под властью Румынии, было решено разместить эту государственность на украинской территории. По переписи 1926 г. 48,5% населения Молдавской АССР составляли украинцы и только 30,1% — молдаване. По указанию из Москвы 29 июля 1924 г. ЦК КП(б)У принял решение о создании Молдавской автономной республики. Это решение было подтверждено постановлением ВУЦИК “О создании Автономной Молдавской ССР” от 12 октября 1924 г.
19—23 апреля в г. Балта (ныне районный центр Одесской области) состоялся I Всемолдавский съезд Советов, который подтвердил провозглашение Молдавской АССР и принял Конституцию МАССР. 10 мая 1925 г. IX Всеукраинский съезд Советов утвердил Молдавскую АССР в составе УССР.
Проблема украинского населения так называемой Приднестровской республики, которая существует сейчас, была заложена политикой большевистской партии в те годы, поскольку в состав Молдавской АССР включили районы, где в основном проживали украинцы.
Создание Союза ССР и принятие союзной Конституции внесло существенные изменения в структуру органов власти и управления УССР.
Высшие органы власти и управления. Структуру органов власти в начале 20-х годов определяла Конституция УССР 1919 г. К высшим органам власти и управления относились Всеукраинский съезд Советов, ВУЦИК, Президиум ВУЦИК и СНК.
Всеукраинский съезд Советов рассматривал важнейшие вопросы развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли, финансов, культурного строительства и др. Его решения имели высшую юридическую силу. С 1926 г. изменилась периодичность созыва Всеукраинских съездов Советов. Теперь они собирались не ежегодно, а один раз в два года.
Всеукраинский Центральный Исполнительный Комитет (ВУЦИК) был высшим органом власти в период между Всеукраинскими съездами Советов. После принятия Конституции СССР 1924 г. полномочия ВУЦИК регулировались Положением о ВУЦИК от 12 октября 1924 г. Оно определяло порядок избрания ВУЦИК, срок полномочий, периодичность созыва сессий (трижды в год).
В период между сессиями высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти УССР был Президиум ВУЦИК. Его деятельность, состав регулировались Указом о порядке работы Президиума ВУЦИК от 1 июля 1926 г. Указ предусматривал создание Малого Президиума ВУЦИК, который играл роль внутреннего вспомогательного органа. Он готовил вопрос на заседания Президиума, организовывал их проведение.
В связи с принятием Конституции СССР 12 октября 1924 г. было утверждено новое Положение о Совете Народных Комиссаров УССР. Положение подробно определяло состав СНК, в который входили председатель, его заместители, председатель Высшего Совета Народного Хозяйства, уполномоченные наркоматов СССР при УССР, народные комиссары. Тенденция к созданию командно-административной системы привела к усилению исполнительной власти за счет законодательной. СНК получил право рассмотрения и решения важнейших общегосударственных вопросов, в том числе принятия нормативных актов.
Центральное управление в отдельных сферах деятельности государства осуществляли народные комиссариаты.
В Украине по Конституции 1919 г. функционировало 16 народных комиссариатов. После принятия Конституции СССР 1924 г. народные комиссариаты были поделены на общесоюзные, объединенные и самостоятельные (культурные). Фактически в ведении УССР было шесть самостоятельных, или культурных, наркоматов: внутренних дел, земледелия, юстиции, образования, здравоохранения, социального обеспечения. Объединенные наркоматы УССР находились в двойном подчинении: соответствующему объединенному наркомату СССР и ВУЦИК УССР. Всего было пять объединенных наркоматов: Высший Совет Народного Хозяйства, финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции, внутренней торговли. К общесоюзным наркоматам относились военно-морской, внешней торговли, иностранных дел, почты и телеграфа, путей сообщения. 12 октября 1924 г. было утверждено Общее положение о народных комиссариатах УССР. В 1927—1929 гг. был принят ряд положений об отдельных наркоматах, в которых четко определялись права, обязанности и структура наркоматов.
Местные органы власти и управления. Процесс укрепления советов шел сверху донизу. Партийное руководство пришло к выводу, что лучшей системы, через которую можно эффективно управлять обществом, существовать не может. Местные советы и исполкомы признавались едиными полномочными органами государственной власти на местах.
В 1921—1922 гг. был принят ряд постановлений, которые регулировали перевыборы местных советов, сроки созыва съездов советов губерний и уездов. Существующая система административно-территориального разделения осложняла эффективный контроль за местным управлением.
В 1922 г. в Украине началась административно-территориальная реформа. Ее правовые основы были заложены постановлением ВУЦИК “Об упорядочении и ускорении работ по административно-территориальному делению УССР” от 1 февраля 1922 г. Одесская и Николаевская губернии были объединены в одну — Одесскую, Запорожская губерния была присоединена к Екатеринославской, Кременчугская губерния была расформирована. В результате реформы количество губерний в Украине сократилось с 12 до 9.12 апреля 1923 г. ВУЦИК одобрил постановление “О новом административно-территориальном делении Украины”, которым утвердил новое деление республики на округа и районы. Реформа привела к значительному уменьшению количества административно-территориальных единиц: вместо 102 уездов стало 53 округа и вместо 1989 волостей — 706 районов. Количество сельских Советов сократилось с 15 696 до 9307. Это был важный шаг на пути централизации управления.
От старого административно-территориального деления в Украине остались еще губернии. Президиум ВУЦИК постановлением “О ликвидации губерний и переходе к трехступенчатой системе управления” от 3 июня 1925 г. ликвидировал с 1 августа 1925 г. деление республики на губернии. Отныне территория УССР подразделялась на 41 округ, 680 районов, 10 314 сельсоветов. Было также создано 12 национальных районов и 549 национальных сельсоветов, что свидетельствовало о толерантности украинцев по отношению к другим национальностям. Окончательный переход к трехступенчатой системе управления завершился в 1929 г.
Ликвидация губерний способствовала приближению партийного центра к местным органам власти, их непосредственному вмешательству в дела местного управления. И хотя советы считались полновластными органами, работали они под постоянным контролем и надзором партийных органов.
Большое значение в местном управлении играли комитеты незаможных селян (комнезамы). Часто на селе они были единственными органами советской власти и подменяли своей деятельностью сельсоветы. 27 мая 1922 г. ВУЦИК принял Закон о комнезамах, который устанавливал их права и обязанности в условиях новой экономической политики. Законом были расширены административные полномочия комнезамов. Обязанности комнезамов сводились к активному участию в борьбе с контрреволюцией, охране порядка (борьба с бандитизмом, контрреволюцией, пьянством и кулаками), помощи правительству в проведении социалистического землеустройства, содействию органам советской власти в проведении различных государственных обязательств, сборе сырья, к активному участию во всех видах кооперации и стремлению овладеть ими в интересах незаможного крестьянства, содействию хозяйственному строительству с проявлением собственной инициативы в электрификации села, участию в работе рабоче-крестьянской инспекции и в судебных учреждениях, участию в деле народного образования и др. Следовательно, перед объединением незаможников стояли две задачи: защита политических и экономических интересов незаможного крестьянства и содействие органам советской власти в деле государственного и хозяйственного строительства в селе. Эти задачи осуществлялись как путем содействия государственным органам, так и непосредственным участием незаможников в работе государственного аппарата. Однако со временем комнезамы, которые были созданы как вспомогательный орган по установлению советской власти на селе, выполнили свои задания и их деятельность вступала в противоречие с деятельностью сельских советов. 16 ноября 1925 г. ВУЦИК и СНК принимают декрет “О комитетах незаможных селян УССР”, по которому комнезамы были превращены в добровольные общественные организации защиты интересов сельской бедноты.
В 1925 г. принимается ряд нормативных актов, которые определяли права и обязанности всех местных органов государственной власти. Важнейшими среди них были Положение об окружных съездах советов и окружных исполнительных комитетах, Положение о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах, Положение о сельских советах, Положение о городских и поселковых советах рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.
Наибольшее значение партийная власть уделяла развитию сельских советов. 12 октября 1927 г. ВУЦИК принял новое Положение о сельских Советах, по которому они становились высшими органами власти на подведомственной им территории. Одновременно принимается и новое Положение о городских Советах рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, по которому городские советы получили право составлять бюджеты городов и распоряжаться кредитами.