9.2. Государственный строй

9.2. Государственный строй

С первых дней национально-демократической революции в Украине проходил процесс формирования республиканской формы правления. Наблюдается историческая связь, определенная преемственность органов государственной власти с теми, которые существовали еще во времена Освободительной войны 1648—1654 гг. Эта связь проявлялась в таких чертах власти, как парламентаризм, демократичность, равноправие. Новая власть ставила перед собой задачу перестройки общественного строя исходя из неотъемлемого права украинского народа на самоопределение и возрождение многовековой традиции государственного строительства.

Центральная Рада. После февральских событий в Петрограде центром, вокруг которого объединились национально-патриотические силы Украины, стала Украинская Центральная Рада.

На первом этапе Центральная Рада, по словам М. Грушевского, была “Временным Украинским Правительством” и фактически сосредоточила в себе функции и законодательной, и исполнительной власти. Сначала она формировалась не путем общих выборов, а на основе делегирования в ее состав представителей различных демократических общественных организаций. Планировалось, что Центральная Рада прекратит свое существование после созыва Всеукраинского Учредительного Собрания. Всеукраинский Национальный Конгресс, который проходил 17—21 апреля в Киеве, санкционировал статус Центральной Рады как высшего территориального органа власти в Украине. Конгресс принял решение, согласно которому Центральная Рада должна была развиваться как национальный парламент. Формой работы Центральной Рады были пленумы. Одним из первых документов, который юридически закреплял статус Центральной Рады, был “Приказ Украинскому Центральному Совету” от 5 мая 1917 г. В приказе говорилось, что работа Центральной Рады должна была проводиться через ее Общие собрания и Комитет Рады. Общие собрания подразделялись на обычные (очередные) — созывались раз в месяц и определяли главные направления деятельности Рады и чрезвычайные — их созывали в случае безотлагательной необходимости. Общее собрание работало сессионно. Комитет Центральной Рады был постоянно действующим органом, в состав которого входили Президиум Совета и комиссии.

Фактически Комитет осуществлял законодательные функции в период между работой Общих собраний.

12 июля Центральная Рада издала постановление, которое более детально регламентировало компетенцию Комитета, или Малого Совета, как его впоследствии называли. Согласно постановлению Комитет определялся как постоянно действующий орган, который созывал очередное Общее собрание, пополнял состав Генерального Секретариата и вообще решал все “срочные дела”. Очередные заседания Малого Совета проходили раз в неделю, а чрезвычайные — “по потребности”. Для принятия законодательного акта необходимо было присутствие не менее двух третей общего количества членов Малого Совета. 25 ноября 1917 г. был принят Закон о содержании Центральной Рады за государственный счет, а 16 апреля 1918 г. — закон, который гарантировал неприкосновенность членов Центральной Рады. 9 апреля 1918 г. Центральная Рада утвердила Закон о праве беспошлинного получения книжек и других изданий библиотекой Центральной Рады.

Свои решения Центральная Рада принимала в виде универсалов, постановлений, решений, резолюций.

Как уже говорилось, украинское правительство — Генеральный Секретариат — было создано 28 июня 1917 г. В документах этого периода оно характеризовалось как исполнительный комитет Центральной Рады (Декларация Генерального Секретариата от 10 июля 1917 г.), ответственный перед Центральной Радой орган (II Универсал), “правительство” (III Универсал). Согласно IV Универсалу Генеральный Секретариат был превращен в Раду Народных Министров. Генеральный Секретариат состоял из генеральных секретарств во главе с генеральными секретарями. Количество генеральных секретарств то уменьшалось (до 8), то увеличивалось (до 14). В первый состав Генерального

Секретариата входило девять членов: В. Винниченко — председатель и генеральный секретарь внутренних дел, П. Христюк — генеральный писарь, X. Барановский — генеральный секретарь финансов, С. Ефремов — генеральный секретарь межнациональных дел, С. Петлюра — генеральный секретарь военных дел, Б. Мартос — генеральный секретарь земельных дел, В. Садовский — генеральный секретарь судебных дел, И. Стешенко — генеральный секретарь образования и М. Стасюк — генеральный секретарь пищевых дел. После провозглашения первой декларации Генерального Секретариата его состав расширился за счет новых членов, которыми стали: В. Голубович — генеральный секретарь по вопросам путей, А. Зарубин — генеральный секретарь почт и телеграфов, М. Рафес — генеральный контролер, П. Стебницкий — статс-секретарь в делах Украины при Временном правительстве. Кроме того, остались незанятыми две новые вакансии — генерального секретаря труда и генерального секретаря торговли и промышленности.

С созданием Генерального Секретариата было положено начало процесса разграничения законодательной и исполнительной властей.

29 июля 1917 г. Малая Рада утвердила Устав Генерального Секретариата, который М. Грушевский назвал “первой Конституцией Украины”. Устав определял отношения между Генеральным Секретариатом и Малой Радой, порядок деятельности правительства, законодательную процедуру и др. Генеральный Секретариат был подотчетным Малой Раде.

После компромиссных решений Центральной Рады на переговорном процессе с Временным правительством России в августе 1917 г. действие Устава было заменено на Инструкцию Временного правительства Генеральному Секретариату от 4 августа 1917 г. Инструкция ограничивала деятельность украинского правительства как территориально (его юрисдикция распространялась только на пять губерний — Волынскую, Киевскую, Подольскую, Полтавскую и Черниговскую), таки функционально — количество генеральных секретарств было сокращено с 14 до 9.

За время своего существования Генеральный Секретариат провел более 30 заседаний, на которых было рассмотрено около 100 вопросов внутренней и внешней политики. Чаще всего заслушивался вопрос финансовой политики. Генеральный Секретариат подготовил проекты постановлений Пленума Центральной Рады о введении украинского прогрессивно-подоходного налогообложения в размере 25 % общероссийского подоходного налога, поземельного налога по 10 коп. с десятины и одновременного налогообложения рабочих и служащих в размере 25 % однодневного заработка.

На заседаниях Генерального Секретариата рассматривались вопросы судоустройства, военного строительства и пр. Большое внимание уделялось вопросам внешней политики.

Значительных усилий правительства требовали и организационные вопросы, которые рассматривались почти на каждом его заседании. Обращался Генеральный Секретариат также к вопросам дисциплины. Когда опоздания на его заседания стали хроническим явлением, правительство 15 сентября 1917 г. приняло постановление, которым устанавливались штрафы: по одному рублю за каждую минуту опоздания.

12 октября 1917 г. Генеральный Секретариат разработал и утвердил Декларацию, которая расширила его полномочия, ограниченные Инструкцией Временного правительства. Уточнялась компетенция секретарств и Генерального Секретариата в целом.

Свои решения Генеральный Секретариат принимал в форме деклараций, постановлений, инструкций.

Официальным органом правительства был “Вестник Генерального Секретариата".

Местная власть и местное самоуправление. II Универсал сохранил существующую систему органов местной власти. Как известно, большевики были сторонниками слома предшествующей государственной системы. Центральная Рада, наоборот, старалась приспособить ее к потребностям национально-государственного строительства. Перестройка этих органов, по замыслу руководителей Центральной Рады, должна была пройти несколько этапов.

Первый этап ставил целью украинизацию местных органов и их переориентацию на новую власть. В работе “Возрождение нации” В. Винниченко писал: “Каждое село, каждая волость, каждая управа уездная или земская, которая стоит за интересы украинского народа, должна иметь самые тесные организационные отношения с Центральной Радой”.

На втором этапе предусматривалась перестройка местной и общей краевой административной власти в направлении, укрепления связи с Центральной Радой.

К третьему этапу относилось задание развития местного самоуправления и расширение компетенции его органов.

Руководство всей системой органов самоуправления осуществляло Генеральное секретарство внутренних дел (с апреля 1918 г. — департамент местного самоуправления Министерства внутренних дел), что сводило на нет саму идею самоуправления, поскольку централизация и местное самоуправление — несовместимые явления.

IV Универсал к существующим органам местной власти добавил советы рабоче-крестьянских и солдатских депутатов, что еще больше запутало систему органов самоуправления. Попытку урегулирования отношений между этими многочисленными органами предпринял Земельный закон, который был принят 27 января 1918 г. В соответствии со ст. 4 Закона распоряжение землями местного пользования принадлежало органам городского самоуправления, а другими — сельским общинам, волостным, уездным и губернским земельным комитетам в пределах их компетенции.

6 марта 1918 г. Центральная Рада утвердила Закон “О разделении Украины на земли”. Вся территория страны была разделена на тридцать две земли. В соответствии с новым административно-территориальным делением должна была строиться система органов местной власти, которые были определены ст. 5 Конституции УНР от 28 апреля 1918 г. Эту систему составляли земли, волости и общины. Им предоставлялись права широкого самоуправления. Согласно ст. 26 советам и управам общин, волостей и земель “принадлежала единая непосредственная местная власть”. Но этой системе не суждено было воплотиться в жизнь.

К основным причинам фактического бездействия органов местной власти можно отнести следующие:

1) нерешительность Центральной Рады по реформированию системы местного самоуправления;

2) отсутствие правовой базы, которая бы регламентировала полномочия и деятельность органов самоуправления;

3) структурная неопределенность системы самоуправления;

4) отсутствие государственного финансирования для поддержки органов самоуправления;

5) отсутствие реального влияния органов самоуправления на местную жизнь.

Таким образом, идея М. Грушевского, что “не может быть другой власти, только из выбора народного”, так и не была претворена в жизнь. Это стало одной из существенных ошибок Центральной Рады, поскольку лишило ее поддержки на местах.