20.2. Государственный строй
20.2. Государственный строй
После провозглашения независимости Украина сформировалась как парламентско-президентская республика. К тому времени Президент Украины был главой государства и главой исполнительной власти. Статус Украины уже как президентско-парламентской республики был закреплен Конституцией Украины 1996 г.
Украина является унитарным государством. Административно-территориальными единицами Украины выступают область, район, город, поселок и сельсовет. Особый статус имеет Автономная Республика Крым, которая является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению.
В состав Украины входят Автономная Республика Крым, Винницкая, Волынская, Днепропетровская, Донецкая, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Одесская, Полтавская, Ро- венская, Сумская, Тернопольская, Харьковская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области, города Киев и Севастополь.
Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется соответствующими законами Украины. Так, статус Киева определен Законом Украины “О столице Украины — городе-герое Киеве” от 15 января 1999 г.
По государственному режиму Украина является демократическим, социальным, правовым государством. Конституционный строй Украины строится по принципу приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Государственная власть в Украине осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
По Конституции Украины 1996 г. единственным органом законодательной власти в Украине является Верховная Рада.
Конституционный состав Верховной Рады насчитывает 450 народных депутатов Украины, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года. Выборы в Верховную Раду осуществляются на основании Закона «О выборах народных депутатов Украины» от 18 октября 2001 г. Верховная Рада правомочна рассматривать и решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции органов исполнительной или судебной власти.
Порядок работы Верховной Рады Украины определяется ее Регламентом, принятым 27 июля 1994 г. Верховная Рада Украины работает сессионно.
Верховная Рада избирает из своего состава Председателя Верховной Рады Украины, который ведет заседание парламента; организовывает подготовку вопросов для рассмотрения на заседаниях Верховной Рады Украины; подписывает акты, принятые Верховной Радой; представляет Верховную Раду Украины в сношениях с другими органами государственной власти Украины и органами власти других государств; организовывает работу аппарата Верховной Рады Украины.
Верховная Рада Украины утверждает перечень комитетов, которые осуществляют законопроектную работу, готовят и предварительно рассматривают вопросы, выносящиеся на рассмотрение Верховной Рады.
Полномочия Верховной Рады определены Конституцией Украины (ст. 85). Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее конституционного состава.
Президент Украины является главой государства и выступает от его имени. Он является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина.
Президент Украины является звеном, которое связывает законодательную и исполнительную власть. Президентом Украины может быть гражданин Украины, который достиг тридцати пяти лет, имеет право голоса, проживает в Украине на протяжении десяти последних перед днем выборов лет и владеет государственным языком.
Одно и то же лицо не может быть Президентом Украины больше чем два срока подряд. Полномочия Президента определены Конституцией Украины (ст. 106). Президент Украины может быть отстранен от должности Верховной Радой Украины в порядке импичмента в случае совершения им государственной измены или другого преступления.
Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения.
Высшим органом исполнительной власти является Кабинет Министров Украины. Возглавляет Кабинет Министров Премьер-министр Украины.
Полномочия Кабинета Министров предусмотрены Конституцией Украины (ст. 116). Кабинет Министров Украины в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, которые являются обязательными для выполнения. Согласно Конституции Кабинет Министров Украины объединяет и направляет работу министерств и других центральных органов исполнительной власти. Управление отдельными областями и сферами жизни республики осуществляют министерства и другие центральные органы исполнительной власти — государственные комитеты, ведомства и службы. Они действуют на основании “Общего положения о министерстве, другом центральном органе государственной исполнительной власти Украины”, утвержденного Указом Президента Украины от 12 марта 1996 г. Центральный орган государственной исполнительной власти осуществляет свою деятельность через подчиненные ему областные и районные отделы и управления.
22 февраля 2007 г. Верховная Рада Украины приняла давно ожидаемый Закон Украины “О Кабинете Министров Украины”. Закон определяет организацию, полномочия и порядок деятельности Кабинета Министров Украины. Согласно Закону, Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Он ответственен перед Президентом Украины и Верховной Радой Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в рамках, предусмотренных Конституцией Украины. Законом также выписаны основные задачи Кабинета Министров Украины. По Закону, неправомерное вмешательство любых органов, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан в решение вопросов, относящихся к компетенции правительства, не допускается. Отмечается также, что принятие Кабинетом Министров актов, которые содержат информацию с ограниченным доступом, возможно лишь в случаях, определенных законом, в связи с обеспечением национальной безопасности и обороны Украины. Закон определяет, что Кабинет Министров утверждает Регламент КМУ, который устанавливает порядок организации деятельности правительства. Также Кабинет Министров решает другие текущие вопросы своей деятельности.
Согласно документу, должности членов Кабинета Министров относятся к политическим, на которые не распространяется законодательство о государственной службе и трудовое законодательство.
Законом определено, что членами Кабинета Министров могут быть граждане Украины, которые имеют право голоса, высшее образование и владеют государственным языком. Не могут быть назначены на должности членов Кабинета Министров лица, которые имеют судимость, не погашенную и не снятую в установленном законом порядке. Правительственные чиновники не имеют права совмещать свою работу (кроме преподавательской, научной и творческой во внеурочное время) с другой работой, в частности входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или организации, преследующей цель получения прибыли. Если на рассмотрение Верховной Рады выносится представление относительно назначения членом правительства лица, которое является народным депутатом, то к представлению добавляется личное заявление народного депутата о досрочном сложении им депутатских полномочий в случае назначения на должность члена Кабинета Министров.
Документом также установлен порядок назначения премьер-министра Украины. Он назначается на должность Верховной Радой по представлению Президента Украины, который вносит кандидатуру по предложению коалиции депутатских фракций в Верховную Раду в срок не позже чем на 15-й день после поступления такого предложения. В то же время Законом предусмотрено, что в случае невнесения Президентом Украины представления о назначении премьер-министра в упомянутый срок это представление вносит в Верховную Раду коалиция депутатских фракций в Верховной Раде. Голосование относительно назначения премьер-министра Украины проводится в поименном режиме. Решение принимается большинством от конституционного состава Верховной Рады и оформляется постановлением Верховной Рады.
Законом также выписан порядок назначения членов Кабинета Министров Украины. Все министры, кроме министров обороны и иностранных дел, назначаются на должность Верховной Радой по представлению премьер-министра. Отмечается, что министры обороны и иностранных дел назначаются на должность Верховной Радой по представлению Президента Украины, которое вносится не позже чем на 15-й день после получения предложения коалиции депутатских фракций в Верховной Раде относительно кандидатуры на должность премьер-министра. В то же время данным Законом предусмотрено, что в случае невнесения Президентом Украины в Верховную Раду этих кандидатур в отмеченный срок представление о назначении на соответствующие должности вносит в Верховную Раду Украины коалиция депутатских фракций в Верховной Раде.
Представление премьер-министра Украины, Президента Украины или коалиции депутатских фракций о назначении на должность членов правительства во время его формирования могут вноситься как списком, так и отдельно по каждому члену Кабинета Министров. В случае отклонения парламентом кандидатуры на должность члена парламента в семидневный срок вносится представление кандидатуры на указанную должность. Кабинет Министров не позже чем в 30-днев- ный срок после приобретения полномочий подает на рассмотрение Верховной Рады программу деятельности правительства. Верховная Рада должна ее одобрить не меньше чем 226 голосами.
Законом также детально выписана процедура досрочного прекращения полномочий Кабинета Министров в случае: отставки в связи с принятием Верховной Рады резолюции недоверия Кабинету Министров; отставки премьер-министра по представленному им заявлению; прекращения полномочий премьер-министра в связи с невозможностью выполнения им полномочий по состоянию здоровья; смерти премьер-министра. Принятие Верховной Радой решения об отставке премьер-министра имеет следствием отставку всего состава правительства.
Законом определена компетенция Кабинета Министров, его полномочия: правительство назначает и освобождает от должности по представлению премьер-министра, руководителей центральных органов исполнительной власти, а также членов коллегиальных центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав правительства; по представлению премьер-министра, в соответствии с предложениями министров, назначает первых заместителей и заместителей министра.
Кроме этого, в законе предусмотрено, что акты Президента относительно назначения и освобождение глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях скрепляются подписями премьер-министра и министра иностранных дел Украины. Также подписью премьер-министра и министра юстиции скрепляются акты Президента относительно создания судов. В Законе определены процедура и сроки скрепления этих актов.
Также в Законе определено, что должностные лица аппарата Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) Украины, Секретариата Президента, консультативных, совещательных и других вспомогательных органов и служб, которые создаются Президентом Украины, не имеют права давать поручения правительству, его членам и вмешиваться в их деятельность.
Местная власть и местное самоуправление. За годы независимости несколько раз изменялась концепция местной власти. В марте 1992 г. был принят Закон “О местных Советах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении”, в соответствии с которым деятельность Советов ограничивалась осуществлением функций местного и регионального самоуправления, а исполнительные функции передавались представителям Президента Украины в областях и районах, а также в городах Киеве и Севастополе. Реформирование местной власти было приостановлено 3 февраля 1994 г., когда Верховная Рада приняла Закон “О формировании местных органов власти и самоуправления” и вернула власть на местах Советам и их исполкомам.
После принятия Конституции Украины исполнительная власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе была передана местным государственным администрациям, которые являются подотчетными и подконтрольными органам исполнительной власти высшего уровня.
Полномочия местных государственных администраций определены Конституцией Украины (ст. 119) и Законом Украины “О местных государственных администрациях” от 9 апреля 1999 г.
Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Они ответственны перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня. В частности, это проявляется в том, что решения председателей местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законодательству Украины, могут быть отменены Президентом Украины или главой местной государственной администрации высшего уровня.
Состав местных государственных администраций формируют их председатели. Местные государственные администрации также подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.
Областной или районный совет вправе выразить недоверие главе соответствующей местной государственной администрации. На основании резолюции недоверия Президент Украины принимает решение (об отставке главы администрации или продолжении его полномочий) и дает обоснованный ответ. Если же недоверие председателю государственной администрации выразило две трети депутатов соответствующего совета, Президент Украины принимает решение об отставке главы местной государственной администрации. Кроме того, полномочия главы местной администрации могут быть прекращены в соответствии с другими основаниями, например по собственной инициативе Президента Украины.
На соответствующей территории местные государственные администрации обеспечивают выполнение положения Конституции и законодательства Украины; законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан; выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, программ национально-культурного развития коренных народов и национальных меньшинств; подготовку и выполнение соответствующих областных и районных бюджетов; наличие отчета о выполнении соответствующих бюджетов и программ; взаимодействие с органами местного самоуправления; реализацию других предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.
Отдельный раздел Конституции Украины посвящен местному самоуправлению. Положения Конституции о местном самоуправлении получили развитие в Законе “О местном самоуправлении в Украине” от 21 мая 1997 г.
Основой местного самоуправления в Украине является территориальная община — коллектив жителей села или поселка, города. Местное самоуправление осуществляется в следующих организационных формах: 1) непосредственно населением — путем референдумов, выборов, собраний жителей; 2) через выборные органы, которыми являются сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы; выборные главы органов местного самоуправления — сельские, поселковые, городские председатели (председатели исполнительных органов соответствующих советов); выборные районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов.
Депутаты выборных органов местного самоуправления избираются жителями села, поселка, города на основании всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года. На таких же условиях избираются сельские, поселковые и городские председатели.
Председатель районного и председатель областного советов избираются соответствующими советами и возглавляют исполнительный аппарат совета.
Компетенция органов местного самоуправления определена Конституцией Украины (ст. 143) и Законом “О местном самоуправлении в Украине”.
В компетенцию органов местного самоуправления входят управление имуществом, которое находится в коммунальной собственности; утверждение программ социально-экономического и культурного развития и контроль за их выполнением; утверждение бюджета соответствующих административно-территориальных единиц и контроль за их выполнением; установление местных налогов и сборов; проведение местных референдумов и реализация их результатов; создание, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, организаций и учреждений.
Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные полномочия исполнительной власти. Их выполнение финансируется за счет Государственного бюджета Украины. По этим вопросам органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают решения, которые являются обязательными к выполнению на соответствующей территории.
Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной как непосредственно, так и через органы местного самоуправления — сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.
Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы. Вопросы организации управления районами в городах относятся к компетенции городских советов.
6 сентября 2005 г. Верховная Рада Украины приняла Закон Украины “О внесении изменений в Закон Украины “О местном самоуправлении в Украине”.
До 2004 г. выборы депутатов и председателей местных советов осуществляются на основании Закона Украины “О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей” от 14 января 1998 г.
6 апреля 2004 г. Верховная Рада Украины приняла новый Закон “О выборах депутатов Верховной Рады АРК, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей”.
Местное самоуправление имеет разнообразные организационно-правовые формы. В частности, наряду с местными советами по инициативе жителей могут создаваться органы самоорганизации населения. Их статус определяется Конституцией Украины и Законом Украины “Об органах самоорганизации населения” от 11 июля 2001 г. Органы самоорганизации населения являются одной из форм участия населения в решении вопросов местного значения. К ним принадлежат сельские и поселковые комитеты, уличные и квартальные комитеты, комитеты микрорайонов, домовые комитеты, комитеты районов в городах.
С инициативой о создании органа самоорганизации населения могут выступить собрания (конференции) жителей по месту жительства, если в них принимало участие (было представлено) не менее половины жителей соответствующей территории, которые имеют право голоса. Разрешение на создание органа самоорганизации населения предоставляют сельский, поселковый, городской, районный (в городе) советы. Орган самоорганизации населения обязательно должен быть легализирован путем регистрации (в таком случае он получает статус юридического лица) или сообщением о создании (без статуса юридического лица).