9.4. Правовая система

9.4. Правовая система

Первый период деятельности Центральной Рады имел преимущественно декларативный характер, о чем свидетельствовало содержание универсалов, деклараций и инструкций. Универсалы формировали основы украинской государственности, а декларации и инструкции содержали планы законопроектных работ.

После октябрьских событий в России возникает настоятельная необходимость собственного законотворчества.

25 ноября 1917 г. Центральная Рада приняла Закон “О правопреемстве” , который положил начало процессу формирования правовой системы в Украине. В соответствии с ним все российские законы, принятые до 27 октября, оставались действующими, а Центральная Рада получила право принимать новые законы и другие нормативные акты или отменять старые от имени УНР. Правоохранительным и местным органам власти и управления было дано указание заменить в действующих законах название “Россия” на “УНР”.

Конституционное право. Сразу после провозглашения II Универсала Центральная Рада приступила к организации работы по созданию Конституции Украины (Устава автономной Украины).

24 июня 1917 г. была утверждена “Инструкция, на основе которой собирается Комиссия по подготовке Устава автономной Украины”. В состав Комиссии было избрано 100 чел., которые представляли все национальности, проживающие в Украине. Возглавил конституционную комиссию М. Грушевский. Согласно І-у Универсалу Конституцию должно было одобрить Всеукраинское Учредительное собрание, но по иронии судьбы ее приняла Центральная Рада в последний день своего существования. Произошло это 29 апреля 1918 г.

Конституция имела подназвание: “Устав о государственном строе, правах и вольностях УНР”. Она состояла из 8 разделов и 85 статей: I раздел — Общие постановления; II раздел — Права граждан Украины; III раздел — Органы власти Украинской Народной Республики; IV раздел — Всенародное собрание Украинской Народной Республики; V раздел — О Раде Народных Министров Украинской Республики; VI раздел — Суды Украинской Народной Республики; VII раздел — Национальные союзы; VIII раздел — О временном прекращении общественных свобод.

В разделе “Общие постановления” подчеркивалось, что Украинская Народная Республика — государство “суверенное, самостоятельное и ни от кого не зависимое”, а носителем государственного суверенитета является весь народ Украины, все граждане Украины, которые проживают на ее территории. Реально свой суверенитет народ будет осуществлять через Всенародное собрание Украины (ст. 3).

Обращает на себя внимание ст. 4, где указывалось, что территория Украины — единая, неделимая и без согласия 2/3 депутатов Всенародного собрания никакое изменение границ Украины, а также никакое изменение в государственно-правовых отношениях любой части территории государства ко всей целостности невозможно. “Не нарушая единой своей власти, — подчеркивается в ст. 5, — УНР предоставляет своим землям, волостям и общинам права широкого самоуправления”. Всем нациям и национальностям, которые населяют Украину, предоставлялось право “на упорядочение своих культурных прав в национальных союзах”.

Сразу за первым общим разделом шел раздел об общественных правах и свободах. Следовательно, в Украинском государстве того времени большое значение уделялось проблеме провозглашения и гарантирования прав и свобод граждан.

Гражданином УНР считалось каждое лицо, которое приобрело это право в предусмотренном законодательством порядке. Институт двойного гражданства не допускался. Лишить человека гражданства мог только суд республики.

Гражданско-правовая, гражданская и политическая дееспособность наступала с 20-летнего возраста. “Никакой разницы в правах и обязанностях между мужчиной и женщиной, — указывалось в ст. 11 Конституции, — право УНР не знает”.

В Конституции подчеркивалось (ст. 12), что все граждане равны в общественных и политических правах — независимо от пола, национальности, расы, вероисповедания, образования, имущественного положения. Использование бывших титулов и званий запрещалось. Охранялась неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки. Нарушение этих прав допускалось только правомочными государственными органами в случаях, предусмотренных законом.

Никто не ограничивался на территории Украины в свободе слова, печати, вероисповедания, создания организаций и союзов, праве на забастовку, если только указанные действия не были уголовным преступлением. Провозглашалась полная свобода выбора места жительства и передвижения.

На территории УНР отменялись смертная казнь, телесные и оскорбляющие человеческое достоинство и честь наказания. Упразднялась как наказание конфискация имущества.

Избирательное (активное и пассивное) право предоставлялось только гражданам УНР, которым ко дню выборов исполнилось 20 лет. Избирательное право было всеобщим, равным, тайным. Не имели права голосовать и быть избранными только лица, признанные в законном порядке душевнобольными.

В последующих четырех разделах Конституции речь шла о высших органах государственной власти, управления и судебных органах.

Основу построения высших органов государства представляла собой известная теория распределения властей — на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, высшую законодательную власть в соответствии с Конституцией имело Всенародное Собрание, исполнительную — Рада Народных Министров, судебную — Генеральный Суд.

Местными органами власти и управления стали выборные Советы и управы — общин (сельских и городских), волостей, земель.

Парламент страны — Всенародное Собрание—должен был избираться населением на основе равного, прямого, всеобщего, тайного голосования по пропорциональной системе выборов: один депутат от 100 тыс. жителей сроком на три года. Провозглашался принцип депутатской неприкосновенности, вводилась оплата депутатской деятельности. Сессии парламента должны были созываться два раза в год. На первой сессии избирался Председатель, его заместитель и так называемые товарищи. Все они представляли собой Президиум Всенародного Собрания. Председатель организовывал и возглавлял работу парламента, выполнял “все действия, связанные с представительством Республики” (ст. 35).

Законы принимались только парламентом. Он устанавливал бюджет страны, объявлял войну, заключал мир и т. д. Право законодательной инициативы принадлежало Президиуму Всенародного Собрания, партийным фракциям, которые были зарегистрированы Всенародным Собранием, группам депутатов (не менее 30 чел.), Раде Народных Министров, органам самоуправления, которые объединяли не менее 100 тыс. избирателей, избирателям в количестве не менее 100 тыс. чел.

Рада Народных Министров формировалась в соответствии с Конституцией Председателем парламента, ее состав и программа утверждались парламентом. Правительство отвечало перед ним за свою деятельность — как каждый министр в частности, так и правительство в целом. В случае вотума недоверия они были обязаны (как министры, так и правительство) уйти в отставку. Парламент большинством в 2/3 голосов мог отдать их под следствие и суд (ст. 58).

Депутаты парламента имели право депутатского запроса в правительство. В течение семи дней отдельные министры или правительство должны были дать ответ на запрос.

Высшим судом республики объявлялся Генеральный Суд, который избирался Всенародным Собранием. Он выступал как кассационная инстанция для других судов, не мог быть судом первой и второй инстанций и иметь функции административной власти. В Конституции не указывалось, на какай срок избирался Генеральный суд и другие суды страны, а также как они избирались. Это должно было решаться отдельным законом о судоустройстве. Зато в Конституции есть другое важное положение: “Судебных решений не могут изменить ни законодательные, ни административные органы власти” (ст. 63).

Судопроизводство объявлялось устным и гласным, все граждане независимо от должностей — равными перед судом и перед законом.

Отдельный раздел Конституции рассматривал национальные проблемы. “Каждая из населяющих Украину наций, — указывалось в ст. 69, — вправе в пределах УНР на самостоятельное устройство своей национальной жизни, которая осуществляется через органы Национального Союза”. Каждое национальное меньшинство входит в свой Национальный Союз, избирает свои органы самоуправления. Каждый Национальный Союз издает законодательство, которое не должно противоречить Конституции и законодательству Украины (в противном случае создаются совместные “согласительные комиссии”), устанавливает свой бюджет и т. д. Органы каждого Национального Союза были органами не общественными, а государственными, что предоставляло им соответствующий правовой статус и авторитет.

Интересным был последний раздел Конституции, где речь шла о возможности временного (не более чем на три месяца) приостановления действия гражданских прав и свобод — в случае войны или внутренних волнений. Такое решение принималось Всенародным Собранием, а в исключительных случаях, не требующих отлагательства, Радой Народных Министров.

В Конституции ничего не говорилось о гербе, флаге, гимне государства, об основных принципах внутренней и внешней политики, порядке избрания местных органов власти и управления, органах прокуратуры, судебной системе и др. Конституция, очевидно, должна была иметь временный характер, ведь она создавалась на переходный период — период становления украинской государственности. Несмотря на это она имела демократический характер, была прочной правовой основой государства, фундаментом для всего законодательства Украины, создания демократической государственности, законности, правопорядка.

В соответствии с Конституцией УНР должна была стать классической парламентской республикой. В то же время некоторые историки, прежде всего Д. Дорошенко, указывают на то, что в свой последний день Центральная Рада избрала также первого Президента УНР. Им стал М. Грушевский. В определенной степени это можно объяснить тем, что Центральная Рада принимала Конституцию как перспективный документ, своеобразное завещание, поскольку хорошо осознавала свою обреченность, но, надеясь на лучшее, стремилась укрепить свои позиции. Именно для этого и нужен был Президент, ведь Центральная Рада оказалась абсолютно неспособной для оперативного управления страной, и поэтому все более очевидной становилась безотлагательная необходимость кардинальной реформы всего государственного механизма УНР. Однако и с этим Центральная Рада также опоздала.

Наиболее важным в сфере государственного строительства был Закон “О выборах в Учредительное Собрание Украинской Народной Республики” , который утверждался в два этапа. Закон состоял из двух разделов, 13 глав, 183 статей. 11 ноября 1917 г. Центральная Рада принимает первый раздел Закона, который состоял из десяти глав: общие статьи; об избирательном праве; об учреждениях, которые ведают проведением выборов в Украинское Учредительное Собрание; об избирательных списках; о кандидатских списках; о предъявлении и подсчете избирательных карточек; об установлении результата выборов; о порядке занятия мест членов, которые выбывают из Украинского Учредительного Собрания; об обеспечении свободы и правильности выборов; о затратах на выборы в Украинское Учредительное Собрание.

16 ноября Центральная Рада утверждает второй раздел Закона. Дополнительно утверждаются “Правила о совместном с гражданским населением участии в выборах частей армии и флота”.

Закон о выборах устанавливал пропорциональную систему выборов. В выборах имели право принимать участие граждане “которым в день выборов исполнится 20 лет”. Лишались избирательных прав осужденные, признанные судебным решением банкротами, дезертиры, а также члены царской семьи. Закон устанавливал систему наказаний за те или иные нарушения во время организации и проведении выборов. Вначале Учредительное Собрание планировалось открыть 9 января 1918 г., но война отодвинула выборы на второй план. 11 апреля 1918 г. Малый Совет принял решение, в соответствии с которым Учредительное Собрание должно было открыться 12 мая 1918 г.

Неоднозначную реакцию в обществе вызвал Закон “О национально-персональной автономии” от 9 января 1918г., где речь шла о праве национальных меньшинств на свою национальную жизнь. Закон предусматривал создание “национальных кадастров”, куда бы заносились поименно представители той или иной национальности. К Закону отрицательно отнеслись “обрусевшие” украинцы, которые не желали порывать с российской культурой и в то же время не желали причислять себя к национальным меньшинствам.

2—4 марта 1918г. был принят Закон “О гражданстве Украинской Народной Республики”. В соответствии с ним гражданином УНР признавался тот, “кто родился на территории Украины и связан с ней постоянным пребыванием”. Впоследствии этот Закон был признан как “составленный наспех, переполненный ошибками, просчетами и недостатками”. Вскоре появляются два проекта нового закона о гражданстве, авторы которых фактически склонялись к “нулевому” варианту — гражданами УНР признавались все без исключения подданные бывшей Российской империи, которые родились на территории Украины или на момент опубликования закона постоянно проживали на ее территории. Ни один из этих проектов Центральной Радой так и не был рассмотрен.

Огромный интерес представляет Закон “О государственной символике” от 12 марта 1918 г.

Еще в ноябре 1917 г. под председательством М. Грушевского состоялось совещание, на котором был рассмотрен вопрос о Государственном гербе Украины. Среди вариантов гербов были традиционные. Грушевский обращает внимание на три основных символа: “хорошо стилизованный геральдический знак неясного значения, что-то вроде трезубца еще со времен Киевской Руси”, “более поздний киевский герб, как его видим на печатях киевского магистрата XVII—XVIII вв. — лук или арбалет, самострел” и, наконец, “казак с мушкетом и саблей” как герб казацкого войска. Однако тогда они не были одобрены, поскольку, по мнению Грушевского, в условиях формирования нового строя, новых государственных форм новым должен быть и герб, чтобы не возникло “подозрения в замыслах возрождения старого”.

Комиссия рассмотрела эти новые проекты, которые или брали за пример символику США—золотые звезды по количеству земель в составе Украины на синем фоне, или фактически воссоздавали герб Франции — “золотая буква “У” (Украина) или У.Н.Р. (Украинская Народная Республика) на синем фоне” (на французском гербе изображены буквы R.F.).

Сам Грушевский считал, что гербом Украины мог бы стать “как символ творческого мирного труда золотой плуг на синем фоне” (как, например, герб Либерии). Вокруг плуга он предлагал разместить “знак старого Киевского государства времен Владимира Великого”, гербы Галицко-Волынского княжества и Гетманщины (“казак с мушкетом”). Внизу, под плугом, размещались гербы Киева и Львова, а вверху — голубь с оливковой веткой (из печати “Великого княжества Русского”, которое пытался создать гетман Выговский). Герб планировалось также оплести оливковой веткой. Грушевский писал: “А если бы хотели вместо этого поставить каких-либо щитоносцев, то я рад был бы видеть символ трудящегося народа — женщину с серпом и работника с молотом. Вообще хотел бы я в атрибутах нашего герба видеть как можно более подчеркнутый культурный, творческий, объединяющий характер нашей новой республики”.

12 марта 1918 г. Малая Рада утвердила “Владимиров тризуб” государственным гербом УНР, хотя некоторые специалисты, в частности художник Г. Нарбут, пылко отстаивали идею “казака с мушкетом”.

Финансовое право. Органом центрального управления в сфере финансов было Генеральное секретарство финансовых дел (впоследствии Министерство финансов).

Важнейшими в этой отрасли были вопросы о выпуске государственных кредитных билетов, налогообложении, государственном бюджете.

Закон “О выпуске государственных кредитных билетов УНР” от 6 января 1918 г. устанавливал, что “кредитные билеты У.Н.Р. выпускаются Государственным банком У.Н.Р. в размере строго ограниченном действительными потребностями денежного оборота под обеспечение временно, до создания золотого фонда, имуществом республики: недрами, лесами, железными дорогами и доходами У.Н.Р. от монополий, после получения на соответствующую сумму обязательств Государственной казны Республики”, причем в соответствии со ст. 4 Закона “кредитные билеты У.Н.Р. выпускаются в рублях, при этом один рубль содержит 17,424 доли чистого золота и делится на 200 шагов”.

13 апреля 1918 г. принимается Закон “О выпуске обязательств государственной казны УНР в обеспечение денежных знаков в сумме 500 млн. рублей” и Закон “О выпуске разменных марок государственной казны”.

Эти марки были в обращении одновременно с металлической разменной монетой.

Единого акта, регламентировавшего налоги, не было. В соответствии с Законом от 9 декабря 1917 г. “все государственные налоги и доходы, которые на основании имеющихся законов” собирались на территории УНР, “признавались доходами государственной казны УНР”.

11 апреля 1918 г. Центральная Рада приняла Закон “О временных росписях расходов на 1918 год”, в котором указывалось, что до одобрения первого бюджета УНР “государственные расходы переводятся на основании временных росписей, которые составляются соответствующими министерствами на каждые четыре месяца 1918 г. и представляются через Министерство финансов на утверждение Центральной Рады”. Однако сам государственный бюджет Центральная Рада так и не смогла принять.

Трудовое право. Прообразом украинского Кодекса законов о труде стал Закон “О восьмичасовом рабочем дне” от 25 января 1918г.

Этот Закон распространялся на все предприятия с наемным трудом “независимо как от размера этих предприятий, так и от того, кому они принадлежат” (ст. 1).

Продолжительность рабочего времени составляла 48 часов в неделю (ст. 3). Закон регламентировал особенности найма и труда женщин и несовершеннолетних (статьи 10,16,19); ночные и сверхурочные работы (статьи 6—9,18,19); работу на вредном для здоровья производстве (ст. 15). Ст. 11 устанавливала праздничные и нерабочие дни. Ст. 4 Закона предусматривала создание в будущем Главного Совета труда как реализатора государственной политики в этой сфере.

Земельное право. III Универсал отменил право частной собственности на землю. IV Универсал провозгласил необходимость принятия земельного закона и передачи земли трудовому народу без выкупа. В конце января 1918г. Центральная Рада одобрила Земельный закон, основой которого стало аннулирование права собственности на землю. Утверждалось, что “земли отводятся земельными комитетами в частнотрудовое пользование сельским общинам и добровольно созданным товариществам”. Однако, как отмечал В. Винниченко, “сельский пролетариат в обещания и законы о земле не верил, больше веря реальным фактам”. Кроме того, идея “социализации земли” вызвала возмущение зажиточного крестьянства, “которое ругало Центральную Раду и агитировало на все стороны против нее”. Чтобы как-то оправдаться перед зажиточным крестьянством, Центральная Рада 29 апреля 1918 г. приняла поправку к Земельному закону, по которому участки размером в 30 десятин не подлежали переделу.

Гражданское право. Суды продолжали использовать десятый том Свода Законов Российской империи.

В частности, М. Грушевский был противником понятия “неприкосновенность права собственности”. В нормативных актах Центральной Рады не используется термин “право владения”. Вместо этого часто встречается “право распоряжения”, “право пользования”, что свидетельствовало о негативном отношении к частной собственности. Особенно ярко это проявилось в отношении права частной собственности на землю. М. Грушевский даже считал, что настанет время, когда “собственность на землю, торговля землей” будут считаться таким же ненормальным явлением, как и “собственность на человека-раба”.

Уголовное право. В Украине действовали почти в полном объеме Уголовное уложение 1903 г., Тюремный устав и всевозможные дополнительные инструкции к ним, постановление Временного правительства от 6 июля 1917 г., которое предусматривало лишение свободы сроком на три года за публичные призывы к убийствам, грабежам, погромам и иные тяжкие преступления, которые вели к насилию над населением. Кроме того, действовало также постановление Временного правительства от 2 августа 1917 г. о привлечении к ответственности лиц, которые своим действием или бездействием препятствовали их заключению. Лица, виновные в насильственных посягательствах на государственный строй УНР, наказывались бессрочной каторгой.

5 марта 1918 г. Центральная Рада одобрила Закон “О наказании участников войн и восстаний против Украинского государства". В нем указывалось, что если какое-либо лицо после 22 января 1918 г. (после принятия IV Универсала) принимало участие в войнах или восстаниях против Украины, оно теряло право на украинское гражданство и наказывалось высылкой за пределы Украины. В случае несанкционированного возвращения такое лицо заключалось в тюрьму на срок до пяти лет.

Следует отметить упразднение III Универсалом смертной казни, а также Закон “Об амнистии” от 19 ноября 1917г., которым освобождались все приговоренные за политические преступления.

Оценивая законодательную деятельность Центральной Рады в целом, необходимо подчеркнуть некоторые достижения власти в сфере правотворчества. Отрицательным было то, что на законодательной деятельности ощутимо сказались политические страсти, отсутствие профессионализма, непоследовательность и нерешительность в реформировании общества.