О людях и коллегиях
О людях и коллегиях
Явление короля было лишь прологом. Прежде чем перевести двор в Фонтенбло (20 апреля — 4 декабря), Людовик провел в жизнь, еще до конца марта, основную часть управленческой реформы. Она ничего не имела общего с государственным переворотом. Установленная система отличалась от предыдущей всего лишь объемом и стилем работы. Оставаясь верной старой монархической традиции, она основывалась на удачном равновесии между властью людей и властью коллегий.
При отсутствии раздела власти (и король это понимает) всегда можно опасаться злоупотребления властью. Мазарини (или, как его прозвали, турецкий султан) опирается только на своих визирей, и этот тип правления мы называем восточным деспотизмом. Полисинодные государства, как Польша, где властвуют советы, оказываются часто парализованными. Страны, где государственным правом не предусмотрены соответствующие компетенции коллегий и руководителей ведомств, обречены на политическую неустойчивость и рискуют стать жертвами революций: волнения в Соединенных Провинциях в 1672 году наглядно подтверждают это положение.
Франция в этом отношении давно находится в лучшем положении. Здесь уже со времен Карла VII и Людовика XI абсолютная монархия ищет подходящую для себя форму и совершенствуется. Начиная с середины средневековья королевство живет под защитой своей конституции-кутюмы (которая не позволяет монарху превращаться в деспота) и оберегается правовым сознанием. Однако такие удачные предпосылки и такие качества не позволили разрешить все проблемы: Людовику XIV пришлось немало потрудиться в марте 1661 года. Ему пришлось исправлять ошибки предшественников, которые набирали фаворитов, часто не способных разбираться в правилах работы в министерстве — таков, вероятно, порок режимов, где нет смены правителя. Короли, его предшественники, не всегда были способны оценить качество министра и точно определить полномочия руководителя ведомства. Институт государственных секретарей, кстати, был введен сравнительно недавно, круг их обязанностей расширялся с годами (1547, 1559, 1560, 1588){227}. Что касается совета (его пишут то в единственном, то во множественном числе в зависимости от того, что в данном случае преобладает: идея его единства или специализация составляющих его секций), то здесь монархия продвигается ощупью. Никто ничего не знает о точных границах королевского совета, так как эти границы слишком часто менялись. Некоторые отделы переименовываются, и их компетенции меняются. Все в целом было определено противоречивыми и сложными постановлениями. При Людовике XIII только за двадцать лет, с 5 февраля 1611 по 18 января 1630 года, было принято не менее двадцати шести уставных текстов, касающихся совета!{250} Вот почему инструкции марта 1661 года привели в восхищение современников; а историография, обычно столь критически настроенная, не может не оценить конструкцию, которая просуществует сто двадцать восемь лет.
Людовик XIV укрепляет систему распределения обязанностей между шестью главными ведомствами: юстиции, финансов и четырьмя управлениями государственными секретарями. Канцлер Пьер Сегье будет, как и прежде, ведать «делами юстиции», где он уже, с общей точки зрения, продемонстрировал «большую ловкость»{63}, исполнять обязанности председателя совета по гражданским делам и хранителя печатей Франции. Он останется первым сановником короны (раз уже нет больше должности коннетабля), первым должностным юридическим лицом Франции, пожизненным начальником советов Его Величества. Но Людовик не хочет, чтобы компетенция, уже огромная, министра юстиции была бы чрезмерной. Вот почему он не вводит его в верхний совет, где обсуждается сущность политики.
Первым государственным секретарем, в компетенцию которого входят «война, налогообложение, артиллерия, средиземноморский флот» и восемь провинций, назначается Летелье. Король воздаст ему сию посмертную хвалу: «Никогда не было лучшего советника по любому вопросу»{39}. Теперь монарх мог рассчитывать и на достаточную компетентность, и на преданность, которые уже отметил Мазарини и которые Людовик сам имел возможность наблюдать: «Он отличался мудрым, осторожным и скромным поведением»{63}. Вторым госсекретарем был Анри де Генего, сеньор дю Плесси, он исполнял эту должность с 1643 года так же, как и Летелье, на которого он совсем не походил; в то время лицо, назначенное на эту должность, ведало делами Парижа, королевского дома, духовенства и пяти провинций. Третья должность госсекретаря была разделена между Анри Огюстом де Ломени, графом де Бриенном, занимающим этот пост уже давно, и его Анри, о котором шла речь. Людовик XIV был невысокого о них мнения и держал их на этом посту временно. Уже в сентябре 1661 года Жан-Батист Кольбер отберет de facto у Бриеннов атлантический, а потом Летелье отнимет у них и средиземноморский флот{273}. В апреле 1663 года Бриенны, отец и сын, подадут в отставку, лишая себя тем самым пенсий и руководства четырех провинций. Отныне двор не знает, до какой степени от них зависят иностранные дела, составляющие основную долю их формальной компетенции, ибо Его Величество и де Лионн полностью взваливают эти обязанности на себя и талантливо их выполняют, действуя через голову Бриеннов. Остается еще одна должность (последняя) — государственного секретаря, которую выполняет в то время старик Луи Фелипо де Лавриер, занимающий этот пост с 1629 года! В его ведении находятся дела протестантской религии, а также управление тринадцатью провинциями — пятьюдесятью семью процентами территории королевства.
Общее распределение должностей не будет меняться до 1715 года: всегда будут ведомства войны, иностранных дел, протестантских дел и т. д. Но время от времени Людовик будет поиному распределять провинции между четырьмя секретарями, особенно для того, чтобы включить пограничные и завоеванные провинции в юрисдикцию военного ведомства.
Шестое большое ведомство правительства — ведомство финансов — находится в руках знаменитого Никола Фуке, маркиза де Бель-Иль. Он совмещает эту высокую должность с другой важной функцией (обеспечивающей ему юридический иммунитет), с функцией генерального прокурора парижского парламента. Фуке был назначен суперинтендантом сразу по окончании Фронды, 7 февраля 1653 года, одновременно с Абелем Сервьеном, остался один на этой должности после смерти своего коллеги в феврале 1659 года. Фуке — человек умный, блестящий, открытый, умеющий привязывать к себе людей, вызывать чувство восторга, но также и чувство ненависти. Он любит поэтов, прекрасных дам, изящное искусство. Человек с большим воображением и даже своего рода мечтатель, совсем не расчетливый. Он меценат, который забывает, что Меценат немыслим без Августа. Фуке чрезмерно честолюбив, но непосредственность мешает ему долго и последовательно продвигаться к намеченной цели. Он поджигает с двух концов свечи своих роскошных венецианских люстр. Фуке распоряжается казенными деньгами, и если добивается успеха в проведении какой-то финансовой операции, то необязательно действует по установленным правилам. Сочетание в нем таких качеств и недостатков способствует тому, что, несмотря на весь свой теперешний авторитет, он становится жертвой блистательного Людовика XIV и завистливого Кольбера. В довершение Фуке усугубляет свое положение, обращаясь с министром как с бедняком, а с королем — как с задержавшимся в своем развитии подростком.
Организация совета во многом зависит от короля. Частный совет, или совет по гражданским делам, располагается на первом этаже. Король почти никогда на нем не присутствует, поручая председательство канцлеру. Это отдел высшей администрации, куда стекаются специально подобранные спорные вопросы и где король лично вершит правосудие (как это делал Людовик Святой, сидя под своим знаменитым дубом). Отдел состоит из государственных секретарей, государственных советников (назначаемых королем), докладчиков в Государственном совете (владельцев своих должностей), большого штата специалистов широкого диапазона, своего рода питомника будущих государственных мужей. Полномочия совета соответствуют полномочиям нашего кассационного суда, а также полномочиям нашего современного государственного совета. Частный совет дополняли отделы (кассационного суда, иска, почт и перевозок) и комиссии, (большое и малое управление финансами, продовольственные комиссии и другие). Чиновники частного совета и дополняющих его отделов и комиссий (их около сотни) пользуются большим административным весом.
Первый правительственный орган находится на ступень выше совета. Здесь заседания проходят под председательством самого Людовика XIV. Этот отдел называется советом депеш. Он был образован не в 1661 году, а еще во времена Фронды. Новшество заключается лишь в том, что теперь он работает под председательством Его Величества, а не канцлера. Он решает внутренние административные вопросы, общие для государственных секретарей, в частности, занимается «депешами», то есть активной и пассивной корреспонденцией между правительством и ответственными функционариями провинций (губернаторами и интендантами). Совет депеш собирается два раза в неделю, чаще, чем частный совет или совет по гражданским делам, но его роль будет все время снижаться: с 1691 по 1715 год он будет собираться два раза в месяц. В совет депеш входят: канцлер, государственные секретари и их преемники, суперинтендант, несколько государственных советников, в зависимости от их компетенции, наконец, министры.
Официальное звание «государственный министр» становится, по воле монарха, званием вполне определенным и очень редким. Отныне его будут присваивать только избранным, специально отобранным Его Величеством счастливцам, принятым в самый узкий и престижный отдел его совета. Его называют «верхним советом», но это не по причине его особой важности, а потому, что он заседает на втором этаже в главных резиденциях короля. Во время правления Людовика XIV гораздо больше в ходу будет термин «совет министров» — вполне удачное выражение, так как только его члены имеют право stricto sensu (в строгом смысле) на звание министра.
Такой тип совета существовал всегда, и регентский совет, рекомендованный Людовиком XIII, ему соответствовал. В совете долго фигурировали члены королевской семьи, принцы крови, герцоги и пэры, высшие должностные чины, канцлер Франции. Теперь же Людовик умышленно ограничивает доступ в него. Он «забывает» пригласить в совет королеву-мать, Сегье, Ломени де Бриенна. Он и не думает пригласить участвовать в нем Конде или Конти, Лонгвиля или Бофора. Он не хочет, чтоб в нем были герцоги. Даже виконт де Тюренн, который приобщил короля к искусству ведения войны и который продолжает служить ему добрым советчиком, — слишком большой вельможа, чтобы Людовик XIV счел его пригодным для этой роли.
Здесь ему достаточно и трех государственных министров: их назовут триадой. Это — Летелье, Фуке и Лионн. Желательно, с точки зрения короля, чтобы можно было обходиться «в вящих интересах государства и для лучшего соблюдения секретности наименьшим количеством членов совета»{63}. Едва эта позиция короля стала известна, как клан разочарованных — вельможи, вечно недовольные, стали критически высказываться по поводу отсутствия высшей знати в совете (которому поручено было заниматься самыми важными разделами политики: дипломатией, войной, религиозными вопросами, наиважнейшими внутренними проблемами). Полемика обострилась до такой степени, что министров (а они все принадлежали к дворянству мантии) стали обзывать «мещанами». В своих «Мемуарах» король будет оправдываться следующим образом: «Я мог бы, конечно, остановить свой взор на людях, принадлежащих к более высокому сословию, но я не нашел бы среди них людей, которые были бы способнее этих троих»{63}.
Чтобы быть включенным в совет, достаточно было быть отобранным Его Величеством: король ввел туда суперинтенданта Фуке и отстранил канцлера Сегье. Он выдвинул государственного секретаря Летелье и пренебрег его тремя коллегами, даже Бриенном, который пребывал в ранге министра уже год. Он выбрал де Лионна, который вплоть до 1663 года не был государственным секретарем. Правда, Лионн, как и Летелье, состоял в отборной команде, руководимой Мазарини. Этот человек блестяще провел переговоры по заключению Пиренейского соглашения и не имеет себе равных по части дипломатии, вкуса, остроумия и вежливости. «В нем, — уверяет Сент-Эвремон, — сочетаются разные таланты; Лионн проявляет тонкое знание человеческих достоинств и глубокое понимание дел. Я не перестаю удивляться, что этот министр, сумевший привести в полное замешательство политику итальянцев и обмануть бдительность испанцев, привлекший на нашу сторону такое множество немецких принцев и заставивший действовать в наших интересах людей, с трудом двигающихся даже ради собственной выгоды, что этот человек, исключительно искушенный в искусстве переговоров и так глубоко разбирающийся во всех делах, мог еще проявлять, помимо всего этого, огромную деликатность, свойственную самым вышколенным придворным, как в беседе, так и в развлечениях»{92}. Если учесть, что и Летелье не только талантливый администратор, но еще и ловчайший придворный XVII века, что и Фуке, несмотря на свои пороки, равно как и благодаря им, постоянно действует и мыслит как истый дворянин, то станет ясно, что триада короля отнюдь не мещанский клуб, а строго отобранная группа компетентных, любезных, отлично воспитанных государственных мужей.
Распределение дел между ведомствами и советами, как и распределение ответственных сотрудников по разным отделам совета, — король, министры, канцлер постоянно заботятся об установлении связи между правительственными отделами и личным советом, — способствуют нормальному функционированию сложного и еще слабо обкатанного механизма. Если бы Людовик XIV не делал отбор лично и если бы не присутствовал на советах, успех не был бы таким явным и результаты их деятельности не были бы такими долговечными. Правда, король, будучи исключительно осмотрительным, ввел из предосторожности в систему механизма, на скромную пока еще должность, но на важный стратегический пост, преданного человека, которому подозрительный Мазарини доверял больше, чем кому бы то ни было. Этого человека звали Жан-Батист Кольбер, он был лучшим подарком, который умирающий Мазарини сделал королю.
Восьмого марта, накануне кончины Мазарини, Кольбер назначается интендантом финансов. Людовик XIV «ему полностью доверяет»; он говорит, что знает его «как человека старательного, умного и честного»{63}. Бывшему приверженцу кардинала поручается осуществление контроля над использованием государственных средств. Король знает, что он не только следит за казной: он следит, по поручению короля, за суперинтендантом финансов.