Глава одиннадцатая «РЕКОНСТРУКЦИЯ» РЕФОРМ

Глава одиннадцатая «РЕКОНСТРУКЦИЯ» РЕФОРМ

… Самодержец может по своему произволу изменять законы, но до изменения или отмены их должен им сам повиноваться.

Д. Н. Блудов

В середине 1880-х гг. в правительственных кругах возник вопрос об общем пересмотре российского законодательства, введённого после отмены крепостного права. Одним из инициаторов новых веяний стал предводитель Алатырского уезда Симбирской губернии А. Д. Пазухин. «Это был человек крупного ума, — как отзывается о нём К. Головин, — только ума чересчур прямолинейного и потому склонного к иллюзиям. Он был искренно убеждён, что порядок управления Россией был почти что идеальный при царе Алексее Михайловиче, что к тогдашним нравам, к тогдашним понятиям нам следовало бы вернуться». Свою программу, поддержанную консервативным дворянством, Пазухин выдвинул в статье «Современное состояние России и сословный вопрос» (395, 1885, кн. I, с. 5—58), а также в ряде выступлений в Кахановской комиссии при обсуждении проблем местного самоуправления. «Великое зло реформ» прошлого царствования, утверждал Пазухин, выразилось в том, что они урезали сословные привилегии дворянства. Отсюда — «задача настоящего должна состоять в восстановлении разрушенного»: надо переформировать земские и городские учреждения и от бессословного начала вернуться к сословному; тогда Россия выйдет «на ту историческую дорогу, с которой она в половине 60-х гг. сбилась в сторону» к «дезорганизации».

Несмотря на отрицательное мнение большинства членов комиссии, программа Пазухина понравилась графу Д. А. Толстому, а её автор вскоре занял место правителя канцелярии Министерства внутренних дел. С помощью этого рафинированного ретрограда Толстой продолжал исправление «роковых ошибок» предшествующего царствования, завершившееся серией законодательных актов 1889-1892 гг. Новые законы должны были вернуть дворянству его роль «первенствующего» сословия в ведущих сферах государства.

По поручению Толстого с конца 1885 г. Пазухин приступил к разработке проекта «модернизации» реформ местного управления. В марте 1886 г. проект был готов. Он предусматривал создание института земских начальников и реформу земства. Назначаемый верховной властью земский начальник в уезде должен был соединить в своём лице и судебную, и административную власть. Предлагалась новая система выборов в земские учреждения, вместо управы — исполнительный орган, присутствие по земским делам, составленное из местной администрации с участием двух членов от земства. Проект Пазухина был одобрен Толстым, но потерпел фиаско на совещании 2 апреля 1886 г., куда были приглашены Победоносцев, Островский и новый министр юстиции Н. А. Манасеин. Работа над проектом была продолжена. При Министерстве внутренних дел для рассмотрения положений проекта создали Особое совещание из 10 человек под руководством товарища министра князя К. Д. Гагарина, хотя основную роль в нём играл А. Д. Пазухин. В состав совещания вошли губернаторы: владимирский — И. М. Судиенко, вятский — А. Ф. Анисьин, костромской — В. В. Калачев, симбирский — Н. П. Долгово-Сабуров, а также губернские предводители дворянства: псковский — А. Е. Зарин, саратовский — П. А. Кривский, тамбовский — Г. В. Кондоиди и харьковский — А. Р. Шидловский.

Обсудив проект Пазухина на 17 своих заседаниях в сентябре — ноябре 1886 г., совещание внесло в этот документ лишь незначительные изменения.

18 декабря Толстой представил Александру III всеподданнейший доклад, в котором изложил программу пересмотра реформ, принятых в царствование Александра II. Программа включала 6 пунктов: 1) предусматривалось создание административных органов управления крестьянскими делами; 2) сводилась к минимуму роль общественного самоуправления в земских и городских учреждениях; 3) усиливалась власть министра внутренних дел «по надзору за земскими, городскими и крестьянскими учреждениями»; 4) ограничивалось выборное начало «при замещении должностей по местному управлению» и заменялось «системою правительственного назначения»; 5) дворянству предоставлялось большее участие в делах местного управления; 6) дела по маловажным поступкам передавались «от судебных установлений» в ведение учреждений, «находящихся в непосредственной связи с административной властью» (129, с. 369—370).

Ознакомившись с проектом реформ, Александр III одобрил его, после чего документ в начале февраля 1887 г. поступил в Государственный совет. Кроме того, проект был разослан для заключения в ряд министерств и ведомств. Наиболее серьёзные возражения в отзывах изложили Манасеин и Каханов.

Поскольку проект реформы вызвал неприятие со стороны некоторых влиятельных трезвомыслящих лиц, необходимо было достигнуть предварительного соглашения хотя бы между наиболее заинтересованными ведомствами. Для этого в течение 1888 г. состоялось несколько так называемых «согласительных» совещаний. Однако и они не привели к желаемому результату. В то же время в Государственный совет продолжали поступать отзывы с довольно резкой критикой предполагаемых реформ. Председатель Департамента законов барон А. П. Николаи, говоря о судебнополицейских функциях земских начальников, отмечал: «Весьма нетрудно будет внушить крестьянину, что новое учреждение есть не что иное, как косвенное восстановление вотчинной полиции, что крестьянское население вновь отдаётся в полную власть помещиков, которые стремятся к восстановлению крепостного права» (129, с. 387).

Член Государственного совета, статс-секретарь Б. П. Мансуров считал, что реформа местного управления должна быть направлена на усиление как полицейских, так и судебных органов, а не на создание какого-то промежуточного института, объединявшего и те и другие функции.

Министр императорского двора граф И. И. Воронцов-Дашков писал, что при осуществлении «представленного проекта ещё более увеличится многоначалие учреждением в уезде взамен одного коллегиального крестьянского присутствия нескольких самостоятельных, обладающих обширной властью и никому не подчиняющихся, кроме губернатора, земских начальников» (там же, с. 389).

В целом следует отметить, осенью 1888 г. накануне обсуждения в Государственном совете, большинство его членов было настроено отрицательно к проекту Толстого. На заседаниях 3, 10 и 17 декабря в Соединённых департаментах (законов, государственной экономии, духовных и гражданских дел) на первый план вышел вопрос, связанный с введением института земских начальников.

16 января 1889 г. состоялось обсуждение этого вопроса в Общем собрании Государственного совета. За предложение Толстого проголосовало 13 членов совета, против — 39. На выписку, представленную на утверждение, Александр III наложил следующую резолюцию: «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надёжных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам. Во всяком случае непременно желаю, чтобы эти изменения не помешали окончательному рассмотрению проекта до летних вакаций» (там же, с. 395).

Передача земским начальникам судебных функций означала игнорирование принципа отделения судебной власти от административной, провозглашённого Судебными уставами 1864 г.