15.1. Внутренняя политика Николая I

Государственное развитие России осуществлялось в режиме маятника. Доведенная до поляризации одна управленческая модель, исчерпав свой потенциал, сменялась противоположной. Впрочем, обратный ход государственного маятника начался задолго до восшествия на престол Николая I (1825—1855). Альтернатива Константина и Николая периода междуцарствия олицетворяла либеральную и государственническую дилемму политики Александра. Преемство власти обусловливалось также необходимостью завершения ряда структурно-функциональных преобразований: перехода от коллегиальной к министерской системе; институционализации Императорской канцелярии; создания российской государственной инфраструктуры на присоединенных территориях.

Рационализация правосознания и кодификация права. В николаевское царствование доминировал вектор рационализации системы управления, связанный с установкой императора на нормативизацию государственной и общественной жизни. Стремление к унификации в целом характеризовало весь курс внутренней политики Николая I. С управленческой рационализацией соотносилась продолжающаяся бюрократизация системы.

«Я, – сформулировал Николай I перед бывшим своим учителем права М.А. Балугьянским одну из главных задач царствования, – желаю положить в основу государственного строя и управления всю силу и строгость законов». Впрочем, понимание природы законов для николаевской России было принципиально иным, нежели для западноевропейского правосознания. Потребность в них определялась не задачами осуществления правосудия, а поддержанием порядка.

Уже в деятельности Следственной комиссии и Верховного уголовного суда по поводу восстания декабристов проявилась определенная эволюция в сторону утверждения рационального правосознания. Если предшественники Николая Павловича на российском престоле лично расправлялись со своими врагами, то он карал их не персонально, а от имени государства. Император пытался облечь выводы следствия и решения суда в форму закона. С другой стороны, Николай I был далек от того, чтобы в действительности дистанцироваться от судопроизводства. Члены следственных и судебных органов находились в полной зависимости от императорской власти. Николай I принимал личное участие в допросах заговорщиков. И, таким образом, решения суда были предопределены.

Нормативизация системы управления связывалась с кодификаторской деятельностью М.М. Сперанского. Культивации законов противоречила разбухшая за 200 лет (после Соборного уложения) и эклектичная по своему содержанию система российского законодательства. Ни один судья не мог претендовать на всеобъемлющее знание существующих законов. Поэтому в реальном судопроизводстве руководствовались этической целесообразностью и практической традицией.

В первое «Полное собрание законов», состоящее из 45 томов (40 томов законов и 5 томов указателей), вошло около 31 тыс. законодательных актов, расположенных в хронологическом порядке и охватывающих период с 1649 г. до 3 декабря 1825 г. Предпринятое одновременно второе издание в дальнейшем печаталось погодно и завершилось лишь в 1883 г. публикацией 55-го тома, доводящего публикацию правовых актов до конца правления Александра II. Для практических нужд аппарата чиновничества был предложен 15-томный «Свод законов Российской империи» (1832), который ограничивался действующими законами, структурированными по тематическим разделам. Непосредственно к вопросам управления относились первый том, в который вошли законы о высших и центральных учреждениях, второй – о местных, третий – о службе чиновников, четырнадцатый – о полиции, цензуре, ссылке и т.п. Ввиду роста бюрократического аппарата дважды – в 1842 г. и в 1857 г. – предпринималось переиздание Свода.

Несмотря на все предпринятые усилия, введение с 1 января 1835 г. в действие Свода законов не привело к торжеству законности. Характерный пример реакции чиновничества на нововведения в сфере судопроизводства представляет случай, произошедший с могилевским губернатором. Когда кто-то из подчиненных возразил, что поступившее от него приказание не может быть исполнено как противоречащее конкретной статье законодательства, он выхватил из рук правителя канцелярии том Свода законов, сел на него и, ткнув себе пальцем в грудь, провозгласил собравшимся: «Вот вам закон!»

Сходный правовой нигилизм характеризовал не только взгляды провинциальных чиновников, но и представителей высшей власти. «Законы пишутся для подчиненных, а не для начальства!» – заявил А.Х. Бенкердорф донимавшему его жалобами на «незаконные» придирки цензоров А.А. Дельвигу.

Чиновничество. Бюрократизация противоречила аристократическому принципу организации власти. Служебная ротация приводила к девальвации дворянского звания. Стремлением совместить оба принципа был проникнут закон от 11 июня 1845 г., направленный на ограничение доступа в потомственное и даже личное дворянство по службе посредством увеличения класса их присвоения по Табели о рангах. Личное дворянство предоставлялось теперь гражданским служащим с IX класса, потомственное – с V (для воинских чинов – с VI). На чиновников пяти низших рангов распространялся статус почетных граждан.

Ограничения коснулись и другого пути присвоения дворянского звания – через представление к ордену. В александровское правление награждение любым из орденов, независимо от его степени, подразумевало возведение в потомственное дворянство. Николаевские законы вообще запрещали «испрашивать» ордена для купцов и «лиц сельского состояния». Если же купец все же награждался орденом, то с 1826 г. он удостаивался только личного дворянства, а с 1832 г. – звания потомственного почетного гражданина. В соответствии с новой табелью орденского старшинства и чинопроизводства личное дворянство предоставляли (по порядку возрастания) ордена – Анны 4-й степени (с 1845 г.), Станислава 3-й (с 1855 г.), Анны 3-й (с 1845 г.), Станислава 2-й (с 1855 г.), Анны 2-й (с 1845 г.), а потомственное – Владимира 4-й, Владимира 3-й, Станислава 1-й, Анны – 1-й, Владимира – 2-й, Белого орла, Александра Невского, Владимира 1-й, Святой Екатерины и Андрея Первозванного. Кроме того, в потомственное дворянство возводили находившиеся вне этой системы все степени наград ордена Георгия Победоносца. Для поощрения служебного рвения представителей низших рангов бюрократии, не имевших соответствующей пролонгации для продвижения по чиновничьей иерархии, в 1827—1828 гг. учреждается «знак беспорочной службы», которым награждались лица, чей служебный стаж превышал 15-летний срок.

Введение в 1832 г. процедуры присвоения чиновникам низших рангов звания «почетного гражданина» отражало специфику понимания природы гражданства в николаевской России. В отличие от западноевропейского права, связывающего с этой категорией главным образом частную сферу, в Российской империи она относилась к бюрократической системе. Гражданин в России оказывался не более чем чиновником одного из пяти низших рангов. Гражданство в специфическом российском управленческом контексте рассматривалось как низшая по отношению к дворянству ступенька служебной лестницы.

Носителями николаевского бюрократизма выступала немецкая часть российского чиновничества. Реанимировалось направление пруссификации государственной системы. Сам Николай I, увлеченный всеобъемлющей регламентацией, несмотря на апелляцию к русской национальной традиции, зачастую характеризовался современниками в качестве идейного немца.

Николаевскую генерацию чиновников-технократов олицетворял собой министр финансов Е.Ф. Канкрин. Его рассуждения о путях борьбы с дефицитом бюджета находились в явном противоречии с традицией российского финансового ведомства. «В государстве, – писал он, – как и в частном быту, необходимо помнить, что разориться можно не столько от капитальных расходов, как от ежедневных мелочных издержек. Первые делаются не вдруг, по зрелому размышлению, а на последние не обращают внимания, между тем как копейки растут в рубли». В соответствии с этим пониманием министр финансов, работая по 15 часов в сутки, затрачивал основные усилия по отражению покушений на государственные финансовые запасы, доказывая, что то или иное дело требует значительно меньших затрат, чем испрашивается.

Институты государственной власти. Одним из главных препятствий рационализации государственного управления являлось традиционное для России отсутствие четкой системы разграничения функций и сфер деятельности между различными институтами власти. Унификаторская политика Николая I принципиально не изменила сложившегося положения. Напротив, появление новых бюрократических учреждений лишь усугубило управленческий хаос. Так, управление в финансовой сфере осуществлялось помимо Министерства финансов Министерством внутренних дел, Государственным казначейством, Министерством государственных имуществ, ведомством вдовствующей императрицы Марии Федоровны. Отсутствовало четкое разграничение полицейских функций между Министерством внутренних дел и III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии. При этом часть сыскной деятельности, связанной с перлюстрацией корреспонденции, была возложена на Главное управление почт.

Несмотря на учреждение в 1837 г. Министерства государственных имуществ, не было упразднено и аналогичное по своему предназначению V Отделение Императорской канцелярии. Обеим структурам вменялись задачи разработки реформ в отношении государственных крестьян. Отделение Императорской канцелярии в структурной ведомственной иерархии стояло над министерством. На практике чиновники обоих органов то дублировали друг друга, то снимали с себя ответственность и переадресовывали решение важных управленческих задач. Граф П.Д. Киселев, будучи начальником Пятого отделения, должен был контролировать самого себя как министра государственных имуществ. Еще большие сложности вносило в управление учреждение ряда специальных «крестьянских комитетов» (в 1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1846, 1847 гг.). Их прерогативы не ограничивались лишь вопросами о частновладельческих крестьянах, распространяясь и на сферу, входившую, казалось бы, в компетенцию Пятого отделения. В результате крестьянская реформа, на которую были затрачены значительные финансовые средства, к исходу правления Николая I так и не состоялась. Вероятно, причины ее пробуксовки заключались не только в политических обстоятельствах (таких, как холерные бунты или европейские революции) и сопротивлении дворянства, но и в дисфункции структурно разбухшего бюрократического аппарата.

Иногда в силу неразграниченности полномочий между структурными подразделениями николаевской государственной машины разгорались долговременные конфликты. Так, не могли разделить между собой цензорские функции Министерство народного просвещения и III Отделение Императорской канцелярии. Ведомственный конфликт усугублялся личной враждой министра С.С. Уварова и председателя А.Х. Бенкендорфа.

Совмещение ряда полномочий Государственного Совета, Сената и Комитета министров приводило к общей разбалансировке системы. С целью структурного упорядочения функций институтов высшей власти был учрежден Особый секретный комитет 6 октября 1826 г. под председательством руководителя Государственного Совета В.П. Кочубея. Однако, просуществовав до 1832 г. и так и не решив поставленных задач, Комитет был распущен.

Особенности делопроизводства. В правление Николая I наблюдалось стремительное разрастание бюрократического аппарата. Если к концу XVIII в. чиновничий штат составлял 15—16 тыс. человек, то к середине XIX в. – уже 61,5 тыс. Вместо с тем это все равно уступало, особенно в пропорциональном отношении к населению, численности управленческого персонала в западноевропейских странах. Если в Петербурге на 1000 жителей приходилось 1,1—1,3 представителя администрации, то в Лондоне и Париже соответственно 4,1 и 4,5 чиновника.

Другое дело, что российский бюрократизм подразумевал не столько оптимизацию управленческих механизмов, сколько усложнение процедуры делопроизводства. Только в одном департаменте министерства документ подвергался 34 последовательным операциям. За год среднестатистический российский губернатор подписывал около 100 тыс. бумаг, т.е. по 270 входящих и исходящих документов ежедневно. Министерства были буквально завалены ворохом бумаг. Если в 1803 г. Министерством внутренних дел было рассмотрено 24 921 дело, то в 1827 г. – уже 35 тыс. дел. Неоднократно предпринимавшиеся правительством попытки сократить переписку структурных подразделений министерств ни к чему не привели.

Судопроизводство предполагало прохождение множества ревизующих и апелляционных инстанций. В результате подавляющее большинство рассматриваемых в судах споров так и не заканчивалось окончательным вердиктом. Из уголовных дел только 12,5% вынесенных приговоров были доведены до своего логического завершения. В остальных случаях обвиняемые, не будучи еще определены как преступники, находились «под подозрением» или «под сильным подозрением».

Характерный анекдот николаевской эпохи описывает случай, когда по распоряжению царя из Москвы в Петербург надлежало доставить одно судебное дело, тянувшееся десятилетиями. Для его транспортировки было выделено 40 подвод. Однако по пути кортеж вместе с томами документов бесследно пропал.

Делопроизводственный кризис был столь масштабным, что им оказался охвачен даже Петербургский надворный суд, здание которого располагалось напротив окон императорского кабинета. Ревизия 1842 г. выявила в нем тысячи нерешенных дел, тотальное невыполнение распоряжений и указов, запущенную финансовую отчетность и т.п. Обвиненный в этих нарушениях генерал-губернатор Петербурга оправдывался перед Государственным Советом ссылкой на то, что в других судах и управах положение дел и того хуже.

Получение любой юридической бумаги подразумевало прохождение многоступенчатых бюрократических процедур. Делопроизводство на эзоповском языке николаевской эпохи означало неизбежное взяточничество.

Крайне низкой уровень заработной платы чиновников в николаевской России провоцировал взяточничество, превращал взятки из социальной аномалии в норму. Прожить на одно чиновничье жалованье было попросту невозможно. Если, рассуждал один немецкий чиновник, долго проживший в Петербурге, отнять у должностных лиц в германских государствах третью часть положенного им оклада и не дать ничего в замен, результат в отношении мздоимства будет аналогичным российскому. В правительственных кругах, признавая взяточничество злом, понимали, что при сохранении существующего жалованья служащих бороться с ним бессмысленно.

О масштабах хищений ярко свидетельствует строительство железной дороги Москва—Петербург, выделенных средств на которую по европейским меркам вполне хватило бы, чтобы проложить магистраль не только между столицами, но и до черноморских портов. В последнем же случае связанная во многом с отсутствием коммуникаций катастрофа Крымской кампании не представлялась бы столь очевидной.

Безусловно, император отдавал себе отчет о степени чиновничьих злоупотреблений. «Мне кажется, – говорил он наследнику, – что во всей России только ты да я не воруем». Но даже Николай I при всем том страхе, который внушал он чиновникам, не смог достичь сколь бы то ни было значительного успеха по искоренению этого традиционного для российской государственной службы порока. Однажды будто бы он попытался установить, кто из губернаторов замешан в коррупции. Выяснилось, что не берут взяток только двое – киевский Фундуклей и ровенский Радищев, сын автора знаменитой книги. «Что не берет взяток Фундуклей, – резюмировал результаты расследования император, – это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит, он чересчур честен».

Николаевский управленческий формализм. Бюрократизация соотносилась со спецификой этических воззрений императора. «Я, – признавался он, – смотрю на человеческую жизнь только как на службу, так как каждый служит».

Метафора современников о том, что царь «старался всю Россию всунуть в мундир», не выглядела гиперболической в контексте проведения Николаем I генеральной реформы гражданских чиновничьих мундиров. Инструкции предусматривали ношение различных вариантов форменной одежды – парадной, будничной, особой, дорожной, сезонной и т.п. В 1845 г. чиновники даже получили специальное «Расписание, в какие дни в какой быть форме» на 13 страницах печатного текста. «Фрунтовики, – писал С.М. Соловьев в отношении николаевской системы, – воссели на всех правительственных местах, и с ними воцарилось невежество, произвол, грабительство, всевозможные беспорядки. Смотр стал целью общественной и государственной жизни. Все делалось напоказ, для того чтобы державный приехал, взглянул и сказал: „Хорошо! Все в порядке!“ Отсюда все потянулось напоказ, во внешность, и внутреннее развитие остановилось. Начальники выставляли Россию перед императором на смотр на больших дорогах – и здесь все было хорошо, все в порядке, а что было дальше – туда никто не заглядывал, там был черный двор».

С другой стороны, безусловной личной заслугой Николая I в организации службы высшего российского чиновничества являлось частичное искоренение азиатского сибаритства и установление распорядка рабочего времени. Сам император практически никогда и никуда не опаздывал и не терпел нарушений такого рода. Будучи в высшей степени организованным и пунктуальным человеком, он требовал соответствующей пунктуальности и от чиновников. Всякий представитель высшей бюрократии, нарушавший установленный распорядок, должен был через министра императорского двора П.М. Волконского представить надлежащие объяснения.

Европейские монархии постнаполеоновского периода были уже ни теми, каковыми они являлись до первой волны революционных потрясений. Противостоять наполеоновской экспансии представлялось возможным лишь при апелляции к национальным чувствам. Монархи должны были искать особого национального обоснования собственной легитимности. Ссылок на божественное происхождение власти уже было недостаточно. Требовалось, чтобы монарх выступал как выразитель коллективного национального сознания. Для николаевской России такой идеологией в обосновании монархической власти стала теория «официальной народности». В действительности она являлась умозрительной абстракцией, не соотносящейся с подлинной системой государственного функционирования. Николаевская бюрократическая модель управления менее всего соответствовала представлению о единстве самодержца со своим народом.