15.3. Милитаризация гражданского управления

В годы правления Николая I завершился начатый Павлом I откат от целенаправленного курса Екатерины II по последовательному замещению военных на высших административных должностях лицами гражданского состояния. Показательно, что в 1840-е гг. из 13 членов Комитета министров лишь трое находились в гражданском звании, и то по причине невозможности заменить их кем-либо из военных в профессиональном смысле. К концу правления Николая I из 53 губерний 41 возглавлялась губернаторами в воинском чине. Парадоксально, но именно война обнаружила профессиональную несостоятельность всех этих генералов на управленческих должностях.

Армейская система представлялась Николаю I идеальной моделью государственного управления. Милитаризация являлась одной из доминирующих тенденций развития государства в николаевскую эпоху. Военизированная система была, в частности, перенесена на сферу горнозаводской промышленности. В 1834 г. Департамент горных и соляных дел был реорганизован в Главное управление горных и соляных дел, включавший в свою структуру департамент, штаб корпуса горных инженеров, горный аудиториат. На горных заводах базировались специальные воинские команды. Военизация использовалась в данном случае как превентивная мера, предупреждавшая волнения крепостных.

Одним из направлений милитаризации управленческой модели на местном уровне являлось возрастание числа генерал-губернаторств. Если в начале XIX в. их было только три, то к 1850 г. – уже десять. Деятельность генерал-губернаторов была, пожалуй, наименее регламентирована из всего спектра николаевского чиновничества. Должностным руководством для них продолжали служить весьма неопределенные формулировки «Учреждения о губерниях» 1775 г. Специальная Инструкция 1853 г. лишь обозначила ответственность генерал-губернаторов за «состояние умов», оставляя за ними в остальном широкий административный простор.

Авторитарные тенденции на местном уровне управления. Происходила военизация и собственно губернаторского корпуса. Широкое распространение получила практика назначения вместо обычных гражданских губернаторов военных, в подчинении которых помимо местной администрации и полиции состояли армейские части и учреждения расквартированных на территории губернии гарнизонов.

Авторитарные тенденции на местном уровне выражались также в существенном усилении в сравнении с предшествующим царствованием власти губернаторов. Их влияние на локальные учреждения самых различных ведомств зачастую закреплялось в форме установления «губернаторского надзора». Новый статус губернаторской власти отражал императорский «Наказ губернаторам» от 3 июня 1837 г., характеризовавший последних в качестве «хозяев губернии».

Жандармеризация. Бюрократизация России сочеталось с ее жандармеризацией. Местные органы жандармерии находились в ведении Штаба корпуса жандармов. С 1827 г. вся территория страны, за исключением земель войска Донского, Польши и Кавказа, была разделена на пять жандармских округов. Впоследствии их число возросло до восьми. Каждый из округов возглавлял жандармский генерал. Округа, в свою очередь, делились на отделения, объединявшие под своей властью от одной до трех губерний. Отделениями руководили жандармские штаб-офицеры. Можно сказать, что главной управленческой новацией Николая I стала идея создания органов контроля, независимых от исполнительной власти. Одновременно с жандармерией во всех уголках России действовала широкая сеть тайных агентов. Однако рациональное по своей сути начинание свелось к тому, что министерские органы власти находились «на постоянном откупе» у лиц с контролирующими или ревизионными полномочиями.

От доносов не был застрахован ни один из высших российских сановников. Так, в поступившей в 1831 г. к военному министру А.И. Чернышеву «Записке» от князя А.Б. Голицына сообщалось о существовании возглавляемого управляющим III Отделения М.Я. Фоком разветвленной сети заговора «иллюминатов», в числе участников которого назывались крупнейшие российские чиновники – М.А. Балугьянский, М.А. Корф, М.М. Сперанский.

Немецкое чиновничество. Роль немецкого чиновничества в николаевской системе управления имела двойственный характер. С одной стороны, немцы привносили технократический стиль в функционирование российской бюрократической машины, с другой стороны, не будучи связаны с кланами родовой аристократии, служили опорой для реализации авторитарной политики императорской власти. Именно на них делал ставку император при определении кадрового состава высшего управленческого аппарата. Не случайно любимое детище государя – III Отделение именовалось в простонародье «немецкое отделение».

Объяснение Николая I своего предпочтения при подборе кадров высшей бюрократии среди прибалтийских немцев можно применить в качестве формулы николаевского авторитаризма. «Русские дворяне, – пояснял император, – служат государству, а немецкие – мне». Как никто другой из русских царей, Николай I при подборе кадров руководствовался принципом личной преданности.

Впрочем, царская благосклонность зачастую использовалась сановниками для различного рода злоупотреблений. Даже товарищ по детским играм Николая глава Почтового ведомства и член Госсовета В.Ф. Адлерберг активно участвовал в финансовых махинациях.

Когда поражение России в Крымской войне стало очевидным, М.П. Погодин обратился в персональном послании к царю со словами, которых Николаю I не доводилось слышать и от наиболее оппозиционно настроенных обличителей, не то, что от монархиста и бывшего поклонника: «Восстань, русский царь! Верный народ твой тебя призывает! Терпение его истощается! Он не привык к такому унижению, бесчестию, сраму! Ему стыдно своих предков, ему стыдно своей истории… Ложь тлетворную отгони далече от своего престола и призови суровую, грубую истину. От безбожной лести отврати твое ухо и выслушай горькую правду..? Иноплеменники тебя обманывают! Какое им дело до нашей чести?.. Ведь они не знают нашего языка, с которым соединена наша жизнь, наша слава, наша радость… Так могут ли они, без веры, без языка, без истории, судить о русских делах, как бы ни были они умны, честны, благородны и лично преданы тебе или твоему жалованью?» Это прозвучало как приговор в отношении всей немецкой бюрократии в России.

«Давид и Голиаф»: император терпит поражение в борьбе с номенклатурой. Даже попытки столь сильной личности, как Николай I, взять под монарший контроль реализацию императорских решений не имели существенного успеха. Стремление обуздать чиновников соотносилось с характерными для русской ментальности народными чаяниями о царе-заступнике перед боярским лихоимством. «Чудное государство Русское! – восклицал один из отечественных мемуаристов николаевской эпохи. – Народ предоставил полное право своим царям издавать законы; но чиновничья раса присоединила условие – исполнять их или не исполнять, смотря по обстоятельствам, что и делается в России». В том же смысле высказывался А. де Кюстин: «Россией управляет класс чиновников… и управляет часто наперекор воле монарха… Из недр своих канцелярий эти невидимые деспоты, эти пигмеи-тираны безнаказанно угнетают страну. И, как это ни звучит парадоксально, самодержец всероссийский часто замечает, что он вовсе не так всесилен, как говорят, и с удивлением, в котором он боится сам себе признаться, видит, что власть его имеет предел. Этот предел положен ему бюрократией – силой страшной повсюду, потому что злоупотребление ею именуется любовью к порядку». Николай I в очередной раз в истории России вступил в борьбу с чиновничьим сословием, но проиграл. Ту же проблему с разной долей успешности пытались решить и последующие правители России.

Управление национальными окраинами. Вопреки расхожему утверждению, из всех существовавших в XIX в. колониальных империй Россия менее всего соответствовала маркировке – «тюрьма народов». Мягкий вариант русский колонизации предполагал сохранение традиционных структур регионального управления. В определенном смысле можно говорить о функционировании параллельных управленческих механизмов на окраинах Российской империи. Один распространялся на имперскую бюрократическую вертикаль, другой – на соответствующую этноконфессиональную общность.

В Сибири свою специфическую систему управления имела каждая из выделенных Уставом 1822 г. категорий «инородцев» – бродячих, кочевых и оседлых. Для относящихся к разряду бродячих, охотников и оленеводов Крайнего Севера сохранялась сложившаяся еще в период Московской Руси практика взаимоотношений центральной императорской власти с родоплеменной верхушкой – «князьцами» и «старостами». На оседлое инородческое население распространялась волостная система.

Применительно к сибирским кочевым народам – бурятам, якутам, хакасам, остякам, вогулам, эвенкам устанавливалась трехстепенная структура местной власти, включавшая степную думу, инородную управу и родовое управление. Последний из властных органов учреждался в каждом стойбище, улусе или роде, объединявшем не менее 15 семей. Состав родового управления ограничивался старостой и его помощником, избираемых из «почетных и лучших родичей» или получавших свои должностные функции по наследству. Инородные управы распространяли свои властные полномочия на несколько улусов или стойбищ. В них на трехлетний срок из местной знати делегировались посредством формальной процедуры выборов голова и несколько заседателей. Функцию корреляции действий между инородными управами и окружной имперской властью у бурятов, хакасов и южных якутов осуществляли автохтонные сословные органы – степные думы.

Управленческая вертикаль у «сибирских киргизов» (казахов) включала в рамках этнотерриториальной системы «среднего жуза» (средней орды) следующие ступени: округ – волость – аул – кибитка. Высшая окружная власть имела комбинированный в этническом отношении характер, будучи представлена старшим казахским султаном (ага-султаном) и двумя русскими заседателями из числа так называемых почетных киргизов (биев). Возглавлявшие волости султаны имели наследственный статус, тогда как стоявшие во главе аулов старшины – выборный.

Своеобразное автономное правление под высшей императорской властью сохраняли закавказские княжества и ханства, возглавляемые на местном уровне прежними династическими владетелями. Территория присоединенных к России в 1828 г. Эриванского и Нахичеванского ханств составила новую административную единицу не только в количественном отношении, но и по качественным характеристикам системы управления – Армянскую область. Ее структурные звенья составили округа, возглавляемые назначаемыми свыше окружными начальниками, и магалы, руководство которых – наибы кооптировалось из армянского дворянства. По Уставу 1836 г. административно-территориальное самоуправление предоставлялось Армяно-григорианской церкви. Впрочем, в 1840 г. Армянская область была упразднена, а в 1849 г. создана Эриванская губерния, существенно унифицировавшая по российскому образцу местные управленческие структуры.

Этническая разнородность Кавказа обусловливала необходимость единого для всего региона имперского органа власти, с особыми силовыми возможностями и полномочиями. Наступление решающего этапы борьбы с имаматом Шамиля соотносилось с учреждением в ноябре 1844 г. кавказского наместничества. Два года потребовалось на формирование управленческого аппарата, включавшего Совет, кооптируемый из назначаемых царем чиновников и губернаторов, и Канцелярию наместника. Первым наместником Кавказа стал генерал-адъютант М.С. Воронцов, одновременно являвшийся главнокомандующим войсками. Ему удалось осуществить комплекс мероприятий, способствовавших развитию просвещения, земледелия, промышленности, торговли и судоходства в крае. Успехи М.С. Воронцова на ниве управленческой и военной деятельности были отмечены присвоением ему титула «светлейший князь» (1852). Опыт кавказского наместничества может быть использован в современной российской политике на Северном Кавказе.

Чрезвычайные обстоятельства Польского восстания 1830– 1831 гг. побудили Николая I к изменению системы управления в Польше, направленному на резкое свертывание дарованных ей Александром I автономных прав. Лейтмотивом деавтономизации явились соображения этического порядка о неблагодарности поляков за предоставленные свободы. Недовольство сложившейся системой самоуправления в Польше сложилось у Николая I еще задолго до Польского восстания. Вызовом для императорского суверенитета он расценил независимость, проявленную польскими судами в отношении участников волнений 1825 г. Вместе с отменой в 1832 г. Конституции 1815 г. упразднялись Сейм и Государственный совет. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках наместника, осуществлявшего свои полномочия с помощью совета управления и заменивших министерства комиссий. Официальным языком делопроизводства вместо польского становился русский. Посредством переименования воеводств в губернии, а поветов – в уезды даже на лингвистическом уровне демонстрировалась бесперспективность надежд шляхты на возрождение независимой Польши. Национальные польские войска были ликвидированы. На территории Польши и прилегающих губерний размещалась самая крупная и обученная первая действующая армия.

Несмотря на ликвидацию польского Сейма, аналогичный орган продолжал существовать в Финляндии. Будучи абсолютно лояльным к Петербургу, Великое княжество Финляндское в 1830 г. даже направило несколько подразделений собственной автономной армии для участия в подавлении Польского восстания. Особенности традиционного управления сохранялись также в Бессарабской области, Астраханской губернии, Башкирии и регионах с преобладающим казачьим населением.