15.2. Между абсолютизмом и деспотией

Внутренним противоречием самодержавного режима являлось совмещение в нем двух природ – абсолютистской и деспотической. При всей их схожести различия между ними весьма существенны. Если деспотический монарх правил страной как хозяин, подразумевая под ней свою вотчину, абсолютистский – управлял, являясь не владельцем, а руководителем государственного аппарата. Российское самодержавие являлось переходной формой между классическими вариантами абсолютизма и деспотией. Модификация Николаем I Собственной Его Императорского Величества канцелярии укладывалась в общую логику самодержавной политики по укреплению личной власти самодержца.

Собственная Его Императорского Величества канцелярия и высшие государственные комитеты. Возникшая еще в конце XVIII в. Императорская канцелярия не имела первоначально статуса общегосударственного высшего учреждения. Только в условиях Войны 1812 г., когда в ее ведение попали такие вопросы управленческой деятельности, как переписка с главнокомандующими, размещение военнопленных, комплектование и квартирование армии, сбор сведений о пострадавших дворянских имениях, роль этого органа приобрела всероссийский характер. В дальнейшем, до конца александровского правления, руководство Канцелярией осуществлял А.А. Аракчеев, через которого к государю поступали доклады и рапорты. При новом императоре, существенно больше в сравнении с Александром I времени уделявшем личной работе с министрами и другими чиновниками, Канцелярия должна была подвергнуться функциональной реструктуризации. Менее чем через два месяца после восшествия Николая I на престол, 31 января 1826 г., в ней создаются два отделения. Посредством Императорской канцелярии высшая власть пыталась в очередной раз преодолеть традиционный российский порок – саботаж государственных распоряжений и инициатив. Тем не менее большинство правительственных указов по-прежнему не исполнялось.

В ведении I Отделения остались дела, унаследованные Канцелярией от аракчеевского периода (отчетность министров, подготовка высочайших указов и т.п.). К его функциям относился также контроль за исполнением царских указов и взыскание недоимок. Губернаторы теперь отправляли свои отчеты не в Министерство внутренних дел, а в Императорскую канцелярию. С 1830-х гг. на I Отделение был возложен надзор за службой гражданских чиновников. Сложились по существу две параллельные бюрократические структуры – одна собственно управленческая, вторая – контролирующая. Созданный в 1846 г. в рамках отделения Инспекторский департамент гражданского ведомства курировал вопросы определения на службу, чинопроизводства и увольнения чиновников.

Деятельность II Отделения Императорской канцелярии была акцентирована на юридическом аспекте регулирования механизмов управления. Конкретной задачей, поставленной перед ним, являлась кодификация российских законов. Возглавлял II Отделение профессор Петербургского университета М.А. Балугьянский. За руководство работами Второго отделения по кодификации права ему было предоставлено специальное разрешение включить в свой герб цифру 15 как геральдическую аллегорию 15 томов «Свода законов».

Наиболее резонансный характер в восприятии современников имела деятельность учрежденного 3 июля 1826 г. на основании записки генерала А.Х. Бенкендорфа III Отделения – главного органа политического сыска и следствия. Мотив составления им Проекта об устройстве высшей полиции восходил к впечатлениям, полученным графом при наблюдении за системой жандармерии во Франции. Структурно функции III Отделения были распределены по пяти экспедициям: первая осуществляла следствия по политическим делам, связанным с российскими революционными организациями; вторая – с расколом и сектантством; третья – с иностранцами, выполняя отчасти роль контрразведки; четвертая – с крестьянскими волнениями, в том числе выявляя факты жестокостей и притеснений со стороны помещиков, а также случаи поджогов, бандитизма и т.п.; пятая (учреждена в 1842 г.) – с периодической печатью. В распоряжении III Отделения находились воинские подразделения, окончательно выделенные в 1836 г. в отдельной корпус жандармов. Главным начальником III Отделения стал сам А.Х. Бенкендорф, которого после смерти в 1844 г. заменил А.Ф. Орлов. Штаб корпуса жандармов длительное время (1839—1856) возглавлял генерал Л.В. Дубельт.

Кандидаты для зачисления в жандармский корпус должны были удовлетворять следующим критериям: рост – выше 160 см, возраст – старше 25 лет, трезвого поведения, не имеющие долгов, принадлежавшие к дворянскому сословию и, естественно, отличавшиеся политической благонадежностью. Не соответствовали им крещеные евреи и лица, женатые на католичках. Для прошедших специальные курсы претендентов предусматривались устные и письменные экзамены по праву, истории и географии России, всеобщей истории, русской литературе. Цветом жандармских мундиров был избран голубой, как аллегория милосердия и любви к ближнему.

Моральный смысл, определенный Николаем I для деятельности III Отделения, заключался в том, чтобы «утешать вдов и сирот». Официальным его гербом стал платок, врученный императором Х.А. Бенкендорфу, в качестве символа осушения слез. Реальная практика работы III Отделения находилась в явном диссонансе с ее сентиментальным предначертанием. Без всякого сомнения, оно пролило гораздо больше слез, чем высушило. Значение, которое император придавал III Отделению, иллюстрирует частота аудиенций у него начальника этой структуры. Если другие министры представляли Николаю I еженедельные доклады, то А.Х. Бенкендорф – ежедневные.

Четвертое отделение было создано 26 октября 1828 г. посредством реорганизации Канцелярии вдовствующей императрицы Марии Федоровны (супруги Павла I). В его ведение входили благотворительные учреждения и женские учебные заведения.

Считавшееся временным V Отделение было учреждено 29 апреля 1836 г. в целях разработки реформ о государственных крестьянах. В качестве опытного полигона для николаевских управленческих инноваций ей предоставлялась Петербургская губерния.

Временный характер носило также учрежденное 30 августа 1842 г. в целях «водворения в Закавказье прочного устройства» VI Отделение. Основным результатом его деятельности явилось создание в 1844—1845 гг. кавказского наместничества.

Другим механизмом царского оперативного управления вне бюрократической рутины министерств стали высшие комитеты. Само их создание отражало традицию «чрезвычайщины» в решении тривиальных управленческих задач. Комитеты условно дифференцируются по четырем группам:

1) комитеты по разработке мер, направленных на укрепление государственного аппарата и сословной организации;

2) крестьянские комитеты;

3) комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий;

4) комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами.

Характерно, что значительная их часть носила секретный характер. Самодержавие тем самым выражало определенное недоверие к собственному же бюрократическому аппарату. Так, Постоянному секретному комитету 2 апреля 1848 г. (бутурлинскому, по имени его первого председателя Д.П. Бутурлина) вменялось в обязанности проведение ревизии деятельности официальных цензурных органов. Аналогичный комитет с 1851 г. вел наблюдения за работой синодальной цензуры.

Реформы и контрреформы. Реакцией на декабристский мятеж являлось принятие в 1826 г. цензурного устава, за жесткость декларированных в нем предписаний прозванного «чугунным». Не допускались к печати не только произведения, непосредственно направленные против властей, но и «ослабляющие должное к ним почтение». Однако через два года Николай I утвердил новый цензурный устав, существенно смягченный. Цензура уподоблялась в нем таможне, «которая строго наблюдает, чтобы не были ввозимы товары запрещенные».

Министру финансов графу Е.Ф. Канкрину удалось стабилизировать российскую денежную систему. Основу его финансовой политики составляла идея о необходимости поддержания положительного торгового баланса. Мерами повышения доходных статей бюджета стало утверждение протекционистских тарифов, восстановление системы винных откупов, девальвация обесцененных ассигнаций, выпуск кредитных билетов. Финансовая реформа Е.Ф. Канкрина 1839 г. устанавливала в качестве официальной денежной единицы серебряный рубль.

Отмена крепостного права являлась одной из заветных идей Николая I. Однако решиться на проведение кардинальных реформ в крестьянском вопросе, которые потрясли бы всю систему общественного здания, император так и не смог. О намерениях такого рода свидетельствует деятельность в разные периоды николаевского царствования более десяти секретных комитетов по «крестьянскому вопросу». Правительство реализовало ряд мер по ограничению личной зависимости крестьян от помещиков, особенно в тех случаях, когда стиралась грань между крепостничеством и рабовладением. С 1827 г. запрещалось приписывать крепостных крестьян к заводам. Ограничивались права помещиков ссылать крестьян в Сибирь по собственному усмотрению. С 1833 г. был введен запрет на одиозную практику продажи крестьян с публичных торгов и раздробления крестьянских семей. Указ 1842 г. об «обязанных крестьянах» предоставлял право заключения договора с крестьянами о передаче им земельных наделов в наследственное пользование. В 1846—1848 гг. были определены юридические нормы о наказаниях крестьян помещиками, направленные на ограничение помещичьего произвола. С 1848 г. крепостным крестьянам было разрешено приобретать с согласия помещиков недвижимую собственность. Более решительно решался крестьянский вопрос в западнорусских губерниях, где взаимоотношения крестьян и помещиков регулировались «инвентарными» правилами. Это объяснялось тем обстоятельством, что среди помещичьего сословия здесь преобладали фрондирующие по отношению к самодержавию поляки, тогда как крестьянство состояло в основном из православных украинцев и белорусов.

В отличие от помещичьих управление государственными крестьянами претерпело существенное реформирование. Проведенная в 1837—1841 гг. министром государственных имуществ графом П.Д. Киселевым реформа была впоследствии названа его именем. Создавалась унифицированная система крестьянского общинно-властного самоуправления. Оброк замещался земельно-промысловым сбором. Обложение податями пересматривалось в соответствии с местными условиями. Посредством учреждения «вспомогательных ссуд» получило развитие мелкое крестьянское кредитование. На случаи неурожаев расширялась сеть специальных запасных магазинов. В деревнях открывались медицинские и ветеринарные пункты. Большое внимание уделялось распространению среди крестьян агрономических знаний. Рекламировать успехи киселевского реформирования должны были «образцовые хозяйства». Однако мелочная опека зачастую вызывало крайнее неудовольство крестьян, выразившееся с особой силой в «картофельных бунтах» 1840—1844 гг., участниками которых стали более 500 тыс. человек.

Императорская власть. Авторитарный стиль управления во многом определялся личностью самодержца. Еженедельно император лично выслушивал «всеподданнейшие» доклады каждого из министров, отдавая соответствующие директивные распоряжения по текущим вопросам государственного управления. Он, таким образом, сам своей властью направлял и объединял работу министерств. Император, по существу, возложил на себя функции премьер-министра. Еженедельные аудиенции у императора руководителей государственных ведомств лишали ролевой функции Комитет министров. Ставился даже вопрос об упразднении его в силу ненадобности и замене «правительственным кабинетом».

Одной из мер усиления контроля за деятельностью центрального государственного аппарата явилось установление в начале 1830-х гг. практики публикации свода министерских отчетов. Однако в этом была обнаружена угроза для осознания божественного происхождения императорской власти. Существовала боязнь, что такого рода реляции могут быть восприняты в обществе как отчеты царя перед народом. А от этого был только шаг до критики самого императорского величества.

Понизилась в сравнении с александровской эпохой и роль Государственного Совета. Зачастую после обсуждения законопроекта в Комитете министров Собственной Его Императорского Величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах он сразу же поступал на утверждение императора, минуя инстанцию Государственного Совета. В других случаях государь, утверждая «всеподданейшие» доклады министров, придавал им статус законов без какого-либо коллегиального рассмотрения. Когда же законопроект все-таки обсуждался на общем собрании Государственного Совета, Николай I мог поддержать мнение меньшинства.

Существовали и прецеденты получения Госсоветом специальных царских резолюций о желательности того или иного решения.

Еще в канун восстания на Сенатской площади Николай Павлович, желая заручиться поддержкой Госсовета, заявил: «Сегодня я прошу вас присягнуть; завтра я прикажу это вам». И действительно, в дальнейшем взаимоотношения царя с этим органом власти осуществлялись в формате приказов.

Упадок роли Госсовета и Комитета министров соотносился с представлениями Николая I о монаршей власти. «Да неужели же, – недоумевал он, – когда я сам признавал какую-нибудь вещь полезной и благодетельной, мне непременно надо спрашивать на нее сперва согласие Совета?»

Зная ревнивое отношение императора ко всякому ущемлению центральными государственными органами его верховной власти, некоторые опытные сановники использовали этот мотив в своих интересах. Так, министр финансов Е.Ф. Канкрин, отстаивавший в дискуссии с Госсоветом необходимость перехода от ассигнаций к серебряному рублю, заручился поддержкой императора не доводами экономического содержания, а обвинением оппонентов в покушении на прерогативы самодержца.

Когда в Комитете министров прозвучала весьма умеренная и достаточно резонная критика одного из высочайше утвержденных повелений, это привело царя в бешенство. «Чтобы называли меня дураком публично перед Комитетом, или другою коллегиею, этого, конечно, никогда не попущу», – пригрозил он распоясавшимся, по его мнению, министрам.

При малейшем проявлении своемыслия любой представитель бюрократического режима, даже такой как один из главных идеологов николаевского консерватизма С.С. Уваров, рисковали подвергнуться опале и увольнению. Министр народного просвещения, напуганный слухами о готовящемся полном закрытии университетов, выступил в печати с осторожной статьей в их защиту. В результате он был отправлен в отставку и заменен П.А. Ширинским-Шахматовым. «Должно повиноваться, а рассуждения свои держать при себе», – прокомментировал Николай I решение об отставке С.С. Уварова.

Стремление Николая I вершить управление государством не имело границ: он лично вникал даже в такие вопросы, как покрой платьев придворных дам и фасон причесок. По свидетельству фрейлины А.Ф. Тютчевой, царь «проводил за работой 18 часов в сутки… трудился до поздней ночи, вставал на заре… ничем не жертвовал ради удовольствия и всем ради долга и принимал на себя больше труда и забот, чем последний поденщик из его подданных. Он чистосердечно и искренне верил, что в состоянии все видеть своими глазами, все слышать своими ушами, все регламентировать по своему разумению, все преобразовывать своею волею».

Создавалась иллюзия вездесущности императора. Николай I изучал не только отчеты министров и высших сановников, но и петербургских обер-полицмейстеров. Проезжая по улицам столицы, он мог вмешаться в разрешение какой-либо ситуации или поучать полицейских их обязанностям. Не доверяя в полной мере своему бюрократическому персоналу, император безустанно путешествовал по России, инспектируя губернские города, проводя ни более двух дней в каждом. Оказавшись в 1836 г. на нижегородской ярмарке, он чертил планы перестройки палаток. В Симбирске государь предписал придать «правильный вид» городской площади, разбить на ней сад, снести старый губернский особняк и возвести новый на набережной, соорудить памятник Н.М. Карамзину и т.д.