Административные реформы

Задумки царя в реформировании органов власти и управления предполагали в значительной мере перестроить Россию по «евростандарту». Преобразования Петр начал сверху, с Боярской думы. Государь дал ей новое, на западный манер, название – «консилия». Но чем больше вникал он в ее деятельность, тем больше видел обветшалость и ненужность этого органа в существовавшем виде. И это не удивительно, поскольку многие бояре были настолько неграмотны, что вместо подписи ставили крестики.

Петр, понимая, что в Думе сидят влиятельные люди, решил избавляться от нее постепенно, по тем временам даже демократично. Вначале он сократил число ее членов с 182 до 86 человек. Затем издал указ (1707), по которому в «консилии» должны вестись протоколы заседаний. Далее указ гласил, что эти протоколы непременно должны подписываться всеми ее членами, «ибо сим всякого дурость явлена будет». А как их подписывать, если боярин «а» от «я» отличить не может?

Прознав, как устроены государственные учреждения в Европе, Петр перекладывает многие функции Боярской думы на приказы и канцелярии. И Дума, в том виде, как она функционировала ранее, стала отмирать естественным образом, можно сказать, от ненужности. Ее «похороны» состоялись в 1711 г., когда царь создал Правительствующий Сенат как высший правительственный орган. Вначале в него вошло всего лишь 9 человек. Сенат должен был ведать всеми сторонами жизнедеятельности государства: финансами, торговлей, доходами, поведением чиновников, правильностью судопроизводства, разработкой новых законов и т.д. Наказ новому органу власти был таков: «Сенату всяк да будет послушен так, как нам самому». Царь сам написал его обязанности, среди которых уделил особое внимание добропорядочному усердию сенаторов в работе: «Никому в Сенате не позволяется разговор иметь о посторонних делах, которые не касаются службы нашей, тем менее заниматься бездельными разговорами или шутками…» И далее: «Указую господам сенаторам держать речи в присутствии не по-писанному, а токмо своими словами, дабы дурь каждого видна была».

Подбирал сенаторов Петр самолично. И, тем не менее, знал, что за ними надобно присматривать, особенно по части поведения и исполнительности. С этой целью он ввел должность генерал-ревизора, но порядка от этого в Сенате больше не становилось. Тогда Петр решил, что лучше гвардейцев Преображенского полка с этой работой никто не справится. Гвардейцы были, видимо, более воспитанными людьми, чем те, за кем им предстояло надзирать, поскольку в инструкции было записано: «А ежели кто из сенаторов станет браниться или невежливо поступать, то такого арестовать и отвесть в крепость».

МНЕНИЕ ИСТОРИКА

«В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыгрывались непристойные сцены: обер-прокурор Скорняков-Писарев был в непримиримой вражде со своим принципалом (Начальником. – Авт.) генерал-прокурором Ягужинским, подканцлер барон Шафиров с канцлером графом Головкиным, родовитые сенаторы, природные князья Голицын и Долгорукий с неродовитым, но светлейшим жалованным князем Меншиковым, и все со всеми своими личными и партийными дрязгами обращались к царю. Сенаторские совещания порой превращались в брань; один другого называл вором…»

В. Ключевский

В 1722 г. в надзоре за Сенатом сменило гвардейцев «око государево» – генерал-прокурор П. Ягужинский. Сущность новой должности определялось так: «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных». Была также создана целая государственная сеть надзора: прокуроры, фискалы и т.д. С взяточничеством и злоупотреблениями боролись разными способами, но результаты всякий раз оказывались мизерными. А как могло быть иначе, если сам обер-фискал Нестеров попался на крупных взятках.

Основными формами ответственности членов Сената стали царский выговор всему Сенату и денежные штрафы, налагаемые на сенаторов. Так, в 1719 г. пять сенаторов было оштрафовано за неправое решение дел. Двух сенаторов публично высекли кнутом за хищения. Потом Петр понял, что такие меры сильно роняли авторитет сенаторов, и стал публично ограничиваться предупреждениями, а наедине нередко избивал дубинкой любого провинившегося, независимо от занимаемой должности.

Несмотря на несомненную пользу от Сената, из-за неразберихи в функциях и производстве к 1722 г. в нем накопилось 16 000 нерешенных дел. Высший орган власти был неповоротлив до парадоксальности. К примеру, официальные бумаги Сената пересылались из Петербурга в Вологду через Архангельск (посмотрите по карте). Требовались невероятные усилия, чтобы упорядочить элементарные функции государственного управления.

До введения министерств в России оставалось около ста лет (это произойдет только в 1802 г.). Пока же их функции выполняли приказы. Они были весьма многочисленны (44 приказа), жестко администрированы, но неуклюжи и не эффективны. Петр, знавший опыт шведов, решил перенести его на русскую почву. Ликвидировав приказы, он «начал сочинять» вместо них коллегии – всего 9.

Ведущими коллегиями стали:

Коллегия иностранных дел – «Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякие иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев». (В настоящее время – министерство иностранных дел.)

Воинская коллегия – «Армия и гарнизоны и все воинские дела, которые были ведомы в военном приказе и которые прилучаются во всем государстве». (В настоящее время министерство обороны.)

Адмиралтейская коллегия – «Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями». (В настоящее время военно-морской флот входит в состав Российской армии и подчиняется министерству обороны.)

Затем следовали коллегии, ведавшие финансами и надзором за ними:

Штатс-контор-коллегия — «Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов». (В настоящее время эти функции выполняет министерство финансов.)

Камер-коллегия – «Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежного всего государства». (В настоящее время эти функции выполняет частично министерство финансов, более полно – налоговые службы.)

Ревизион-коллегия – «Счет всех государственных приходов и расходов. (В настоящее время эти функции выполняет министерство финансов.)

Дальше шли другие коллегии:

Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия – «Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочия ремесла и рукоделия и заводы оных и размножение, притом же и артиллерия». (В настоящее время эти функции в значительной мере выполняет министерство экономического развития и торговли, без артиллерии.)

Коммерц-коллегия – «Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями». (В настоящее время эти функции в значительной мере выполняет министерство экономического развития и торговли.)

Юстиц-коллегия – «Юстиция (т.е. расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ». (В настоящее время эти функции в значительной мере выполняет министерство юстиции.)

Новые органы – новые задачи и требования к ним. Петр не мог допустить, чтобы чиновники новых административных органов – коллегий жили также вольготно и безответственно, как в приказах. И чтобы у чиновников поменьше было лазеек недобро исполнять свои обязанности, он строго регламентировал их рабочую неделю и даже отдельные рабочие дни.

ПЕРВОИСТОЧНИК

«… III. О назначенных к сидению днях и часах.

Коллегиям сидение свое иметь во всякой неделе, кроме воскресных дней, и господских праздников, и государских ангелов, в понедельник, во вторник, в среду, пятницу, а в четверток обыкновенно президентам в сенатскую палату съезжатся, в самые кратчайшие дни в 6 часу, а в долгие в 8 часу и быть по 5 часов… А за час недосидения неделя вычета жалованья».

Из Генерального регламента и Устава, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении чина своего подданнейшие поступит имеют. 28 февраля 1720 г.

Кроме того, во всех коллегиях были введены должности вице-президентов, которые занимали иностранцы, чтобы опытные руководители-иноземцы были рядом с русскими, порой не сведущими в делах чиновниками.

К 1721 г. коллегий стало 11: добавилась Духовная коллегия – Синод, Главный магистрат, Вотчинная коллегия.

С самого начала царствования думал Петр, как изменить порядок функционирования Русской Православной Церкви. Петр в Бога верил, но церкви не доверял, в создаваемых ею «чудесах» сильно сомневался.

ЭТО ЛЮБОПЫТНО

Как-то Петра еще ребенком повели посмотреть на «чудо» – плачущую икону Богородицы. Действительно, все собравшиеся видели, как у нарисованной на доске Богородицы слезы градом катились по щекам. Петр страшно удивился этому явлению и, обладая прекрасной памятью, запомнил лицо затворника, державшего икону.

Много лет спустя, Петр, при посещении Иверского монастыря, узнал того самого затворника. Архимандрит поупорствовал, но затем покаялся, что это был именно он. Петр потребовал рассказать о «чуде» с плачущей Богородицей. Оказалось, что затворник использовал губку, смоченную водой, и проколотые тонкой иглой глаза Богородицы. При нажатии на губку вода через отверстия просачивалась в дырочки и икона «плакала». Петр не наказал архимандрита, но икону приказал отправить в Синод, чтобы попы больше не обманывали народ.

Петру не нравилась вольготная и бесконтрольная жизнь служителей церкви. Монахи и попы отвечали ему тем же, нередко противились его решениям. Когда царь постриг жену Евдокию в монахини, многие попы продолжали считать ее царицей и поминали в богослужениях. Церковь вступилась за предавшего отца царевича Алексея и т.д. Негативное отношение царя к Церкви повлекло за собой кардинальные изменения в ее руководстве и управлении.

Когда умер патриарх Адриан (1700), царь не допустил выборов нового патриарха, а затем, учредив Святейший Правительствующий Синод как государственное учреждение, 12 членов которого назначались царем, и вовсе отменил патриаршество. Восточные патриархи признали за Святейшим Синодом право управлять Русской Православной Церковью.

Синод в делах религии обладал весьма широкими правами. Судебные же права самой церкви были значительно урезаны. Имущество патриархии было передано в казну. Особенно от реформы пострадали монастыри и монахи.

МНЕНИЕ ИСТОРИКА

«Монастырский приказ должен был переписать все монастыри, мужские и женские; сколько монахов и монахинь переписчики застанут в каких монастырях, тем и оставаться в своих монастырях неисходно… Мирские люди в монастырях жить не должны,… дьячков-немонахов переписчики должны выгнать вон. Монахи в кельях наедине не должны ничего писать, чернил и бумаги не держать, писать должны в трапезе, в определенном месте, с позволения начальника… Из монастыря монахиням быть неисходными… постригать белиц должно не раньше 40 лет… Ни в мужских, ни в женских монастырях нельзя было никого постричь без царского указа… В монастыри монахам и монахиням давать определенное число денег и хлеба в общежительство их, а вотчинами им и никакими угодьями не владеть…»

С. Соловьев

Попам и монахам прописали «Духовный регламент», которому они должны были следовать в жизни. В России складывался церковный строй, подобный тому, который функционировал в лютеранских землях Германии. Со временем функция президента Синода была возложена на обер-прокурора – представителя царя и назначаемого царем.

Начались, с точки зрения Церкви, кощунства над свободой совести и религией в целом. Так, попы были обязаны открывать властям тайну исповеди, если в признаниях прихожан содержится состав государственного преступления. (Православные были обязаны исповедоваться ежегодно.)

Те же попы, кто не желал исполнять указ Синода, подвергались карам как преступники.

ПЕРВОИСТОЧНИК

«А ежели кто из священников сего не исполнит и о вышеозначенном услышав, вскоре не объявит, тот без всякого милосердия, яко противник и таковым злодеям согласник, паче же государственных вредов прикрыватель, по лишении сана и имения, лишен будет и живота…»

Из указа Синода от 17 мая 1722 г.

Так что по воле Петра пастыри божьи становились тайными агентами политической полиции государства.

Дальнейшему ослаблению церкви способствовали указы царя о сокращении числа духовенства, закрытии ряда монастырей (их превращали в гошпитали, т.е госпитали, и дома для престарелых из отставных солдат), запрете пострижения в монашество. К обязательным церковным праздникам теперь относились и дни рождения членов царской фамилии, их именины и т.п.

Не обошел Петр и старообрядцев. Им вешали на спины специальную мету – лоскут красного цвета с желтой нашивкой. Каждый человек обязан был доносить на них при малейших подозрениях. Жен раскольников кое-где заставляли носить позорный головной убор – «шапки с рогами».

Преобразовав высшую государственную власть в России, Петр приступил к упорядочению власти на более низком уровне. Началась реформа областного управления. 341 город России был распределен на 8 губерний во главе с губернаторами, обладавшими гражданской и военной властью: Московскую, Ингерманландскую (потом названную Санкт-Петербургской), Смоленскую, Киевскую, Азовскую (позже из нее выделилась Воронежская губерния), Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Границы губерний определялись по городам и расстояниям до них.

ПЕРВОИСТОЧНИК

«I. Московская. Москва, а к ней города по большим дорогам, до определенных городов с верстами. По Новгородской: Клин – 85. По Углицкой: Дмитров – 60. По Ярославской: Переславль Залесский – 120, Ростов – 180, Кострома – 300, Любим – 330. По Володимирской: Юрьев Польский – 130, Володимир – 140, Суздаль – 160, Шуя – 230, Лух – 280…» и т.д.

Из Указа об учреждении губерний и о расписании к ним городов. 18 декабря 1708 г.

ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ

Какие современные субъекты Российской Федерации размещаются на территориях петровских губерний? Разберитесь в этом вопросе, используя карту.

В каждой губернии назначались должностные лица, названные на иноземный манер: ландрихтеры, ведавшие судебными делами, обер-провиантмейстеры – сборщики хлебных запасов, ряд других должностей. Губернаторам жилось довольно комфортно, пока их не настигал наказующий перст царя. Не выполнявшие указы Петра губернаторы подвергались жестокому возмездию «яко изменники и предатели отечества». За невыполнение плана поставки рекрутов, например, губернаторы платили штраф из своего кармана – по рублю за одного не поставленного человека.

«Быть» при губернаторах, как и в Сенате, предписывалось всесильным гвардейцам, главная задача которых – «непрестанно им докучать и побуждать их в сборе денег». Если приставленные гвардейцы не справлялись со строптивыми губернаторами, на места высылались столичные команды с приказом: всю губернскую власть «сковать за ноги и на шею положить цепь».

Несколько лет спустя Петр убедился, что управлять громадными по территории губерниями весьма сложно. Пришла новая идея: разделить Россию на 50 провинций во главе с воеводами. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты во главе с комиссарами.

Верховные, областные и провинциальные учреждения стали новыми по структуре и функциям. Однако в общем управлении Россией мало что изменилось, поскольку главным звеном абсолютистского государства были чиновники – исполнители воли государя. А они приспосабливаться к новым порядкам не торопились, менялись лишь названия их должностей: дьяки и подьячие стали называться секретарями, канцеляристами, копиистами и т.д. Многие чиновники, от сенатора до канцеляриста, не чурались взяток. Причиной тому были и неуемная жадность, и нерегулярные выплаты жалованья, разумеется, для низших чинов.

ЭТО ЛЮБОПЫТНО

Подьячий одного Провинциального суда слыл плохим работником: пьянствовал, не приходил на службу, допускал «предерзости», а под пыткой признал за собой еще и «блудное дело». Его наказали батогами и предписали вычесть «из жалованья 56 рублев, 12 алтын, 4 денги». Исполнить штрафные санкции оказалось невозможно, поскольку «ему, Алексею, его императорского величества жалованья, как денежного, так и хлебного, в Провинциальном суде не было и вычитать оного не из чего».

Волокита во всех структурах была обычным делом. Головотяпство встречалось на каждом шагу. Что только не предпринимал Петр в борьбе с этими пороками и их носителями – чиновниками. Сибирский губернатор Гагарин был публично повешен, чтобы другим неповадно было брать взятки. Колесовали обер-фискала Нестерова – он тоже был не чист на руку. Едва спасся от эшафота вице-канцлер Шафиров. Петровой палки не раз отведал не чуждый жульничества Меншиков. И все одно – брали взятки, обворовывали государство, обманывали самого Петра.

ЭТО ЛЮБОПЫТНО

Решив победить такое зло как воровство смертной казнью, приказал Петр Ягужинскому: «Напиши указ, что всякий вор, который украдет настолько, чего веревка стоит, без замедления должен быть повешен». Ягужинский ответил: «Всемилостивейший государь, разве хочешь ты остаться императором один, без подданных? Все мы воруем, только один больше и приметнее другого».

Петр видел, что многие его старания шли насмарку. А ведь он так надеялся, что европейские структуры управления найдут благодатную почву на российской почве. Однако царь, несмотря на неудачи, каждый раз вновь шел вперед: создавал новые структуры, вводил одни канцелярии и сокращал другие и т.д., но формальные учреждения европейского типа не могли так сразу прижиться на русской почве, поскольку Россия не была еще готова ни в социальном, ни в экономическом, ни в культурном плане сполна воспринять петровские новации. Тем не менее преобразования Петра в государственном управлении стали огромным шагом вперед в развитии империи. Московская Русь с Боярской думой, приказами, воеводами, дьяками – все это навсегда ушло в прошлое.