1. Перестройка организационной структуры управления и повышение уровня планирования

1. Перестройка организационной структуры управления и повышение уровня планирования

Приведение системы хозяйственного управления в соответствие с новым уровнем производительных сил означало дальнейшее развитие и углубление ленинского принципа демократического централизма применительно к новым условиям быстрого роста общественного разделения труда в промышленности и задачам значительного технического перевооружения всех отраслей хозяйства. Развивая обе стороны демократического централизма в условиях социалистического строительства того периода, требовалось прежде всего усилить централизованное отраслевое управление. Практически это выразилось в разукрупнении наркоматов как необходимом следствии увеличения объема промышленного производства и роста его специализации.

Совершенствование организационной структуры управления. Процесс разукрупнения наркоматов начался в 1932 г., когда ВСНХ СССР был реорганизован в Наркомат тяжелой промышленности и были образованы самостоятельные наркоматы легкой, лесной и деревообрабатывающей промышленности. Создание в 1934 г. наркоматов местной промышленности в союзных и автономных республиках разгрузило общесоюзные наркоматы от руководства мелкими предприятиями. Эту же цель преследовало образование в союзных республиках наряду с общесоюзными наркоматов легкой, пищевой и лесной промышленности. В 1936 г. из Наркомата тяжелой промышленности был выделен Наркомат оборонной промышленности, а в 1937 г. — Наркомат машиностроения. Но и после разукрупнения Наркомтяжпром управлял огромным хозяйством: 1700 предприятий, более 200 трестов, 33 главных управления. Поэтому в дальнейшем, в 1938—1939 гг., особенно интенсивно продолжался процесс разукрупнения наркоматов. Наркомат пищевой промышленности был разделен на три наркомата (рыбной, мясной и пищевой промышленности); Наркомат машиностроения — на три наркомата (тяжелого, среднего и общего машиностроения); Наркомат легкой промышленности — на два наркомата (легкой и текстильной промышленности); Наркомат тяжелой промышленности — на шесть наркоматов (топливной, электростанций и электропромышленности, черной металлургии, цветной металлургии, химической промышленности и промышленности строительных материалов). В дальнейшем были образованы самостоятельные наркоматы: по строительству, резиновой промышленности и станкостроению. Из Наркомата оборонной промышленности были выделены четыре наркомата: авиапромышленности, вооружений, боеприпасов и судостроения. Организация самостоятельного Наркомата по строительству имела своей задачей развить современную строительную индустрию как специализированную отрасль хозяйства.

Это диктовалось все возрастающими масштабами строительства и давало возможность промышленным наркоматам сосредоточить свои усилия на вопросах производства.

К XVIII съезду партии (март 1939 г.) насчитывалось 34 наркомата.

Специализированные наркоматы как хозяйственные органы по руководству отраслью объединяли однородные и взаимосвязанные по производственному процессу отрасли промышленности. Это приблизило аппарат наркоматов к жизни предприятий и создавало возможность концентрировать усилия в каждой отрасли на решении основных задач, глубже вникать в производственную жизнь предприятий, обеспечивать более конкретное руководство и оперативное решение возникающих задач. Для всестороннего рассмотрения крупных хозяйственных вопросов были восстановлены коллегии наркоматов.

Система наркоматов — общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские — создавалась на основе отраслевой специализации и способствовала усилению отраслевого управления и руководства всеми сторонами деятельности предприятий отрасли. Функции наркоматов и главков были определены Положением о Народном комиссариате тяжелой промышленности Союза ССР, утвержденном СНК СССР 10 ноября 1937 г.³⁹ Это положение послужило образцом для других наркоматов, прежде всего промышленных, которые в 1938 г. соответственно перестраивали свой аппарат управления. При наркоматах создавались Советы наркомата для обсуждения важнейших вопросов работы отрасли. При Наркомтяжпроме был создан также Технический совет для рассмотрения вопросов внедрения новой техники.

В марте 1940 г. была реорганизована структура управления в угольной промышленности. При наличии в Донбассе комбинатов, руководивших угольными трестами, образовалась многоступенчатая структура управления: наркомат — главк — комбинат — трест — шахта. Эта громоздкая система была ликвидирована. Угольные тресты были подчинены во всех областях своей деятельности комбинатам, которые в свою очередь подчинялись непосредственно наркомату. В других угольных районах страны (Урал, Сибирь) были также созданы комбинаты, непосредственно подчиненные Наркомату угольной промышленности. Взамен главных управлений в Наркомугле были созданы производственные отделы по угольным бассейнам и Технический отдел для технического руководства отраслью⁴⁰.

В системе наркоматов повысилась роль главков как органов непосредственного руководства трестами и предприятиями. Этому способствовала и их внутренняя структура. Основной ячейкой главков стали производственно-распорядительные отделы, которые строились по производственно-территориальному принципу. Важное место в структуре главков занимал Технический отдел, функцией которого было определение путей технического развития отрасли, систематический анализ технических показателей работы предприятий. Производственные главки являлись основными органами наркоматов по руководству всеми сторонами хозяйственной деятельности предприятий. Функциональным органам наркоматов (плановый, финансовый отделы и др.) воспрещалось давать указания трестам и предприятиям, минуя главки. Большое значение в дальнейшем повышении роли главков имело утверждение в июле 1938 г. Совнаркомом СССР инструкции по применению постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. «О хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов»⁴¹. Главки получали значительные права в области финансового руководства предприятиями своей отрасли; им разрешалось открывать расчетные счета в Госбанке по снабженческо-сбытовым операциям, перераспределению оборотных средств внутри отрасли и по другим операциям главных управлений. На эти расчетные счета Главных управлений поступали прибыли предприятий и хозяйственных органов главков, амортизационные отчисления и оборотные средства, изымаемые Главным управлением из подведомственных ему предприятий для перераспределения, и суммы для централизованных взносов в бюджет: налога с оборота, отчисления от прибылей, а также суммы на финансирование мероприятий по кадрам, техпропаганде, рационализации, на экспертизы по проектам и сметам⁴².

В связи с установленной организационной структурой в угольной промышленности: наркомат — комбинат — трест — шахта — постановлением Совнаркома СССР от 10 марта 1941 г.⁴³ на угольные комбинаты было распространено постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. «О хозрасчетных правах Главных управлений промышленных народных комиссариатов»⁴⁴.

Важное значение в совершенствовании системы управления промышленностью и улучшении работы наркоматов имела реорганизация структуры органов снабжения⁴⁵. Необходимость этой реорганизации была продиктована образованием множества параллельно действовавших и излишних трестов, контор, отделений и агентств по материально-техническому снабжению. Материально-техническое снабжение предприятий было возложено на главные управления снабжения (главснабы), работающие на хозяйственном расчете, на их конторы и агентства на местах. Расширение прав главков способствовало усилению оперативного руководства предприятиями и централизованного планирования. Оно было необходимо в тех конкретно-исторических условиях. Но вместе с тем такое расширение прав главков в известной мере урезывало права предприятий, их хозяйственную инициативу, ослабляло принцип единоначалия и отрицательно сказывалось на развитии и укреплении хозрасчета на предприятиях.

Вставшие в порядок дня вопросы расширения прав предприятий не могли быть решены в условиях надвигавшейся второй мировой войны. В значительной мере они нашли свое решение в послевоенный период.

Оценивая в целом меры по усовершенствованию системы управления промышленностью, можно сделать следующий вывод. Разукрупнение наркоматов, обусловленное быстрым развитием промышленности и усилением специализации производства, сыграло положительную роль в освоении техники, в улучшении руководства производством. Но этот процесс означал развитие системы управления прежде всего по вертикали при недостаточном развитии управления по горизонтали. Это в известной степени суживало права и самостоятельность предприятий. Но в целом, как это показывают итоги работы промышленности за годы третьей пятилетки и успехи в усилении обороны страны, необходимость в укреплении начал централизма в тот период была исторически оправдана.

Повышение уровня планирования. В третьей пятилетке во многом изменились условия планирования народного хозяйства. В результате победы социализма общественная социалистическая собственность стала единственной экономической основой СССР. Победа социалистических производственных отношений во всех сферах экономической жизни открыла простор для проявления действия и использования экономического закона планомерного, пропорционального развития народного хозяйства. Созданы были условия для повышения научного уровня планирования, для улучшения пропорциональности в развитии народного хозяйства, для эффективного предупреждения возникающих диспропорций в ходе выполнения планов. Планирование все глубже охватывало все стороны социалистического воспроизводства. Перед плановыми органами была поставлена задача систематического наблюдения за ходом выполнения планов, своевременного предупреждения возможных диспропорций и выявления новых резервов для успешного выполнения планов.

В связи с разукрупнением наркоматов и увеличением их числа значительно повысилась роль Госплана СССР как центрального органа общехозяйственного планирования, координации планов министерств и ведомств, взаимной увязки их деятельности. Возросшее значение централизованного планирования и координации деятельности наркоматов привело к необходимости (в конце 1937 г.) создания Экономического совета при СНК СССР для координации деятельности наркоматов по выполнению народнохозяйственных планов. Экономсовет рассматривал годовые и квартальные планы и отчеты по их выполнению, принимал меры по улучшению работы промышленности, утверждал планы снабжения строительными материалами и другими предметами материально-технического снабжения, планы перевозок. Он рассматривал также отчеты по выполнению хозяйственных планов, вопросы цен и зарплаты⁴⁶.

Возросшая роль Госплана СССР как центрального планового органа страны нашла свое выражение в положении о Государственной плановой комиссии при Совете Народных Комиссаров Союза ССР, утвержденном 2 февраля 1938 г.⁴⁷ В положении указывалось, что главнейшей задачей является обеспечение в плане народного хозяйства «правильных соотношений в развитии различных отраслей и необходимых мероприятий по недопущению диспропорций в народном хозяйстве». На Госплан возлагалась задача увязки в плане народного хозяйства работы смежных отраслей, добывающей и обрабатывающей промышленности, индустрии и сельского хозяйства, транспорта и народного хозяйства, осуществления правильного размещения предприятий, приближения их к источникам сырья. Задачей Госплана являлась разработка и представление правительству СССР народнохозяйственных перспективных, годовых и квартальных планов, проверка их выполнения наркоматами и ведомствами, разработка вопросов методологии социалистического планирования и руководства делом социалистического учета в СССР. Устанавливался институт уполномоченных Госплана СССР на местах для проверки выполнения народнохозяйственных планов и устранения неувязок, возникающих в ходе их выполнения⁴⁸.

XVIII съезд партии подчеркнул необходимость дальнейшего улучшения всей работы по планированию народного хозяйства и организации учета. «Центральной задачей перестройки плановой работы, — указывается в решениях съезда, — является организация проверки выполнения планов с тем, чтобы предупреждать возникновение диспропорций в хозяйстве, вскрывать новые резервы для выполнения планов…»⁴⁹. Партия требовала тщательного технико-экономического обоснования планов. В связи с директивами XVIII съезда партии перед Госпланом встала задача разработки комплексных планов развития народного хозяйства по основным экономическим районам, основных материальных балансов, планов кооперирования предприятий по экономическим районам, чтобы максимально сократить дальние и другие нерациональные перевозки.

Для улучшения планирования важное значение имело укрепление учетно-статистической работы, охватывающей производство (учет наличного оборудования, имущества, материалов), нормирование, распределение, анализ хозяйственной деятельности.

Партия требовала повышения ответственности за выполнение принятых планов, организации действенного контроля за ходом их реализации, добивалась ритмичности работы во всех звеньях (отрасли, предприятии, цехе, бригаде, смене). Большое значение придавалось качественным показателям плана — себестоимости производства, ассортименту вырабатываемой продукции. Особое внимание уделялось повышению уровня экономического руководства деятельностью предприятий, всестороннему анализу экономических показателей производства, анализу факторов роста производительности труда.