Создание первой японской конституции

Еще в манифесте о реставрации императорской власти указывалось, что весь народ «будет участвовать в общественном обсуждении», т. е. что при ведении государственных дел будет учитываться мнение общества. Однако в этом документе не содержалось какой-либо концепции конституционного строя. Поэтому в государственных органах, среди официальных лиц и внутри общественных движений в последующие годы возникал целый ряд концептуальных соображений о путях перехода к конституционному государству и о формах конституционного строя.

Растянутость подготовки конституции, которая заняла не один год, отражала две тенденции в японских правящих кругах. Большинство поначалу считало, что принятие конституции подорвет фундамент, на котором стоит японская империя т. е. централизованную власть во главе с императором. Другие, наоборот, полагали, что принятие конституции и учреждение представительного органа власти укрепит единство императора и народа и продемонстрирует Западу достижения в модернизации страны.

Ранние проекты конституции

Подготовка к составлению конституции началась в Японии буквально на следующий день после реставрации. Уже в 1870 г. Ито? Хиробуми был направлен в США для ознакомления с американским конституционным правом. Он не только изучил текст американской конституции и сопутствующих законов, но и сумел ознакомиться с методами их составления. Последние заинтересовали Ито?, но суть американской конституции была, по его мнению, мало подходящей для японских политических условий. Ито? считал, что в основе нового политического строя Японии должны лежать национальные обычаи. Американский вариант послужил для него, скорее, образцом того, что не следует включать в японский.

Вскоре дискуссия о конституционном строе возникла в левой палате, созданной в рамках реформы правительства в 1871 г. в связи с ликвидацией кланов. В результате ряд ее членов подготовили проект регламента деятельности нижней палаты будущего парламента. Получила известность концепция советников (санги) Кидо и О?кубо. Оба они выступали за постепенное движение к «совместному правлению монарха и народа».

«Движение за свободу и народные права» выдвинуло большое количество проектов перевода страны на конституционные рельсы. Известно свыше 40 таких проектов, причем они обнаруживаются вплоть до нашего времени. Среди них наибольший отклик получила докладная записка о создании избранного народом парламента, которую в январе 1874 г. представили в левую палату сторонники дзию? минкэн ундо? Одзава Уро? и Комуро Нобуо (Синобу).

В апреле 1875 г. был обнародован императорский указ о постепенном переходе к конституционному строю и стал формироваться новый государственный механизм с такими звеньями, как палата старейшин (гэнро?ин), верховная судебная палата (тайсинъин) и другие. Тем самым правительство перехватило инициативу у «движения за свободу и народные права» и резко сузило поле политического маневра для этого движения.

Следующий проект конституции был выработан в палате старейшин. Его авторы выступали за введение парламентаризма либерального толка. Однако правительством (особенно активно против выступали Ивакура Томоми и Ито? Хиробуми) и императором этот проект был воспринят как духовная поддержка «движения за свободу и народные права» и как нечто совершенно несовместимое с философией государственного строительства кокутай и обычаями японского народа.

^{Ивакура Томоми}

В конце 1879 г. правительство поручило всем советникам (санги) подать письменные соображения о перспективах введения конституционного строя, однако выработать единый проект не удалось. В правительстве вспыхнули резкие противоречия вокруг представленного О?кума документа под названием «Верноподданный доклад императору об открытии парламента» (коккай кайсэцу со?ги). Основу его составляли 3 положения: немедленный созыв парламента, введение системы парламентских кабинетов, опирающихся на партийную политику, утверждение конституции императором. Нельзя было не заметить идеологической близости такого подхода ко взглядам, существовавшим внутри «движения за свободу и народные права».

Ивакура и Ито?, отрицательно относившиеся к позиции О?кума, в противовес ей выдвинули концепцию государственного строительства, главную идею которой заключалась в полной независимости государственной власти от волеизъявления народа.

Окончательное выражение концепция Ивакура-Ито? получила в документе под названием. «Меморандум о создании конституции» (кэмпо? сэйтэй икэнсё), который был представлен Иноуэ Коваси, но за которым стоял Ивакура. Основные мысли меморандума, основанного на признании принципов прусского конституционного права, были таковы: утверждение конституции императором, независимость осуществления им права верховного военного командования, незыблемость прерогатив императора, неприятие системы парламентских кабинетов, отрицание принципа солидарной ответственности правительства и т. п. Общая идея состояла в том, что права монарха не могут быть ограничены парламентом.

На этот раз точку в дискуссии в правящих кругах поставил опубликованный 12 октября 1881 г. указ императора с четким указанием на то, что в 1889 г. будет образован парламент, и что это будет сделано в соответствии «с высочайшим решением». В тот же день О?кума был освобожден от должности советника; затем в течение двух месяцев из правительственных структур были убраны и его сторонники. Таким образом, точка зрения Ивакура и Ито? окончательно возобладала.

Подготовка окончательного проекта

В 1882 г., т. е. на следующий год после принятия указа об учреждении парламента, правительство с санкции императора направило в западные страны миссию для изучения их конституций. Ее возглавил Ито? Хиробуми, который и принял на себя главную ответственность за подготовку окончательного проекта конституции. Одновременно с той же целью за границу отправились лидер Дзию?то? Итагаки Тайсукэ и его заместитель Гото? Сё?дзиро?, что вызвало серьезные нарекания со стороны членов партии в их адрес за связь с правительством и фирмой «Мицуи», которая оплатила эту поездку.

Ито отправился в Германию, где обсуждал проблему конституции с канцлером Бисмарком и с крупнейшими немецкими юристами. По возвращении на родину он был назначен императором главой группы по составлению конституции. В этой работе ему помогали всего три человека — Иноуэ Коваси, Канэко Кэнтаро? и Ито? Миёдзи. Все они занимали высшие правительственные посты. Иноуэ был автором многих документов мэйдзийского правительства, в частности указа об образовании, был министром просвещения и членом созданного позже тайного совета. Канэко (получивший образование в США) был членом двух кабинетов, возглавлявшихся Ито?, и тоже входил в тайный совет. Такой же послужной список был и у Ито? Миёдзи, который оказывал влияние на политические дела вплоть до своей кончины в 1934 г. Эта группа, не входя ни в какие правительственные структуры, была подчинена непосредственно императору.

Она работала в обстановке исключительной секретности в загородной резиденции Ито? Хиробуми в окрестностях Ёкосука. Будучи премьер-министром, Ито? осуществлял лишь общее руководство. Формулированием статей или отдельных параграфов конституции, подбором образцов для заимствования занимались остальные участники группы. Главным среди них был Иноуэ. Порядок работы был таков: каждый готовил свою часть, затем она обсуждалась другими, и только потом с ней знакомился Ито? Хиробуми. Консультантом был немецкий профессор-юрист, в то время работавший в Токийском университете и являвшийся советником при кабинете министров.

Создание тайного совета

Значительные разногласия в верхах вызывало определение процедуры принятия будущей конституции. Одни считали, что для этого достаточно одобрения ее императором. Другие, например, лидеры политических партий Итагаки и О?кума, настаивали на созыве учредительного собрания, которое представляло бы всю страну. Ито? Хиробуми принял компромиссное решение, предложив создать для этого тайный совет. Указ о его организации (май 1888 года) гласил:

«Считая целесообразным совещаться с лицами, оказавшими значительные услуги государству, воспользоваться их ценными советами в делах государственных, Мы сочли за благо учредить Наш Тайный совет».

Тайный совет объявлялся высшим совещательным органом при императоре. Его члены назначались непосредственно монархом из представителей высших должностных лиц. Совет состоял из председателя, его заместителя, 12 и более советников и секретарей. При этом все, за исключением секретарей, должны были быть старше 40 лет.

Председателем тайного совета был назначен Ито?, который оставил в связи с этим пост премьера. На протяжении полугода тайный совет в обстановке строжайшей секретности обсуждал в императорском дворце подготовленный проект постатейно. Члены совета не имели права выносить бумаги из помещения, где проходили его заседания. Если кто-либо должен был поработать дополнительно, то делал это непременно в присутствии секретаря. Такие меры предосторожности были почерпнуты Канэко из опыта подготовки американской конституции. В результате ни одна ее статья не стала достоянием общественности до официального опубликования всего документа.

^{Ито? Хиробуми}

Император принимал участие во всех заседаниях тайного совета, касавшихся конституции. Нередко он призывал к себе Ито? и требовал разъяснений или давал указания по той или иной статье. Подчас император поддерживал предложения меньшинства, если был уверен, что они более соответствуют японским реалиям.

Одновременно с конституцией были подготовлены и комментарии к ней, которые были необходимы для подготовки общества к ее восприятию. Их основным автором был Ито? Миёдзи. Они также обсуждались императором и тайным советом. Но при публикации Ито? Хиробуми поставил под ними свою подпись, взяв тем самым на себя ответственность за их содержание.

Основные положения Конституция была провозглашена на конституции 1889 г. торжественной церемонии в императорском дворце в День основания империи 11 февраля 1889 г. Император Муцухито передал текст конституции в руки премьер-министра Курода Киётака. Это символизировало дарование императором конституции своим подданным. Во время церемонии император заявил:

«Мы в силу верховной власти, унаследованной Нами от Наших царственных предков, сим обнародуем настоящий неизменный основной закон для нынешних Наших подданных и их потомков… Права государственного верховенства Мы унаследовали от наших предков и завешаем их Нашим потомкам. И Мы, и они будем осуществлять их в согласии с положениями конституции, ныне Нами даруемой и жалуемой народу».

Таким образом в обращении императора выделялись три аспекта: во-первых, что прежние прерогативы династии не ограничивались введением конституции; во-вторых, что династия будет править в соответствии с конституцией; и, в-третьих, что конституция «дарована и жалована» народу императором.

Конституция 1889 г., написанная простым и четким языком, представляла собой сравнительно небольшой документ, состоявший из 76 статей, объединенных в 7 глав. Они посвящены правам и обязанностям императора и подданных, парламенту, кабинету министров и тайному совету, судебной власти, вопросам финансов и дополнительным установлениям, касавшимся, например, пересмотра конституции. По свидетельству японских юристов, только 3 из 76 статей можно считать оригинальными, остальные заимствованы: 46 из немецкой конституции, остальные — из основных законов других стран.

Конституция представляла собой лишь скелет конституционного права, поэтому одновременно с ней были приняты другие законы и императорские указы, которые конкретизировали и дополняли отдельные ее статьи. Были обнародованы закон о государственных финансах, закон об императорском доме, закон об императорском парламенте, закон о выборах в палату представителей, указ о палате пэров. В законе об императорском доме, например, определялись порядок престолонаследия, церемония восшествия на престол и коронации, правила обращения к императорской особе, условия установления регентства или опеки; указывался состав императорской фамилии, утверждались расходы по содержанию императорского дома, уточнялись его наследственные владения, формулировались правила поведения членов императорской семьи. По значению этот закон уступал лишь конституции. Парламент не имел права его изменять. Это мог сделать только сам император по рекомендации тайного совета и совета императорской семьи. В законе об императорском парламенте были зафиксированы правила созыва и организации работы парламента, его финансирования, устройство палат, их взаимоотношения, отношения парламента с населением, правительственными учреждениями, местными собраниями.

Закон о выборах определял избирательные округа по префектурам и число депутатов от них, состав электората и кандидатского корпуса, правила составления списков голосующих и проведения избирательной кампании, возлагал финансовое обеспечение этих мероприятий на местные бюджеты. Закон о государственных финансах установил финансовый год для страны с 1 апреля текущего года по 31 марта следующего (что сохраняется и по сей день). Бюджет должен был утверждаться парламентом. В случае, если он не получал одобрения обеих палат, правительство имело право руководствоваться бюджетом предыдущего года. Это положение было заимствовано из немецкого образца.

Первая глава конституции, состоявшая из 17 статей, касалась места и роли императора в системе государственной власти. Было зафиксировано, что власть императорской династии существует извечно, а «особа императора священна и неприкосновенна». Ему, как главе государства, принадлежало право утверждать законы и отдавать приказы об их исполнении, созывать парламент, объявлять войну и заключать мир, подписывать международные соглашения, определять принципы организации и численный состав армии и флота в мирное время, назначать и увольнять всех высших гражданских и военных должностных лиц, жаловать дворянские звания, чины, ордена и иные знаки отличия. Император являлся верховным главнокомандующим армии и флота. Согласно конституции престол наследовался по мужской линии и допускалось регентство.

Одновременно конституция предусматривала определенные ограничения власти императора. Они были зафиксированы в 47 статьях и осуществлялись парламентом, министрами, судебными учреждениями, статьями конституции, гарантирующими права личности, и наличием самой конституции. Наиболее фундаментальные из них были сформулированы в ст.4 («Император — глава государства. Он обладает верховной властью и осуществляет ее согласно постановлениям данной конституции») и в ст. 5 («Император осуществляет законодательную власть в согласии с императорским парламентом»).

Согласно конституции, в стране учреждался двухпалатный императорский парламент (тэйкоку гикай). Он состоял из палаты пэров (кидзокуин), предшественницей которой был гэнро?ин, и палаты представителей (сю?гиин), являвшейся абсолютно новым органом в системе японской государственности.

Отношения императора и парламента были конкретизированы в целом ряде статей. Например, необходимо было получить согласие парламента на введение законов в действие: «Ни один закон не может быть издан без одобрения парламента» (ст. 37). Согласно ст. 8, императорские указы считались недействительными без одобрения парламента. Однако эти ограничения императорской власти фактически не действовали. Ограниченная де-юре власть японского императора оставалась неограниченной де-факто.

Положение о палате пэров конкретизировал специальный указ. В ее состав входили члены императорской фамилии, представители титулованной знати и лица, назначаемые императором. К последней категории относились лица, имевшие особые заслуги перед государством, видные специалисты в той или иной области и крупнейшие налогоплательщики, т. е. богатейшие представители помещиков и буржуазии.

Члены императорской фамилии, принцы и маркизы считались членами палаты пэров пожизненно и по праву наследования; графы, виконты и бароны избирались на 7 лет; лица, назначаемые императором за особые заслуги, утверждались премьером и становились членами палаты пожизненно. Крупные налогоплательщики избирались в префектурах из числа тех, кто уплачивал 300 и более иен прямых налогов, сроком тоже на 7 лет. Каждая префектура представляла одного или двух кандидатов этой группы в зависимости от численности населения. Затем эти кандидатуры утверждались императором.

Палата представителей избиралась на основе закона о выборах, опубликованного одновременно с конституцией. Избирательное право предоставлялось мужчинам старше 25 лет, платившим свыше 15 иен прямого налога и проживавшим в своем избирательном округе не менее полутора лет. Кандидат в депутаты должен был быть не моложе 30 лет и внести высокий денежный залог. Депутатский мандат действовал 4 года.

Парламент имел право принимать или отвергать законопроекты, представленные правительством, входить с законодательной инициативой, утверждать бюджет и императорские указы, изданные в период между сессиями. Все решения в обеих палатах принимались большинством голосов. По конституции кабинет министров был ответственен не перед парламентом, а перед императором. Верхняя палата обладала правом вето на решения нижней.

Высшим консультативным органом при императоре стал, согласно конституции, тайный совет (с?мицуин), созданный еще в 1888 г. для обсуждения проекта основного закона. Теперь его состав был расширен до 27 чел. Он должен был давать рекомендации монарху по просьбе последнего. Совет был независим от правительства и парламента и подчинялся только императору. Фактически каждое сколько-нибудь важное решение правительства или парламента должно было получить одобрение этого органа.

Гл. 2 о правах и обязанностях подданных гарантировала все основные права человека, но формулировка каждого из них сопровождалась стереотипным ограничением, вроде «за исключением случаев…» или «в пределах закона». Например, в ст. 28 говорилось: «Все японские подданные пользуются свободой вероисповедания в пределах, совместимых с общественным спокойствием и порядком, а также с их обязанностями, как подданных». Кроме того, действие статей этого раздела приостанавливалось в случае войны или национального бедствия.

Что касается судопроизводства, то конституция доверила его специальным органам. По ст.57, судебные функции осуществлялись судами от имени императора согласно соответствующему закону. Комментируя положения о судебной власти, которая была нововведением для японцев, Ито? Хиробуми писал:

«Хотя император имеет право назначать судей, и хотя суды произносят приговоры от его имени, он не ведет процесс сам, а поручает его независимым судебным учреждениям в соответствии с законом, без участия государственной администрации. В этом суть судебной власти».

Однако из-под действия гражданских судов выводилась огромная армия чиновников, для решения дел которых создавались специальные административные суды.

Мэйдзийская конституция никогда не изменялась, хотя в ее тексте были положения, предусматривавшие такую возможность. Но процедура принятия поправок была достаточно сложной:

«Ни одна из палат не может открыть прений, иначе как в присутствии двух третей общего числа членов каждой палаты, и никакое изменение конституции не может быть принято иначе как большинством двух третей присутствующих членов»

Главное же заключалось в том, что предложение об изменении конституции могло быть внесено в парламент только по повелению императора.

* * *

В целом форма государственного правления мэйдзийской эпохи сильно отличалась от конституционной монархии того типа, что существует сейчас, например, в Великобритании или в послевоенной Японии. Конституция 1889 г. не гарантировала господство права. Ее создатели истолковали конституцию как дарованную императором народу, так что парламент, правительство и суды оставались под властью императора. Государственные чиновники, исполнявшие делегированные им императором полномочия, были связаны не конституцией, а его властью. По конституции, назначаемая верхняя палата парламента обладала правом вето на решения нижней палаты. Одно из центральных мест в государственном устройстве занимал такой институт, как тайный совет. Кроме него, в дальнейшем важную роль в управлении государством стали играть пожизненные советники императора гэнро?, чей статус вообще не был определен конституцией.

Основная цель авторов первой японской конституции состояла в том, чтобы с ее помощью провести военную и экономическую модернизацию и создать такой механизм суверенного государства, который придал бы Японии респектабельность в глазах остального мира. Однако, несмотря на стремление к модернизации государства, в мэйдзийской конституции просматривалось соединение старых и новых принципов. В ней были сильны традиционные элементы государственного строительства — в частности, влияние конфуцианских постулатов. Они проявились тем более выпукло, что как раз в то время наблюдался откат от безоглядной европеизации в сторону национальной идеи.

Но при всей своей ограниченности конституция 1889 г. являла собой пусть скромный, но шаг вперед по пути страны к демократии и парламентаризму.