3. Административные преобразования
3. Административные преобразования
Теперь — об управлении. Петр, не отменяя боярскую думу никакими указами, тем не менее, постепенно свел ее на нет. И коль скоро она перестала работать, то работали какие-то отдельные приказы, управляя по-старому, исходя из накопленного опыта. А вы знаете, что в XVII веке приказная система носила отчетливо выраженный территориально-отраслевой характер, т. е. наряду с отраслевым учреждением — таким, скажем, как приказ тайных дел, — существовал и Сибирский приказ с явно выраженным территориальным подходом к решению проблем, или приказ Казанского дворца, который ведал Поволжьем.
Петр хотел ввести не единоличное, а коллективное управление приказами. Однако коллегиальная система заработала не сразу, а приказная не сразу умерла. Тем не менее, мысль о преобразовании системы управления засела у Петра в голове, и он начал ее проводить в жизнь опять-таки под влиянием своих военных начинаний. Как распределить полки в мирное время? Кто будет заведовать ими?
3а. Губернии
Петр ввел губернское деление. Сначала Русь была распределена на 8 губерний, потом добавилась девятая. Во главе губернии стоял губернатор, который обладал колоссальными правами: фактически он правил единовластно, ему подчинялось все и вся в губернии. А если посмотреть на карту, то можно увидеть, что территория петровской губернии — это хорошее европейское государство. В дальнейшем эта система развивалась, и уже при Екатерине счет губерний шел на десятки, и управляться они стали лучше. Так что система эта, заложенная Петром, оказалась жизнеспособной. Петр думал о том, как прокормить своего солдата. Поэтому он рассчитывал губернии чисто практически: сколько можно разместить полков на данной территории, чтобы их как-то прокормили? Кормить их лучше не стали, но начало было положено.
Затем Петр пытался преобразовать управление городов и самих губерний. В городах были введены магистраты, выборные органы, старосты и т. д. В губерниях Петр решил добавить к губернаторам выборный представительный орган — так называемые ландраты. Дворянство должно было выбирать туда своих представителей, а те должны были давать губернатору советы. Ничего путного из этого не получилось, и Петр вскоре ландраты отменил за полной их недееспособностью.
Горожанам Петр давал большие послабления, и в налоговом отношении они жили лучше, чем крестьяне, а если иметь в виду привилегии, то городских жителей в армию старались не брать. Таким образом создавались предпосылки для развития городов, а если добавить, что горожанин имел право владеть землей и крепостными, то картина получалась любопытная: стимулировался рост городского населения. Получается, что Петр начал преобразование управления с провинции, а не с центра. К центру он перешел позже, и первое преобразование здесь было осуществлено в 1711 году, когда Петр отправился в прутский поход (как известно, неудачный).
3б). Сенат
Для частых своих отлучек государь повелел быть Сенату, который потом стали называть Правительствующим Сенатом. Он должен был управлять страной, пока государь находился в походе. Сенат состоял из сенаторов, а те назначались Петром. Когда появились коллегии, тогда стали вводить президентов коллегий, а потом Петр стал перемешивать состав: были люди, которые туда назначались, а были {13) и те, кто шел автоматически от коллегий. Количество сенаторов было непостоянным. Ближе к концу царствования во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, которого Петр совершенно официально назвал «оком государевым». Это око должно было присматривать за тем, что творится в Сенате.
Петр, перестраивая систему управления, вводя губернии, губернаторов, коллегии и т. п., совершил коренную ошибку: он слишком сильно централизовал управление. Понять его можно. Была война, нужно было как можно больше денег, нужно было многое брать в государственную монополию, более централизованно управлять ресурсами. Но именно такая жесткая централизация влечет за собой разрастание чиновничьего аппарата, что приводит к резкому увеличению злоупотреблений. Хотите, чтобы воровали меньше — надо сокращать централизацию, должно быть меньше чиновников.
Коллегии, которые Петр завел (сначала 12, потом их бывало то меньше, то больше), возглавлялись президентом. У президента был вице-президент, асессоры, советники. Человек пять-шесть должны были советоваться и принимать решения. Президент вел текущие дела, а управлялась коллегия на основании регламента, который списывали с соответствующих уставов госучреждений Швеции. Почему-то Петр решил позаимствовать опыт у своего заклятого врага. Судить не берусь, насколько удачно было заимствование в части именно регламента, но эта реформа в конечном итоге прижилась в России. И хотя со временем вместо коллегий в России ввели министерства, тем не менее, именно такая система управления (в основном отраслевая, а не территориальная) постепенно стала приживаться в стране. Взамен некоторых приказов сохранялись канцелярии — например, аптекарские, медицинские, артиллерийские и прочие.