5. Административные реформы

5. Административные реформы

Новые задачи, поставленные перед страной Петром I, необходимость концентрации ресурсов, оперативного принятия и исполнения решений в условиях военного времени, а также изменившийся характер самого государства обострили проблему управления имперским пространством, актуализировали необходимость реформирования всей административной системы.

На протяжении всего XVIII столетия тенденции централизации власти и выстраивания властной исполнительной вертикали взаимодействовали с тенденциями децентрализации; происходила борьба принципов федерализма и территориальной автономии с принципами унитарности; властью были опробованы различные модели взаимоотношений центра и регионов, разнообразные формы прямого управления и самоуправления, а также их сочетания. В результате административных реформ Петра сформировался новый управленческий аппарат — бюрократия, к концу века превратившаяся, по сути, в самостоятельную социальную страту, игравшую существенную роль в выработке направлений как внутренней, так и внешней политики.

На новом этапе развития страны задачи модернизации требовали, как уже говорилось, концентрации всех хозяйственных, финансовых и людских ресурсов; достижения максимальной эффективности в управлении, что выражается, в частности, в четкости и быстроте донесения решений и распоряжений центра на места и столь же четком и быстром их исполнении. По замыслу Петра I — и это было важным условием реализации задуманных преобразований: вся страна должна была стать единым, слаженным, эффективно действующим организмом.

Первые мероприятия по реорганизации аппарата управления были предприняты Петром уже по возвращении из Великого посольства и касались местного управления. В январе 1699 г. в городах был введен принципиально новый орган управления — выборная земская изба, которая должна была ведать сбором налогов и исполнять судебные функции. Городское население, таким образом, выводилось из-под власти назначаемых из центра и управлявших уездами и уездными городами воевод, сама должность которых упразднялась, и получало органы самоуправления. Земские избы всех городов были подчинены находившейся в Москве Бурмистерской палате (позднее — Московская ратуша). Значение этой первой реформы заключается, прежде всего, в том, что с этого времени город рассматривался властью как самостоятельная административная единица, отделенная от сельской местности, а вся система управления приобрела четырехступенчатый характер: органы высшего управления — органы центрального управления — органы городского управления и органы территориального (местного) управления.

Дальнейшая реорганизация системы управления была напрямую связана с военными потребностями государства в условиях Северной войны. В связи с этим особое значение приобретала эффективность управления на всех уровнях властной вертикали. Однако в первые годы XVIII в. Петр явно не стремился осознанно к созданию новой системы управления, основанной на иных принципах. Находясь по большей части вне Москвы, он нуждался, прежде всего, в том, чтобы аппарат исполнительной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. Новые учреждения получали преимущественно названия канцелярий, важнейшей из которых стала Ближняя канцелярия, чьи основные функции были связаны с контролем и сбором информации финансового характера. С решением резко обострившейся с началом войны проблемы нехватки средств посредством сбора вводимых царем новых косвенных налогов была связана и деятельность большинства других канцелярий. Все они по своей организации и структуре были еще подобны старым приказам и по сути дела являлись их отделениями. С основанием Санкт-Петербурга канцелярии стали располагаться в новой столице, и постепенно центр тяжести в системе государственного управления из Москвы перемещался туда. Теперь уже московские приказы становились филиалами петербургских канцелярий.

В эти же годы царь перестает жаловать боярские чины и практически прекращается деятельность Боярской думы, на смену которой приходит Консилия министров, первоначально возникшая как боярская комиссия, которой царь поручал управление страной на время своего отсутствия в столице.

Постепенно, однако, компетенция Консилии министров расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав стали входить, прежде всего, руководители важнейших приказов. Петр со своей стороны, не превращая Консилию министров в формальное учреждение, а значит, не придавая ей определенный статус в системе политической власти, стремился упорядочить и бюрократизировать ее деятельность, в частности, повышая персональную и коллективную ответственность ее членов, заставляя их лично подписывать протоколы заседаний, «ибо сим всякого дурость явлена будет».

В первые же годы Северной войны достаточно быстро обнаружилась и неэффективность системы управления территориями по долгое время существовавшей схеме приказ — уезд. Уже в 1701 г. был создан особый административный округ вокруг имевших стратегическое значение Азова и Воронежа. В 1702–1703 гг. по мере завоевания Прибалтики в качестве самостоятельной административной единицы выделилась Ингерманландия, образованная на территории отвоеванной шведской Ингрии и части земель, ранее находившихся в ведении Новгородского приказа. Возглавивший управление Ингерманландией любимец и ближайший сподвижник царя А. Д. Меншиков стал именоваться губернатором. Ингерманландия изначально не подчинялась ни одному из центральных приказов, имела собственный бюджет и судебную систему. Все эти нововведения были, по сути, апробацией новых методов управления и форм взаимоотношений центра и регионов, реализуемых в ходе областной (иначе ее называют губернской) реформы 1707–1709 гг.

Реформа началась с декабрьского 1707 г. указа царя Ближней канцелярии расписать города страны по пяти центрам — Киеву, Смоленску, Казани, Азову и Архангельску. Города, находившиеся в 100 верстах от Москвы, соответственно приписывались к ней. Работа над уточнением росписи с участием самого Петра I и назначенных им губернаторов, объезжавших вверенные им территории, продолжалась на протяжении всего 1708 г. В ходе этой работы появилась и еще одна губерния — Сибирская. Наконец, в феврале 1709 г. был издан именной указ об образовании 8 губерний; немного позднее их число возросло до 10: из Казанской губернии выделились Нижегородская и Астраханская.

Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления страной. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных к царю наиболее видных сановников, сосредоточили в своих руках всю административную, финансовую, судебную и военную власть над огромными территориями. В помощь им в губернских центрах создавался разветвленный бюрократический аппарат. Помимо вице-губернатора, при губернаторе были обер-комендант, ведавший военным делом, обер-комиссар, отвечавший за сбор налогов с населения, а также ландрихтер, надзиравший за отправлением правосудия. В уездных городах располагались воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами.

Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно и управлять столь огромными территориями с опорой лишь на уездных комендантов весьма сложно, в результате чего к 1715 г. в губерниях Европейской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями при них. Деление на доли было осуществлено, исходя из определенного (около 5,5 тыс.) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. Ландраты в первую очередь отвечали за сбор налогов. На смену долям в 1719 г. пришли провинции во главе с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система управления (губерния — провинция — уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской реформы 1775 г. Еще один штрих в новую систему местного управления был внесен Петром I в 1711 г., когда за губерниями были закреплены определенные армейские полки, за содержание и обеспечение которых им теперь предстояло отвечать.

История первой губернской реформы достаточно ясно показывает, что, добиваясь повышения уровня эффективности управления, Петр стремился не просто к усилению своей власти и безраздельному подчинению всего и вся. На первом плане для него были проблемы военного и финансового характера. Новые внешнеполитические задачи, решаемые военными средствами, требовали принципиально иного уровня государственных доходов, а сбор налогов и обеспечение регулярной армии приобретали важнейшее государственное значение.

В исторической литературе нет единства мнений относительно того, означала ли губернская реформа дальнейшую централизацию управления или, напротив, децентрализацию власти. С одной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась, и царь фактически делегировал губернаторам, становившимся безраздельными хозяевами огромных территорий, часть своих властных функций. Причем одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако на практике центральная власть не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные ему и зависимые от него губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах, компенсируя отсутствие непосредственного надзора, потому что, как писал сам Петр незадолго до начала реформы, царю «надвое разделитца невозможно одному». По своей сути цепочка царь — губернатор — провинциальный воевода — уездный комиссар означала создание четкой и значительно более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 г. она была еще более укреплена созданием Сената.

Правительствующий Сенат был основан Петром накануне Прутского похода, и это дало основание некоторым историкам утверждать, что первоначально он был задуман как временный орган для замещения государя во время его отсутствия. Однако новейшие исследования показывают, что Сенат изначально создавался как постоянное государственное учреждение, как высший правительственный орган, которому подчинялись все приказы и канцелярии и были подотчетны губернии. Также с самого начала организация Сената принципиально отличалась и от Боярской думы, и от Ближней канцелярии: при Сенате сразу же была создана канцелярия с постоянным штатом служащих. Постоянный состав — первоначально из 9 человек — получил и сам Сенат. При этом, хотя в число сенаторов попали достаточно видные сановники из окружения Петра, это были люди как бы второго эшелона, чем подчеркивалось, что должность сенатора не является просто почетной синекурой, но предполагает отправление вполне конкретных обязанностей, не совместимых с работой на иных ответственных должностях. Сенаторам предписывалось решать дела коллегиально, заслушивая и записывая в протокол мнение каждого, начиная с самого младшего из сенаторов и заканчивая самым старшим, причем старшинство сенаторов было определено царским указом. Окончательное решение принималось большинством голосов.

Сенат сосредоточил в своих руках надзор за важнейшими отраслями государственной жизни: торговлей, финансами, судопроизводством и, что было в тот момент наиболее важным, за комплектованием и снабжением армии и флота. Он был призван координировать деятельность всех других органов государственной власти в центре и на местах, разрешать споры между ведомствами и, таким образом, должен был стать в полном смысле слова высшим правительственным, т. е. правящим органом. И он действительно призван был обеспечивать бесперебойное функционирование государственного механизма и с участием государя, и в его отсутствие. Вполне очевидно, что исполнять столь объемные и сложные функции сенаторы могли лишь опираясь на разветвленный аппарат, в связи с чем при Сенате постепенно были созданы многочисленные канцелярии и конторы, состав которых на протяжении XVIII в. не раз менялся.

Практически одновременно с Сенатом и в качестве его дочернего учреждения был создан также орган надзора за аппаратом управления — ведомство обер-фискала, под началом которого находились фискалы, определенные во все государственные учреждения, в губернии и города. На них возлагалась обязанность следить за исполнением законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. Деятельность фискалов должна была осуществляться в тайне, и они объявлялись полностью независимыми от местных властей. Освобождались фискалы и от ответственности за ложные доносы, а собственно доносительство было их основной функцией, причем за раскрытие преступления они получали четверть суммы штрафа по возбужденному делу. Позднее, в 1723 г. была учреждена должность генерал-фискала и специальная Фискальная канцелярия.

На протяжении царствования Петра I было немало случаев наказания чиновников разного уровня на основании доносов фискалов. Однако, поскольку вся система фискалитета была подчинена Сенату, который должен был рассматривать доносы фискалов, между ними и сенаторами сложились довольно напряженные отношения, и царь нередко вынужден был лично вмешиваться в возникавшие споры. В целом, однако, первая попытка Петра создать органы надзора оказалась самой неудачной и недолговечной из его административных реформ. Деятельность фискалов вызывала не только страх и ненависть чиновников, но и всего населения. Не случайно само слово «фискал» стало в русском языке синонимом наушника, ябедника, тайного и подлого шпиона.

В 1722 г. Петр предпринял вторую, более удачную попытку создания системы надзора, учредив органы прокуратуры. В Сенат были назначены генерал-прокурор и обер-прокурор, а в созданные к тому времени коллегии — прокуроры. О должности генерал-прокурора сам царь писал, что «оной чин есть око и сердце всего государства». Однако, наблюдая за деятельностью Сената и присутствуя на его заседаниях, более того, руководя прениями в нем, генерал-прокурор получил право вмешиваться в выносимые сенаторами решения и приостанавливать их исполнение, при необходимости донося о важнейших делах государю. Таким образом, он должен был стать главным связующим звеном, посредником между государем и Сенатом и его фактическим руководителем. Позднее на протяжении столетия объем властных полномочий генерал-прокурора менялся в зависимости от изменений статуса Сената, а также от личности того, кто занимал эту должность. С 1729 г. все функции надзора полностью перешли к прокуратуре. Еще одним органом контроля, учрежденным Петром, стала созданная в 1720 г. Канцелярия рекетмейстерских дел при Сенате во главе с генерал-рекетмейстером. Ей вменялось в обязанность принимать жалобы населения на неправильное решение дел в государственных учреждениях.

Следующим этапом административной реформы Петра I стало создание коллежской системы, т. е. системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. История этой реформы наиболее ярко демонстрирует особенности второго этапа преобразовательной деятельности царя, когда решения принимались уже не спонтанно, но долго и тщательно прорабатывались и обсуждались. При создании коллегий за образец была взята шведская система центрального управления, основанная на принципах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями управления в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Все вопросы в ведомствах решались коллегиально, что, по мысли Петра I, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения составлялось штатное расписание, т. е. вводился фиксированный состав служащих с фиксированным же жалованьем. «Присутствие» коллегии состояло из президента, вице-президента и трех членов. Функции всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламентировались, а само ведомство получало собственный регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответственности.

Коллежская реформа началась в конце 1717 — начале 1718 г. Поначалу были созданы 9 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три (в системе коллегий они занимали особое место, будучи подотчетны непосредственно государю) возникли на основе еще ранее созданных Петром учреждений, заменивших собой старые приказы. Принципиально новым для России было создание специальных финансовых ведомств. Поступлением денег в казну и его планированием ведала Камер-коллегия, государственными расходами — Штатс-контор-коллегия, а общий контроль и за приходом и за расходами осуществляла Ревизион-коллегия, в то время как прежде каждый приказ осуществлял все три функции.

Большое значение имело и создание специального судебного ведомства — Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько судных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились основанные в 1719 г. надворные суды в двенадцати городах (Воронеж, Енисейск, Казань, Киев, Курск, Москва, Нижний Новгород, Петербург, Рига, Смоленск, Тобольск и Ярославль) — центрах судебных округов, на которые была разделена страна (они не совпадали с границами губерний). Надворным судам подчинялись провинциальные суды, которые располагались в центрах провинций, отдаленных от места расположения надворных судов, и меньшие нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений по существу означало судебную реформу, которая некоторыми исследователями трактуется как первая попытка разделения властей в виде создания самостоятельной судебной власти. Однако само право еще не существовало в России как самостоятельная сфера общественной деятельности, и в стране не было профессиональных юристов. Штаты новых судебных органов комплектовались такими же обычными чиновниками, как и все другие учреждения, а их внутренняя организация и порядок вынесения решений ничем не отличались от иных органов государственной власти. Да и сама идея разделения властей Петру I была неизвестна.

Принципиальное значение имело и образование специальных ведомств по контролю над торговлей и промышленностью — Коммерц - и Берг-мануфактур-коллегий. Это свидетельствовало об осознании государством значения этой сферы общественной жизни, о стремлении, с одной стороны, способствовать ее развитию, а с другой — строго контролировать. Дальнейшая судьба Берг - и Мануфактур-коллегий на протяжении XVIII в. менялась в зависимости от изменения политики государства в сфере экономики.

В течение столетия неоднократно претерпевал изменения и состав коллегий. Еще при жизни Петpa в 1721 г. число коллегией пополнилось особой, Духовной коллегией — Святейшим Синодом. В следующем году самостоятельность получила Мануфактур-коллегия, выделившаяся из Берг-мануфактур-коллегии. Также статус коллегии обрела существовавшая первоначально при Юстиц-коллегии Вотчинная контора, ведавшая учетом и оформлением прав на земельные владения, включая населенные крепостными крестьянами имения.

При жизни Петра возникли и еще два центральных ведомства. Во-первых, Главный магистрат, образованный в 1720 г. для управления городами страны. Одновременно в самих городах были созданы городовые магистраты (в центрах уездов, провинций и губерний) и ратуши (в остальных городах и в слободах), заменившие земские избы. В ведении городовых магистратов и ратуш оказалось все посадское население городов, различные категории которого в ходе шедшей в то время податной реформы, независимо от рода конкретных занятий, были объединены под общим названием купечества. Структура и Главного магистрата, и любого городового магистрата соответствовала коллежской: в каждом из них было присутствие и канцелярия. Присутствие городового магистрата состояло из выбираемых местным купечеством бургомистра и нескольких ратманов. Магистрат отвечал за сбор с городского населения всех видов налогов, поставку рекрутов, исполнение постойной и всех иных повинностей, починку дорог и мостов, контроль за соблюдением в городе порядка и чистоты. Также магистраты осуществляли следствие и суд по мелким уголовным делам, имущественным спорам и межличностным конфликтам. Таким образом, хотя это и были выборные органы, сфера их деятельности была строго регламентирована и в основном была связана с надзором за соблюдением горожанами их повинностей по отношению к государству, почему их лишь с большой натяжкой можно считать подлинными органами самоуправления. Лишь узкий круг вопросов: кого именно отдать в рекруты, как распределить между более состоятельными жителями налоги беднейших, определение очередности в исполнении постойной повинности и т. п., решались купеческим миром.

Другой коллегией, созданной в 1722 г., была Малороссийская, т. е. ведомство, управлявшее Украиной. Сам факт возникновения наряду с отраслевыми коллегиями центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не означало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Вошедшая в состав Русского государства в середине XVII в. Левобережная Украина сохраняла еще многие признаки автономии. Она по-прежнему управлялась выборным гетманом и в административном отношении делилась на полки во главе с казацкой старшиной. Одновременно с этим уже с конца XVII в. и в первые годы правления Петра власть все более стремилась распространить на Украину принципы «регулярства», стараясь максимально использовать этот регион в своих целях, тем более что в годы Северной войны именно он превратился в театр военных действий. По сути, это и стало одной из причин измены в 1709 г. гетмана И. С. Мазепы, испытывавшего давление как со стороны центральной власти, так и со стороны казацкой старшины, требовавшей от гетмана защитить ее интересы. Петр сознавал это и после случившегося давление на Украину было ослаблено. Однако после смерти в 1722 г. очередного гетмана нового было решено не выбирать, что и стало причиной создания Малороссийской коллегии, заменившей ранее состоявшего при гетмане русского воеводу и Малороссийский приказ в Москве.

Изначально специфическим было управление и Прибалтийскими губерниями, вошедшими в состав Российского государства в ходе Северной войны в 1710 г. Приняв эти территории в свое подданство, Петр обещал соблюдать привилегии именовавшегося рыцарством местного дворянства, полученные им ранее от шведских королей, и на протяжении всего XVIII в. всходившие на российский трон правители эти привилегии подтверждали. Сохранены были также традиционные органы местного самоуправления дворян и горожан. Более того, на территории Лифляндии и Эстляндии продолжало действовать шведское имущественное и уголовное право, а в Петербурге со временем была создана специальная апелляционная инстанция по судебным делам — Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел.

Сохранение особого статуса вновь присоединяемых территорий было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало и особенностям нового, имперского представления о государстве как о конгломерате, объединяющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по подобию которых конструировалось Российское имперское пространство, хотя и противоречило отчасти губернской системе, направленной на унификацию управления на всем имперском пространстве. Начиная с этого времени, по существу вся последующая история административно-территориального управления России прошла под знаком противоборства принципов федерализма и унитарности.

Созданная Петром I система управления получила законодательную основу в виде системы регламентов, состоявшей из регламентов отдельных центральных учреждений и самого главного — Генерального регламента, изданного в 1720 г. Этот документ, важнейшие положения которого продолжали действовать вплоть до 1917 г., определял основные бюрократические принципы управления, номенклатуру дел и порядок делопроизводства, внутренний распорядок всех государственных учреждений, должностные обязанности всех категорий государственных служащих и даже порядок их взаимодействия.

Формирование системы центральных отраслевых ведомств, власть которых распространялась на всю территорию страны и все категории населения, явилось важнейшим шагом вперед с точки зрения модернизации управления, его рационализации. Вместе с тем характерная для Московской Руси подведомственность некоторых категорий населения определенным учреждениям полностью преодолена не была, и в результате нередко возникали ситуации, при которых отдельный человек мог оказаться вне зоны действия закона. К примеру, городовой магистрат какого-нибудь провинциального города не имел практически никаких рычагов воздействия на оказавшегося там чиновника или военного в случае его конфликта с местным населением. Попытки же апелляции к вышестоящим учреждениям также были неэффективны, поскольку каждое ведомство стремилось во что бы то ни стало выгородить своего сотрудника.

Своего рода побочным результатом административной реформы Петра I, одним из важнейших элементов которой явилось введение денежного жалованья для всех категорий чиновников, стало, как уже упоминалось, возникновение бюрократии в качестве особого социального слоя, полностью зависимого от государства и являющегося непосредственным исполнителем его воли. Введение денежного жалованья было также характерным признаком модернизации системы управления и одновременно важной статьей государственных расходов. Теоретически предполагалось, что денежное жалованье должно было уничтожить коррупцию аппарата, одновременно уменьшив его зависимость от населения и, напротив, усилив подчиненность власти, однако на практике, поскольку испытывавшее постоянный финансовый дефицит государство было не в состоянии обеспечить чиновничеству уровень жизни, соответствующий его социальному статусу, и даже установленное законом жалованье зачастую не выплачивалось месяцами, размеры коррупции постоянно росли, что также усиливало испытываемый основной массой населения социальный гнет.