Россией правят столоначальники. В лице помещиков у меня есть сто тысяч полицмейстеров
Оба этих замечательных высказывания принадлежат третьему сыну Павла I – Николаю I. Современники называли его Николаем Палкиным, человеком «с зимними глазами», «со взглядом удава». Бесспорно волевой, жесткий руководитель, Николай I понимал, что в его хозяйстве многое неладно. Он стремился упорядочить управление с помощью законодательства, ужесточения государственного контроля.
Жизнь показала, что с разрастанием территории страны и увеличением численности населения управление страной становится все более проблематичным. Через бюрократический аппарат самодержавие стремилось регламентировать жизнь всех социальных групп, дойти «до каждого человека».
«А кто такие столоначальники и полицмейстеры?» – могут спросить некоторые молодые читатели.
Слово «столоначальник» появилось в 1802 году, когда вместо петровских коллегий были созданы министерства. Министерства делились на департаменты, которые в свою очередь делились на столы. В России до 1917 года стол – это не только предмет мебели, но и «стол», то есть отдел в учреждении, а также само учреждение, которое занималось каким-то отведенным ему кругом дел. Столоначальники являлись чиновниками определенного класса (с 1811 года – VII класса по Табели о рангах), управлявшими «столами». Жизнь огромной страны отражалась в столь же огромном количестве документов. На все должна была быть бумажка. А эти бумажки сосредоточивались в столах. От того, как относились к своей работе руководители столов – столоначальники, в стране зависело очень многое. Император издавал указы, распоряжения министрам. Министры поручали те или иные дела тем или иным департаментам.
Фраза Николая I «Россией правят столоначальники» раскрывает роль чиновной бюрократии в стране. Сам император немало сделал для ускоренной бюрократизации страны. Приведем лишь некоторые данные.
В России на рубеже XVII–XVIII веков было 4,7 тыс. «приказных людей» – очень немного для страны, население которой на этом же рубеже насчитывало около 12 млн человек. Через век ранговых чиновников было еще сравнительно немного – 15,5 тыс. человек. Скачок – увеличение численности чиновников в 4 раза – произошел как раз в правление Николая I: к 1847 году ранговых чиновников было уже 61 548. Через полвека численность чиновников выросла до 101 513. К 1917 году чиновничий корпус насчитывал 576 тыс. человек, включая канцеляристов[66]. Можно утешаться тем, что в России чиновников на душу населения приходилось меньше, чем в некоторых западных странах. В конце XIX – начале XX века этот показатель составлял 176 чиновников на 1000 жителей во Франции, 126 – в Германии, 113 – в США, 62 – в Европейской части России[67]. Правда, в западных странах «катить бочку» против чиновников было не принято. Там была разработана теория рациональной бюрократии, деятельность которой считалась необходимой для успешного функционирования государства.
Высшие слои российской бюрократии имели солидные оклады, различные доплаты, льготы и т. д. Нижние группы чиновников, должностных лиц «крутились как могли».
На рубеже XIX–XX веков годовые доходы чиновников различных уровней и некоторых категорий населения выглядели следующим образом[68].
Ни в советской, ни в постсоветской России ситуация в сравнении с дореволюционным периодом принципиально не изменилась. После крушения СССР и сокращения численности населения в России почти вдвое число чиновников продолжало расти. Данные на сей счет достаточно регулярно публикует популярная российская газета.[69]
Сколько чиновников в России (Данные Госкомстата РФ)
Но управленцев по-прежнему больше в западных странах. Более высокая производительность труда, связанная с внедрением передовых технологий, сосредоточение большей части мировых богатств в странах «золотого миллиарда», необходимость осуществления руководства миром обусловливают то обстоятельство, что в некоторых сравнениях бюрократизация в западных странах выглядит более внушительно, чем в нашем собственном отечестве.
Где больше управленцев? (Данные Госкомстата РФ)
Но все перечисленные факторы, объясняющие наличие большого числа «столоначальников» в западных странах, фактически отсутствуют в России. Государственная служба на протяжении столетий воспринимается государственными служителями не как служение государству, а как способ прокормиться. Численность чиновничьего аппарата в России почему-то никак не влияет на эффективность государственного управления. Время от времени это «доходит» даже до самых высших лиц страны, которые принимаются бороться с непроизводственными затратами, с бюрократизмом, за режим экономии и т. д. Однако попытки административных реформ и сокращения численности государственного аппарата в нашей стране не раз сводились к так называемому «эффекту вспугнутых птиц». В результате реорганизаций часть чиновников сокращали, но впоследствии большая часть из них возвращалась на насиженные места или на другие административные должности. Потому что и по номинальной зарплате, и по возможностям «дополнительных доходов» российская государственная служба как идеальная «кормушка» не может сравниться ни с одной сферой деятельности.
В начале 90-х годов по степени бюрократизации среди 43 исследованных стран Россия занимала 3-е место (после Китая и Греции). В России бюрократизация власти напрямую связана со степенью ее коррумпированности. По официальным данным Министерства внутренних дел России, из 1123 преступных группировок, выявленных в 1994 году, 374 использовали связи с коррумпированными чиновниками. В 1999 году этот показатель увеличился на треть. «Коррупция в системе государственной службы России все больше приобретает характер эпидемии. Она дискредитирует экономические реформы, конкретные шаги исполнительной власти по их осуществлению, оказывает разрушительное влияние на образ жизни россиян, их правосознание и социальную защищенность. В настоящее время Россия является одним из наиболее коррумпированных государств мира», – констатировал автор одной из солидных работ[70], вышедших в конце XX века.
Ежемесячная заработная плата государственных служащих[71]
Относительно второго афоризма Николая I можно вспомнить следующее.
Полицию в России учредил Петр I. Древнегреческое слово politeia переводится как «управление государством». Полиция – это система особых органов государственного управления для охраны порядка. Петру I принадлежит любопытное определение: «Полиция – душа гражданства». Вот как! Полицмейстерами назывались начальники полиции в крупных городах. Были еще полицейские приставы – начальники полиции в небольших административных единицах. Были (с 1862 года) полицейские надзиратели – неклассные чиновники городской и сыскной полиции, которым подчинялись городовые.
Почему же император называл помещиков полицмейстерами? Почему в данном сюжете объединены два афоризма?
Роль помещиков, дворян и по совместительству землевладельцев, организаторов собственного хозяйства как агентов правительственной власти в отечественной научной и особенно в учебной литературе представлена крайне неполно и неточно. В советское время помещики изображались в качестве зверских эксплуататоров крепостных крестьян, которые творят полный произвол в отношении своих бесправных рабов. Довольно популярным был рассказ о том, как помещик заставил крестьянку-кормилицу накормить грудным молоком щенят от любимой охотничьей собаки. Эта страшная история своим происхождением обязана «Воспоминаниям» академика, адмирала, кораблестроителя А. Н. Крылова, впервые опубликованным в 1945 году. В действительности Крылов всего лишь упомянул о курьезном случае, когда не очень умная женщина почему-то решила, что щенкам надо предложить свою грудь, а не просто дать что-то поесть.
Выше говорилось о том, что Петр III и Екатерина II под мощным дворянским нажимом фактически освободили дворян от обязательной государственной службы, которая еще в петровский период носила пожизненный характер. Но почему крепостных крестьян от крепостной зависимости не освободили? Объяснение простое – государственной власти так было удобно. Крестьяне истории не знали и не изучали ее. Задумываться над своим положением им особенно не давали. Существующий порядок воспринимался как вековечный, сложившийся столетиями, «не нами установлен, не нам и отменять». «Компетенция» крепостных крестьян (владельческих и государственных) сводилась к тому, чтобы пахать, сеять, убирать урожай, ухаживать за скотиной, платить подушную подать и, если возьмут в рекруты, умереть «за веру, царя и Отечество». Крестьянство в своей основной массе за пределами своих повседневных дел было неграмотным, забитым, ограниченным. Таким народом было очень удобно управлять. От этих удобств было бы глупо отказаться.
Поэтому помещики после Манифеста о вольности дворянской (1762) и Жалованной грамоты дворянству (1785), освободивших их от государственной службы, оставались при своих поместьях и крепостных крестьянах, в отношении которых за ними были закреплены государством чрезвычайно важные функции.
Во-первых, помещики были налоговыми агентами государства. Они собирали с крестьян подушную подать, которая составляла основную часть государственных доходов. В учебной литературе обычно делается акцент на том, что подать собиралась с каждой души мужского пола и постоянно росла. Но при этом как-то забывается, что подушную подать мужики платили в основном за счет доходов от обработки надельной земли. Надельной эта земля называлась потому, что ею крестьян наделял помещик. Надельная земля – это часть собственной земли помещика, с которой государство фактически и брало свой гарантированный налог. С надельной же земли кормились и крестьянские семьи. Вот почему все помещики возненавидели М. М. Сперанского (см. выше), когда он в 1811 году увеличил подушную подать с 1 до 3 рублей.
Во-вторых, помещик был бизнес-директором своего хозяйства. Дело в том, что при невыполнении крестьянами обязанностей перед государством помещик должен был компенсировать крестьянские недоимки за счет своего дохода, за счет земли, которая называлась барской. Обработка крестьянами барской земли от пахоты до сбора урожая называлась барщиной. Весь доход помещика от барской земли был его собственностью и налогами не облагался. Если крестьянин не работал на барской земле, то за пользование надельной землей он был обязан помещику оброком. Помещик мог потребовать оброк в натуральной или денежной форме. Помещик был заинтересован не только в хорошей доходности собственно барской земли, но и в правильном использовании НАДЕЛЬНОЙ земли, то есть его земли, которой распоряжались крестьяне. В реальной жизни большинство помещиков не были сами чем-то вроде председателей колхозов или директоров совхозов. Они либо перепоручали управление имениями, деревнями управляющим, либо полагались на старосту, которого назначали сами. Но управлять хозяйством эффективно могли далеко не все.
В-третьих, помещик был чем-то вроде древнеримского патрона, которого окружают различные по статусу и значимости группы клиентов, то есть зависимых от патрона лиц. По петровскому указу помещик не мог принудить крестьян к вступлению в брак. В то же время крестьяне не могли вступать в брак без согласия помещика. Помещики были разные. До половины случаев убийств помещиков крестьянами были связаны с сексуальными домогательствами помещиков в отношении крестьянских невест, жен, дочерей. Но пройти «курс молодого бойца» и приобрести необходимые сексуальные навыки дворянским недорослям было с кем.
В-четвертых, помещик отвечал за порядок в своей «зоне ответственности». Помещик (чаще управляющий или староста) осуществлял суд по всем вопросам, возникавшим во взаимоотношениях между его крестьянами. Он отвечал и за своих крестьян, если они совершили что-то предосудительное или даже преступное за пределами имения. Вот эти-то полицейские функции помещиков и были для российских императоров едва ли не самыми ценными. Русские цари долго не решались вернуться к опыту своих предшественников периода Московского царства, которые еще в середине XVI века создали органы местного земского самоуправления.
Наряду с помещиками и полицейскими чинами ключевыми фигурами в местном управлении являлись губернаторы, назначаемые лично императором. В конце своего правления Николай I собрал интересные данные о губернаторах. На 1853 год все 48 губернаторов (из 53), попавших «в разработку», были потомственными дворянами. Среди них было 5 князей, 1 граф, 1 барон. Высшее образование имели 9 человек, еще у 9 было среднее образование, а 30 ограничились домашним обучением. 29 из них были помещиками. У 6 было по 1000 душ крестьян и более. В 1845 году губернаторы в провинции получали жалованья и столовых денег 3452 рублей в год. Им также полагались квартирные деньги или казенная квартира с отоплением и светом. Ежегодно росли разного рода прибавки к жалованию. Николая I очень интересовал вопрос: брали ли губернаторы взятки? За исключением двух человек все остальные были в этом замечены. Например, пензенский губернатор Пачулидзев «дониманием» выбивал из «откупщиков» от 2 до 24 тысяч рублей в год[72].
Вряд ли можно утверждать, что на всех уровнях страна управлялась «по понятиям», в соответствии с негласными правилами, нормами и традициями, но цивилизованной Россию мало кто считал. Многие полагали, что страна движется вперед по инерции, и это лучше, чем пытаться в ней что-то изменить.