3. Римская политическая система
3. Римская политическая система
Само понятие res publica содержит в себе известную двойственность. Это слово означало государство вообще, не будучи привязяно к конкретному политическому строю{22}. Вместе с тем, в нем содержится тот оттенок, который привел слово к современному значению, т.е. государству, власть в котором принадлежит выборному органу и имеет коллегиальный характер. Цицерон связывает res publica с властью народа и свободой (libertas) (Cic. De re p., I, 36; 42; 44; 48).
Основой римской системы была система гражданства. Составными частями status civitatis были следующие: (ius connubii) право вступать в квиритский брак, дети от которого становились гражданами по рождению; (status libertatis) личная свобода; ius commercii (имущественная правоспособность и защита ее государством); право иметь долю на общественной земле; активное и пассивное избирательное право (ius suffragii ius honorum); право провокации (апелляции к народному собранию) и право носить особую одежду (тогу). Первоначально полные права гражданства имели только патриции, к концу IV века плебеи стали полноправными гражданами.
После завоевания Италии Рим ставил разные народы на разный уровень подчинения, зависящий от обстоятельств завоевания. Часто эту сложную организацию именуют Римско-италийской федерацией, что, видимо, верно по сути, но не отражает ее правовой статус. Новый союз сочетал принципы полиса, гегемониальной симмахии, федерации, конфедерации, союзного и даже унитарного государства. Единого федерального договора не было, его заменяла совокупность договоров между Римом и каждым отдельным членом союза. Не было и союзных органов власти, их место занимали римские властные структуры.
Наиболее привилегированной частью населения Италии были римские граждане. Это были жители Рима, римских колоний и территории римских триб. Кроме того, римское гражданство получили некоторые народы Италии, в основном — латины. Ядром этой территории были области Лациума, юга Этрурии, области сабинов и ряд приморских городов. Римские колонии были форпостами римской власти и средством обеспечения граждан землей. К категории римских граждан относились и так называемые муниципалы, жители самоуправляемых городов. Муниципий имел самоуправление по типу Рима с народным собранием, сенатом (курией) и магистратами (дуумвиры, эдилы, квесторы и др.). Муниципии делились на две категории: с правом голоса (cum suffragio) и без права голоса (sine suffragio). Первые имели все политические и имущественные права римских граждан, вторые, обладая всеми имущественными и личными правами, не имели права голоса. Права первого типа впервые получил Тускул (381 г.), позже они распространились на многие города Лация. Категория sine suffragio в большом количестве появилась в начале Самнитских войн (аврунки, Капуя, Цере, Неаполь и др.). Римские граждане составляли около трети населения Италии. В основном, это были области, контролируемые Римом накануне Самнитских войн.
Промежуточную категорию составляли латины. Еще со времен царской эпохи члены Латинского союза имели ряд привилегий. Они не были римскими гражданами, но служили в особых легионах и имели ius commercii и ius connubii (их браки с римлянами считались равноправными). Латинские города имели положение, сходное с муниципиями, сохраняли самоуправление, но были обязаны давать Риму войска и платить налоги. После 338 г. большинство собственно латинских городов получили статус римских граждан, однако статус латинов стал распространяться на выводимые римлянами колонии. К III веку их было около 30, в т.ч. Аримин, Адрия, Венузия, Луцерия, Сора, Брундизий, Эзерния. В случае переселения в Рим, латины получали гражданство, чуть позже возникли некоторые ограничения. Гражданство получали и члены местных сенатов и магистраты.
Большинство городов и общин Италии считались союзниками (socii). В основном это были народы, попавшие под власть Рима после Самнитских войн: самниты, луканы, умбры, этруски, апулийцы, группа небольших народов центральной Италии (народы Абруццо) и др. Формально союзники были независимы и имели самоуправление, реально это были вассалы Рима. Они должны были поставлять римлянам военные контингенты, составлявшие около половины римской армии, платить дань и нести другие повинности. Отношения римлян и союзников регулировались договорами, фактически лишавшими союзников самостоятельной внешней политики. К категории «морских союзников» (socii navales) относились и греческие полисы, поставлявшие Риму флот. Небольшая часть италийцев (напр. бруттии) были поданными (дедитициями), прямо подчиненными римской администрации.
Согласно Полибию, в 227 г. перед лицом угрозы войны с галлами, римские власти отдали приказ провести по всей Италии перепись боеспособного населения. Римские граждане составили 273 000 человек, жители латинских колоний — 85 000, союзники — (без греческих городов)- 350 000. Из последних 20 000 составили умбры, 54 000- этруски, 77000 — самниты, 66 000 — апулийцы и мессапы, 33 000 -луканы, 24 000 — народы центральных Апеннин. Если военнообязанных мужчин было около 800 тысяч (Polyb., II, 27), то общее население достигало 2, 5–3 млн. Эта картина мало изменилась вплоть до Союзнической войны 90–88 гг. до н.э.
К III в. до н.э. сложилась и политическая система республики, состоящая из трех элементов: народного собрания, магистратов и сената. В Риме существовали три типа политических собраний народа (conto, concilia, comitiae). Contio представляло собой любое собрание народа, не имевшее формального характера и напоминавшее современный митинг. Concilia применялось к собранию какой-либо части народа (concilia plebis), тогда как comitiae были правомочными народными собраниями, принимавшими правовые нормы, обязательные для римских властей. От царского периода республика унаследовала три типа комиций: куриатные, центуриатные и калатные[6], в процессе борьбы патрициев и плебеев появился четвертый тип, трибутные комиции. Общим для всех видов собрания была инициатива магистрата. Последний созывал собрание, председательствовал в нем, выступал сам и определял, кому дать слово. Магистрат закрывал собрание и делал ренунциацию, т.е. объявлял результаты голосования. На комициях не должно было быть дискуссий, народ только голосовал.
Куриатные комиции были самым древним видом собрания. Народ собирался по куриям (всего 30), каждая из которых имела один голос. К III веку архаичное и, по сути, патрицианское собрание стало оттесняться на второй план собраниями центурий и триб. За куриями оставалось право пополнения патрициата и принятие lex curiata de imperio, т.е. утверждения империя магистратов. К I веку они почти перестали собираться, а формальные процедуры выполняли 30 ликторов.
Наоборот, центуриатные комиции, созданные Сервием Туллием, стали в V–III вв. до н.э. главным видом собрания, сохраняя большое значение и во II–I вв. Собрание имело военный характер. Собирать его мог магистрат, наделенный военной властью (империем). Это были консулы, преторы или аналогичные экстраординарные магистраты (диктатор, децемвир, интеррекс, начальник конницы). Комиции собирались на Марсовом поле, а на Яникуле поднимали красный флаг.
После сбора народа, магистрат совершал гадания (ауспиции) и начинал собрание, целью которого было голосование. До середины III века сервианская система сохранялась, серьезная реформа происходит в эпоху Пунических войн, когда центуриатные комиции приводятся в соответствие с трибутной системой. Каждая триба выставляла по 10 центурий, а каждый класс имел по 2 центурии в каждой трибе. Число центурий значительно выросло. К 350 основным центуриям (2 центурии х 5 классов х 35 триб) прибавлялись прежние центурии всадников, ремесленников, музыкантов и пролетарием (всего 23). Новая система уравнивала в правах все имущественные классы, сохраняя и известное преобладание имущих слоев.
Главными сферами деятельности комиции были принятие законов, выборы и юрисдикция. Судя по всему, центурии принимали все основные законы, сохраняя эту монополию вплоть до законов Филона и Гортензия. Более конкретная компетенция центурий была связана с военными вопросами. Собрание решало вопросы войны и мира, вопросы раздела военной добычи и выбирало магистратов с империем (консулы, преторы, военные трибуны с консулярной властью) и цензоров. Возможно, их прерогативой было принятие конституционных законов, например, законов XII Таблиц (Liv., III, 34). К центуриям апеллировали на смертные приговоры, иногда они выступали как высшая судебная инстанция.
Трибутные комиции возникли из стихийных сходок плебеев. После законов Филона и Гортензия, эти собрания стали полностью правомочными. Строго говоря, существовали два собрания, concilia plebis и comitia tributa. Первые сохранили чисто плебейский состав и теперь использовались только для выборов народных трибунов и плебейских эдилов, вторые включали и патрициев. Голосование в трибутных комициях проходило по трибам, каждая из которых имела 1 голос. К III веку число триб достигло 35 и далее не менялось, 31 считалась сельской, 4 — городскими. Трибы были бессословны, в них входили патриции, плебеи, либерты и клиенты, для вхождения в них не требовалось имущественного ценза. Процедура была проще, трибутные комиции мог созывать любой магистрат, народ собирался в части Форума, именуемой Комицием. Постепенно законодательство стало переходить к трибам. Наоборот, в области выборов они уступали центуриатным комициям, выбирая низших магистратов (квесторы, курульные эдилы, военные трибуны). На concilia выбирались трибуны и плебейские эдилы.
Формально народное собрание было суверенным органом{23}. Оно принимало все основные законы, избирало всех магистратов и было последней инстанцией в криминальном процессе. Закон, принятый комициями, имел преимущество перед любой другой правовой нормой. С другой стороны, ученые полемизирующие с этой идеей Т. Моммзена, отмечают множество факторов, ограничивающих идею суверенитета (особая роль магистрата, предварительное обсуждение и утверждение со стороны сената, неравноценность голосов и манипуляции властей)[7]. Только в конце II века до н.э. римляне перешли к тайному голосованию.
Развитие принципа народовластия в Риме претерпело определенную эволюцию. Уже в царский период наряду с патрицианскими собраниями по куриям появилась центуриатная система, вначале отражавшая интересы богатой части общества, а затем — зажиточного военнообязанного населения. «Демократия» римских центурий была «умеренной демократией» среднего класса, которую идеализировали Платон и Аристотель. Другую систему олицетворяли трибы, бывшие собранием народа, основу которого составляли низы общества.
Магистратская система создавалась постепенно. В V веке появились консулы, а возможность временного восстановления единоличной власти давала диктатура, ограниченная 60-дневным, а затем — 6 месячным сроком. Ограничение консульской власти началось с середины V века. С 444 г. консулов стали заменять военными трибунами с консулярной властью. В 433 г. появились цензоры, в 427 г. выборной стала должность квестора. С 366 г. консульская система установилась окончательно, тогда же появилась претура. К концу IV века доступ ко всем этим должностям получили плебеи. В почти неизмененном виде эта система просуществовала до конца республики. Большинство магистратов избирались в народном собрании большинством голосов, назначались только некоторые чрезвычайные должностные лица, в т.ч. диктаторы и начальники конницы.
С IV века начались два параллельных процесса, установление магистратской иерархии и ограничение занятия должности одним лицом. В 342 г. закон Генуция запретил занятие двух магистратур в один год и переизбрание на одну и ту же должность в течение 10 лет. В 180 г. это правило было подтверждено законом Виллия, установившим возрастной ценз и последовательность должностей (cursus honorum). Основными этапами карьеры были квестура, претура и консульство, между которыми должно было пройти два года. Минимальным возрастом для квестора было 28 лет, для претора — 31 год, для консула — 34 года. Закон Виллия стал основной для магистратской иерархии. Молодой политик начинал карьеру с коллегии 26-ти, должности военного трибуна и квестуры, затем он становился эдилом и (если он был плебеем) народным трибуном, после чего следовали претура и консульство. Только консуляр мог стать диктатором и цензором. Экстраординарные должности были необязательны.
Магистратуры имели ряд признаков различия. Они делились на ординарные, избираемые постоянно и на определенный срок, как правило — на год, и чрезвычайные (экстраординарные), избираемые или назначаемые в особых ситуациях. Ординарными были консулы, цензоры, преторы, народные трибуны, эдилы, квесторы, экстраординарными — интеррексы, диктаторы, начальники конницы, члены различных особых комиссий. Другими делением было деление на магистратов с империем (cum imperio) и без империя (sine imperio). Империй давал военную власть и сильную степень независимости от власти коллегиальной. Империй был у консулов, преторов и диктаторов, остальные его не имели.
Сложная система магистратур дополняла друг друга. С одной стороны, практически все они выбирались народом, будучи независимы друг от друга, с другой стороны, логика требовала наличия определенной вертикали власти. Сочетание этих принципов вызвало деление на старших (maiores) и младших (minores) магистратов, соединенных отношениями субординации и интерцессии. Субординация, впрочем, понимаемая достаточно неопределенно, заключалась в обязанности младших магистратов подчиняться приказам старших. Интерцессия была правом высшего или равного по рангу наложить запрет (вето) на решение младшего. Интерцессия была не только признаком старшинства, но и, в известной мере, демократическим институтом. «Запрещающий» (intercessor) был всегда сильнее «предлагающего» (lator), а меньшинство коллегии могло таким образом сопротивляться решениям большинства. Наивысшей была интерцессия народного трибуна, действующая против любого магистрата (в том числе — консула) и даже против сената и самой коллегии трибунов. Ветви власти во многом дополняли друг друга. Консулы и преторы выполняли управленческие функции, цензоры комплектовали состав общины и ее правящих органов, трибуны были органами контроля. Младшие магистраты, эдилы и квесторы, имели особые сферы полномочий.
Консулы были высшими магистратами республики. Они ежегодно избирались на центуриатных комициях под предводительством консула, диктатора или интеррекса, были эпонимами и имели царские инсигнии, курульное кресло и 12 ликторов. Имена консулов записывались в специальные списки (фасты). Консулы вступали в должность 1 марта (позже — 1 января).
Можно признать правомерность точки зрения Т. Моммзена и его школы, считавшей власть консула универсальной и не ограниченной какой-либо определенной компетенцией{24}. Консул руководил всей жизнью государства, играя роль президента или премьер-министра. В V–III вв. до н.э. именно консулы командовали армиями. Обычно один консул оставался в Риме, а второй отправлялся на войну, часто военная необходимость требовала участия обоих консулов, которые могли действовать во главе собственных армий или (реже) — объединенных сил. Находясь в Риме, консулы руководили работой комиций и сената. Особое значение имела консульская интерцессия, действующая против любого магистрата, кроме трибуна.
Власть римских магистратов, как правило, представляется в научной литературе, как нечто постоянное, однако перемены постепенно происходили. В первой половине V в. до н.э. консул отвечал за все, будучи верховным главнокомандующим, председателем сената и народного собрания и главой гражданской администрации, наделенным, к тому же цензовыми функциями. В IV–III вв. консулы еще сохраняли функции командующих и глав гражданского управления, но после 2 Пунической войны они все больше и больше подчиняются сенату и теряют военную власть, превращаясь в сенатских спикеров и глав исполнительной власти. Дальнейшее падение их власти приходится на I век.
Согласно традиции, сразу после закона Лициния-Секстия (367 г.) была создана должность претора, который вначале считался младшим коллегой консулов. В 242 г. до н.э. появился второй претор, что означало создание коллегии. Преторы имели консульские функции в ограниченных рамках. У них был империй, они командовали армиями меньших размеров, помогали консулам в гражданском управлении, имели право созыва комиций и сената. Постепенно главной функцией преторов становятся судопроизводство и частное право. Именно такими «министрами юстиции» стали два первых претора, один из которых, «городской претор» (praetor urbanus), руководил юрисдикцией между гражданами, а второй, «иностранный» (peregrinus) разбирал дела между гражданами и негражданами. В более раннее время претор чаще играл роль прямого судьи, теперь он все больше становится координатором между различными судебными коллегиями. Претор отвечал и за исполнение приговоров. Новые преторы имели иные функции. В 227 г. после захвата Сицилии и Сардинии были созданы две новых преторские должности, в 197 г. до н.э. появились еще два претора для управления испанскими провинциями.
Другая ветвь власти, цензоры, появились в 433 г. до н.э. Цензоры выбирались раз в 5 лет. Вскоре диктатор Мамерк Эмилий провел закон об ограничении власти цензоров полутора годами. Три с половиной года их не было (Liv., IV, 24). Принцип коллегиальности проводился здесь особенно жестко. В случае смерти или отставки цензора, второй снимал власть. В 265 г. перевыборы в цензоры были запрещены по закону, впрочем, их не было и ранее. С III века цензорами могли быть только консуляры, а цензура считалась summus honos.
Цензоры избирались на центуриатных комициях. Империя у них не было, цензоры не имели законодательной инициативы и исполнительной власти. Основной функцией было проведение переписи населения: составление списков триб и центурий и списков военнообязанных. Любой гражданин мог лишиться прав по воле этих магистратов. Римские цензы играли важнейшую роль в жизни общества, позволяя реально учитывать возможности Рима{25}. С этой функцией были связаны две другие, более частные, но крайне важные: составление списков сената (lectio senatus) и перепись всадников (recognitio equitum).
Не имея криминальной юрисдикции, цензоры контролировали нравственность граждан. Эта функция называлась cura legum et morum или сига morum и стала своеобразным судом чести римлян в отношении проступков, не наказуемых в уголовном порядке, но неприемлемых с точки зрения морали (непочтение к родителям, дурное отношение к детям и рабам, пьянство, моральная распущенность и т.п.). Наказания были разными: от замечания (notatio) до ущемления прав и даже лишения прав гражданства.
Цензоры получили важные финансовые функции. Именно они сдавали на откуп различные повинности: сбор налогов, строительство дорог, построек и акведуков, им же принадлежал верховный контроль за ведением крупных общественных работ, в том числе — больших дорог (Аппиевой, Фламиниевой, Эмилиевой и др.).
Народный трибунат, возникший уже как революционная магистратура, долгое время противостоял официальным властям и выделялся из общей властной системы. Трибуны были лидерами плебса и долго оставались особыми плебейскими должностными лицами, лишь позже вписавшись в структуру государства. Трибуны избирались на concilia plebis, а должность мог занимать только плебей. Трибуны вступали в должность 10 декабря и избирались на год. Они не имели империя, а их власть действовала только в черте города и радиусе 1,5 миль.
Трибуны имели sacrosanctitas (неприкосновенность), защищавшую их, вероятно, более других магистратов.
Первоначальным правом трибуна было ius auxilii, право помощи отдельным плебеям. Двери дома трибуна были открыты и любой нуждавшийся человек находился под его защитой. Трибуны также были защитниками сословия в целом, и из этой функции появилась и трибунская интерцессия. Трибун имел право созывать народное собрание и сенат. Именно от них исходила инициатива аграрных законов и других мер по демократизации политического строя, а большинство реформ V–IV вв. проводилось трибунами. После законов Лициния-Секстия, трибунат стал вписываться в общую систему магистратур.
Видимо, одновременно с трибунами появились и их помощники, плебейские эдилы (aediles plebes), числом двое, первоначально бывшие хранителями плебейских храмов Цереры, Либера и Либеры. В 367 г. патриции создали должность курульных эдилов, но уже в 366 г. она стала доступна плебеям (Liv. VI, 42; II, 1). Две коллегии эдилов имели разнообразные функции. К ним относились cura urbis (надзор за порядком в городе), наблюдение за городскими храмами и постройками и состоянием дорог. Другой функцией эдилов была полицейская, и эдил играл роль главного полицмейстера города. Эдилы контролировали цены на рынке и правила поведения в общественных местах. После завоевания Сицилии, им были поручены раздачи хлеба. Наконец, в круг обязанностей эдила входила cura ludorum (устройство общественных игр).
Квесторы появились рано, возможно, еще в царский период, как лица, расследовавшие уголовные преступления (quaestor от глагола quaeror — «расследовать»). Другой функцией была охрана эрария. После 421 г. до н.э. к двум квесторам добавились еще два военных квестора и теперь должность была доступна плебеям (Liv., VI, 42). В 246 г. до н.э. появились четыре новых квестора для управления Италией (в Остии, Кампании, Циспаданской Галлии и Лилибее в Сицилии). Новые перемены были связаны уже с Суллой и Цезарем.
Реальным правительством Рима был сенат. Согласно традиции, к началу республики число сенаторов достигло 300 человек. Оно более или менее сохранялось вплоть до реформ Суллы, а затем — Цезаря. Бывший вначале царским советом, а затем — органом владык рода, сенат уже с IV века становится советом экс-магистратов. Особенностью Рима было отсутствие прямых выборов в сенат со стороны народного собрания, что сближает его скорее с афинским Ареопагом, чем с выборным Советом 500. В царский период сенат назначали рексы, затем — консулы, с 443 г. до н.э. — цензоры. Ревизии списков проводились раз в 5 лет. Кроме цензоров, пополнением сената занимались диктаторы.
В царский период устанавливается деление на «отцов старших родов» (patres maiorum gentium) и «отцов младших родов» (patres minorum gentium), а ранние цари ориентировались, прежде всего, на родовую знать. Принцип сохранялся и далее, хотя цари-этруски пополнили сенат своими сторонниками и превратили его в царский совет. При ранней республике аристократический принцип был полностью восстановлен. С IV века сенат состоял из экс-магистратов, и только в случае их нехватки, цензоры включали в список самых богатых всадников. Это определяло и внутрисенатскую иерархию: верхушку сената составляли бывшие цензоры и консулы (цензории и консуляры), далее шли бывшие преторы, трибуны, эдилы и квесторы (претории, трибуниции, эдилиции и квестории). В нижней части этой иерархии находились так называемые педарии, сенаторы, не занимавшие магистратур{26}.[8]
Республиканский сенат обязательно созывался магистратом, имевшим ius agendi cum patribus. Это были консул и претор, а также — диктатор и начальник конницы, позже право получили народные трибуны. Примерно с III–II вв. до н.э. консул окончательно приобретает функции спикера сената, руководящего его работой. В понятие ius agendi cum patribus входило много функций: собирать сенат (vocare), председательствовать в нем (senatum habere), делать доклад (геferre), проводить опрос мнений сенаторов (consulere) и принимать решение (senatusconsultum facere). В отличие от большинства государственных советов, сенат не имел определенного места сбора, выбирая различные места, чаще всего — храмы. В эпоху республики это, как правило, были Капитолий (крепость или подножие холма), храм богини Верности (Fides), храм Диоскуров, курия Гостилия, храм Сатурна и другие места.
Вопрос о правовой и политической власти сената представляет особую сложность. Согласно теории Т. Моммзена, сенат, в принципе, был консультативным органом при магистратах, а его реальная власть была результатом фактического положения, т.е. узурпации{27}. Другие исследователи (П. Виллемс, А. Хойсс, В. Кункель и др.) считают, что сенат имел ряд самостоятельных полномочий, будучи реальным правительством Рима{28}.[9] Есть все основания присоединиться к этому мнению.
Consilium считается одной из главных функций сената{29}. В IV–III вв. до н.э. это совещательное право превращается в фактический арбитраж между магистратами. Сенат начинает распределять их обязанности и давать прямые поручения (Liv., XXII. 8; XXXIII, 24), а также — решать их разногласия. Хотя между магистратом и сенатом могли возникать правовые коллизии, правилом становится то, что магистрат подчиняется воле «отцов», воспринимая ее как прямой приказ. Во время войны сенат становится генеральным штабом римской армии, а письма Цицерона и комментарии Цезаря показывают регулярность донесений, идущих в сенат, и постоянные отчеты командующих армиями и провинциальных наместников. Из consilium вырастает всеобъемлющее право контроля над общественной жизнью.
Сенат играл большую роль в регламентации выборов, временами играя роль избирательной комиссии. Между 444 и 367 гг. он решал вопрос о выборе консулов и военных трибунов. Сенат решал вопрос о назначении диктатора и продлении власти магистратов разного уровня. Он всегда рассматривал вопросы, идущие на народное голосование, а до 339 г. (законы Публилия Филона), вероятно, даже утверждал итоги последнего. Возможно, это сенатское утверждение было свидетельством того, что выборы прошли без нарушений. Обращение в комиции без санкции сената не было противозаконным (по крайней мере, до Суллы), но явно считалось «аномальным явлением». Функцией сената было и interregnum{30}, восходящее к царской эпохе выдвижение «междуцарей» (интеррексов) в периоды между выборами высшей власти.
Говоря об особых функциях сената, Полибий отмечает управление финансами и государственным имуществом, контроль за государственной безопасностью, надзор за религией и культом и дипломатическую деятельность (Polyb., VI, 13). Согласно Полибию, сенат ведал всеми приходами и расходами казны, контролировал государственный бюджет, устанавливал характер и сумму налогов. От сената зависели все военные расходы. Хотя решение о войне и мире принимали комиции, а войну вели магистраты, сенат принимал решение о наборе войск, их количестве и распределении, он же решал все финансовые вопросы кампании. В руках сената было награждение полководцев и солдат, назначение триумфов и оваций (Liv., IX, 40; X, 37), решение судьбы пленных (Liv., XXII, 59).
Сенат отвечал за государственную безопасность. В критические моменты жизни Рима (сецессии плебеев, войны V–IV вв., 1 и 2 Пунические войны и др.) он фактически брал на себя прямое управление. Сенат решал вопросы о введении чрезвычайного положения, до 123 г. до н.э. в руках сенаторов находились суды, иногда функции суда брал на себя сенат. Через сенат проходили все отношения с союзниками, включая предоставление им прав гражданства. Ливии упоминает об изменении статуса общины, заключении договоров, текущих переговорах с союзниками (Liv., IX, 20; X, 12; VI, 21). Особое значение сенат приобретал в периоды кризисов в отношениях с зависимыми народами (Polyb., VI, 13). Позже именно через сенат проходила деятельность римской дипломатии.
Религиозная жизнь определялась многочисленными жреческими коллегиями (понтифики, авгуры, фециалы, салии, весталки, гаруспики), но и здесь полномочия сената были весьма велики. Сенат определял бюджет и осуществлял общий надзор за религиозной жизнью, решал вопросы о разрешении и запрете культа.
Сенат достаточно уверенно управлял Римом. Хотя закон народного собрания был высшей волей общины, а власть магистратов имела сильную тенденцию к автономии, народ вмешивался в дела только в поворотных ситуациях, а магистраты все больше и больше становились просто исполнительной властью. Формально решение сената (сенатус-консульт) было мнением сената, реально это было решение правительства. Власть сената чаще обозначалась как auctoritas, освященная древним правом и обычаями и основанная на огромном моральном авторитете полурелигиозная санкция, а сам сенат считался воплощением коллективного гения Рима и республики.
Древние были склонны идеализировать римскую систему. Римские историки создали картину жизни великого народа, проделавшего путь от «самых скромных начал» (Liv., I, 1) до великой державы, оплота цивилизованного мира и всеобщего мирового порядка, защитника всех гонимых и грозы преступников и тиранов. Теоретики государства и права, особенно Полибий и Цицерон, считали римский государственный строй идеальным, основанным на балансе трех форм государственного строя, монархии, аристократии и демократии (Polyb., VI, 2).
Тезис античных авторов подвергся очень тщательному разбору в историографии{31}. Ученые приходят к разным выводам относительно его правомерности[10], но, не вдаваясь в подробности дискуссии, заметим, что и политическая система римского государства и система управления Италией, при всех их проблемах, оказались достаточно сбалансированными и жизнеспособными, что не раз было проверено на практике. Опасность была в другом: «идеальная» римская политическая система была приспособлена для небольшого государства, и с его расширением все более и более оказывалась системой для меньшинства, а все большее и большее число людей оставалось вне нее, то есть вне права, государства и элементарной защиты. В III веке Рим и его «федерация» проявили поразительную жизнестойкость. Во II–I вв. до н.э. они оказались на грани катастрофы.