Рост бюрократии

Рост бюрократии

/110/ Понятие «бюрократия» обычно ассоциируется с представлением о бездарных решениях, неповоротливом механизме их принятия. Но это слово означает также отправление власти профессионалами, которые принимают решения, руководствуясь строгими правилами, работают под контролем и с полной ответственностью. Бюрократия в таком случае противопоставляется произволу, безответственности и принимаемым в интересах сильного решениям.

Бюрократическое управление существует в государстве, коммунах, на частных предприятиях, а истоки его восходят ко времени появления сильных централизованных государств. В Швеции такое государство появилось в XVI–XVII веках. Обычно создателем шведской бюрократической системы считают Густава Вазу. Прежде всего, он был заинтересован в эффективном сборе налогов с крестьянства и систематизации контроля над расходованием подчиненными государственных средств. Густав Ваза посылал на места фогдов и других должностных лиц в качестве ревизоров. Благодаря тому, что они отправляли свои отчеты в архив, королевская власть систематически получала информацию об экономическом положении подданных и о государственном управлении.

Начиная с 60-х годов XVI века, Швеция часто пребывала в состоянии войны, на службе находилось большое число офицеров, многие из которых также становились чиновниками. От них требовали отчетность об использовании средств и провианта, предназначенных для войск, они были обязаны подчиняться письменным инструкциям и все больше становились профессионалами. При Густаве II Адольфе (1611–32) был сделан важный шаг в направлении организации сильного бюрократического государства. Чтобы занять высшие должности в сфере управления, в судах и церквях нужно было иметь университетское образование. Гражданские и военные чиновники состояли на постоянной службе, то есть их не имели права уволить, если они соблюдали данные им директивы и не совершали преступлений. Для чиновников существовала должностная иерархия снизу доверху, и они должны были постепенно продвигаться по службе, начиная с низших ступеней.

Организацией на практике административных общественных институтов занимался, в первую очередь, Аксель Оксеншерна, являвшийся канцлером в 1612–54 годах. Он считал необходимым выстроить бюрократическую систему таким образом, чтобы аристократия получила монополию на занятие высших должностей – членов государственного совета, правителей на местах – ландсхёвдингов и др. Низшее дворянство получало доступ к постам среднего звена уп- /111/ равления, а нефрельсовые сословия должны были довольствоваться низшими должностями. Центром сферы нового управления, где доминировала аристократия, стали пять коллегий, в которых все распоряжения и приказы отдавались в письменной форме. В коллегиях преобладало дворянство государственного совета, руководящие посты занимали пять высших государственных чиновников: риксдротс (государственный судья), риксмарск (глава военного ведомства), риксканцлер, риксадмирал и риксскатмэстаре (глава ведомства по сбору налогов). Местное управление было организовано в каждом лене под руководством ландсхёвдинга, а правовая сфера расширялась с введением апелляционных судов, игравших роль второй судебной инстанции. В основных чертах эта система была зафиксирована в «форме правления» 1634 года.

Дворянская монополия на занятие высших должностей в государстве противоречила идеалу профессионализма у служилых людей, а также стремлению короля опираться в своей власти на нефрельсовые сословия. Однако в первой половине XVII века существовала настолько острая потребность в чиновниках и офицерах, что многие представители нефрельсовых сословий имели хороший шанс подняться по иерархической лестнице и даже получить дворянский титул. Аристократия надеялась, что они будут лояльны к своему высокому начальству Для значительной части чиновничества возможность сделать карьеру и иметь гарантированное жалованье была очень важна, и со временем их интересы пришли в столкновение с интересами аристократии. Во время правления Карла XI (1672–97) эти чиновники составляли достаточно большую группировку, проводившую редукцию, которая подрывала экономическое могущество дворянства. И они же поддерживали самовластие короля, сокрушившего политическое господство аристократии. Во времена «эры свобод» (1719–72) чиновничество занимало сильные позиции в риксдаге. Это порождало оппозиционные настроения, и целью принятого в 1766 году принципа гласности было сделать бюрократический процесс принятия решений открытым для общества. Главные принципы устройства бюрократической системы управления в основном сохранились и поныне в шведском государстве.

Ян Глете

Дополнительная литература:

Anders Flor?n, "Nya roller, nya krav. N?gra drag i den svenska nationalstatens formering", i Historisk Tidskrift 1987:4.

David Gaunt, Utbildning till statens tj?nst. Uppsala 1975.

S. A. Nilsson, P? v?g mot reduktionen, studier i svensk 1600-tal. Stockholm 1964. /112/