6.1.3. Восстановление системы правосудия

В июне 1990 г., сразу же после выборов народных депутатов РСФСР, по инициативе депутата Б. А. Золотухина в составе Комитета Верховного Совета по законодательству был создан подкомитет по судебной реформе, к работе которого были привлечены видные юристы, исповедовавшие реформаторские взгляды: С. Е. Вицин, А. М. Ларин, И. Б. Михайловская, Т. Г. Морщакова, И. Л. Петрухин, Ю. И. Стецовский и др. Именно там и родился первый официальный программный документ в сфере государственного строительства – Концепция судебной реформы. 21 октября 1991 г. Президент Ельцин внес ее на рассмотрение Верховного Совета РСФСР, а уже 24 октября 1991 г. Концепция была одобрена.

На фоне того, что советская судебная система была не более чем звеном в общей репрессивной системе тоталитарного СССР, меры, предусмотренные Концепцией, представляли собою самую настоящую «революцию права». По своему радикализму Концепция 1991 г. не уступала Высочайше утвержденному 20 ноября 1864 г. Учреждению судебных установлений – основному акту судебной реформы Императора Александра II. Реформы, создавшей принципиально новую модель организации и деятельности судебных органов. Концепция обращалась как раз к этой модели, т. е. была во многом фактически направлена на воссоздание российской системы правосудия, существовавшей до 1917 г. Но Концепция охватывала гораздо более широкий, нежели собственно организация судебной власти, круг проблем – от организации и принципов деятельности адвокатуры до реформирования прокуратуры и полицейских органов. Можно выделить шесть крупных задач, поставленных в этом документе.

1. Создание системы всеохватного судебного контроля. Собственно, именно это в наибольшей степени характеризует правовое государство в его современном понимании. Ведь органы «политических» ветвей власти в идеале призваны служить обществу, и потому их ориентирами являются эффективность, целесообразность и т. п. Только суды (опять же в идеале) служат праву. Обществу они служат лишь опосредованно, ибо в результате уберегают государственные институты от разложения, а общество от деградации.

Сама постановка такой задачи была для советской доктрины и практики, пожалуй, самым ощутимым ударом. В концепции «полновластия Советов» судебная деятельность служила лишь одной из второстепенных функций «органов народной власти», а суды, соответственно, мыслились как производные от Советов. Естественно, даже теоретически не могло идти речи о каких-то спорах человека с государством, ибо государство считалось равнозначным «народу».

В Конституции СССР 1977 г. появилась запись о праве граждан обжаловать в суде «действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан» (ст. 58). Однако долгое время оно оставалось декларацией, поскольку могло быть реализовано только «в установленном законом порядке», а такой закон (Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан») появился лишь в 1989 г. А главное, и сама конституционная формулировка, и конкретизирующий закон существенно сужали возможности граждан спорить с государством. Ведь разрешалось обжаловать только действия, но не бездействие и не решения органов и должностных лиц. Тем более не допускалось обжалование нормативных правовых актов. Кроме того, закон установил порядок, по которому обязательным условием для судебного обжалования была как раз «жалоба по начальству», т. е. сначала требовалось обратиться к вышестоящему административному органу.

2. Доступность правосудия и юридической помощи. Эта задача предполагала, с одной стороны, максимальное приближение суда к населению (в т. ч. путем введения института мировых судей, установления удобного для людей режима работы судов); с другой – значительное расширение адвокатского корпуса; придание адвокатуре статуса независимой самоуправляющейся корпорации; оказание бесплатной правовой помощи малоимущим; участие защитника в уголовном судопроизводстве с момента объявления подозреваемому постановления об аресте или протокола задержания.

3. Независимость судей как залог их объективности. Этой, едва ли не главной, задаче должны были служить такие принципиальные нововведения, как пожизненное назначение судей на должность и их несменяемость; высокая оплата судейского труда и высокий уровень социальных гарантий судей; лишение председателей судов административных полномочий в отношении судей; образование судебных округов и судебных участков, территориальные границы которых не совпадали бы с границами регионов и крупных административно-территориальных единиц.

4. Гарантии состязательности судебного процесса и равноправия сторон. Такая задача означала уход от инквизиционной модели судебной деятельности. Для ее решения предлагались: твердые процессуальные гарантии обвиняемых и подсудимых, ответственность должностных лиц за их нарушение; ликвидация любых проявлений обвинительной функции суда; укоренение роли прокурора в процессе лишь как одной из сторон, а не как «государева ока», надзирающего за судьями и т. п.

5. Вытеснение монополии государства из судебного процесса. Авторы Концепции так характеризовали эту задачу: «Суд был и остается чисто государственным органом правосудия, чья сущность слегка закамуфлирована безмолвствующими народными заседателями. В государственных «судебных местах» не обеспечена общественная функция правосудия – оно оказалось в безраздельной власти государства. Народному правосознанию нет места в судебных залах».

Как главный способ решения этой проблемы предлагалось введение суда присяжных. Их смысл так объясняется в документе: «Особенностью суда присяжных является раздельное сосуществование в нем «судей права» (юристы – профессионалы) и «судей факта» (жюри присяжных заседателей). Последние решают вопрос о виновности. Первые ведут процесс, решают так называемые правовые вопросы (например, прекращение дела за истечением срока давности, определение допустимости доказательств), формулируют вопросы для жюри, напутствуют присяжных, а затем, в соответствии с их вердиктом, составляют приговор, то есть подбирают надлежащую статью уголовно-материального права и назначают наказание. Присяжные не несут ответственности за свой вердикт, не объясняют его и наделены правом безмотивного оправдания».

6. Изменение образа полицейской деятельности. Эта задача означала переориентацию правоохранительных органов на защиту граждан и в целом правового порядка от незаконных посягательств. Однако в этой сфере авторы лишь наметили общие направления реформирования. Полноценной реформы полицейской системы, спецслужб и прокурорского надзора так и не произошло.

Поначалу темпы судебной реформы обнадеживали. Так, уже в июне 1992 г. был принят Закон «О статусе судей в Российской Федерации», закрепивший ряд принципиальных нововведений, направленных на обеспечение судейской независимости. В том же году в действовавшие законы РСФСР – «О судоустройстве» 1981 г. и Уголовно-процессуальный кодекс 1960 г. были внесены положения об организации суда присяжных. Но наиболее существенный и системный шаг был сделан с принятием Конституции России 1993 г.

Во-первых, среди конституционных прав и свобод человека и гражданина выделяется комплекс так называемых прав-гарантий: на судебное обжалование любых решений, действий или бездействия органов публичной власти и должностных лиц; на рассмотрение уголовных дел судом присяжных; на получение квалифицированной юридической помощи, в т. ч. бесплатной; на помощь адвоката с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения и т. д. Кроме того, закрепляются многочисленные гарантии обвиняемых в совершении преступлений, например: презумпция невиновности; недопустимость использования доказательств, полученных незаконным путем; право не свидетельствовать против себя, своего супруга и близких родственников; запрет обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность; право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов власти и их должностных лиц и т. п.

Во-вторых, в главе, посвященной судебной власти, закреплены основные современные принципы организации суда: судейская независимость, состязательность судебного процесса при равенстве сторон, несменяемость судей, открытость судебного разбирательства и т. д. Эти конституционные положения затем были конкретизированы в многочисленных законах, закрепивших новые принципы формирования судейского корпуса, организации и деятельности судебных органов, гражданского и уголовного процесса. Среди наиболее значимых, помимо Закона о статусе судей, можно назвать законы: «О судебной системе Российской Федерации» (1996), «О мировых судьях в Российской Федерации» (1998), «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (2004), «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (2002); новые Уголовно-процессуальный (2001) и Гражданский процессуальный (2002) кодексы.

Однако такое радикальное преобразование, продолжавшееся примерно десять лет, не изменило образ действия судей и судебной власти в целом. Суд (в широком смысле этого слова) остался придатком политических институтов государства. Страна так и не обрела сильную, подлинно независимую судебную власть, которая бы сумела обеспечить реальность конституционных положений о том, что высшей ценностью является человек, его права и свободы (ст. 2), что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В чем же причины неудачи судебной реформы?

Прежде всего, это следствие неверного выбора стратегических приоритетов в самом начале 1990-х гг. Такие приоритеты ярко выразились в структуре расходов государственных бюджетов, принимавшихся в 1990-е годы. В середине 1990-х гг. в Администрацию Президента РФ шли панические телеграммы от председателей судов разного уровня, в которых сообщалось, что судопроизводство останавливается, т. к. нет денег даже на вызов свидетелей в суд. Показателем политического небрежения судебной властью стало также отсутствие настойчивости в выполнении распоряжения Президента Ельцина от 3 сентября 1991 г., согласно которому судам должны были быть переданы здания соответствующих территориальных органов КПСС (райкомов, горкомов, обкомов). Эти здания после падения КПСС мгновенно заняли главы территориальных администраций, которые, кстати, зачастую были бывшими первыми секретарями партийных комитетов.

Как только бюджет страны стал расти, зарплаты судей были существенно повышены. Заработная плата мирового судьи примерно в два раза превзошла среднюю по России, у федерального судьи – в четыре, а у судей высших судов зарплата к 2008 г. была в 8–15 раз выше среднероссийской.

Отсутствие реального контроля за ходом судебной реформы и ее политической, да и общественной поддержки привело, в свою очередь, к тому, что в законах, регулирующих построение судебной системы, вопросы формирования судейского корпуса, дисциплинарной ответственности судей, иные вопросы организации и деятельности судов, стали появляться положения, которые фактически сформировали легко управляемую судейскую «вертикаль» – в административном, а не процессуальном смысле.

В первую очередь, такая «вертикаль» держится на председателях судов, имеющих огромные официальные и неофициальные рычаги воздействия на судей (конечно, они не всегда применяются, но судьи знают, чем грозит конфликт с председателем). Председатели фактически превратились в «директоров учреждений», а зависимые от них судьи – в подчиненных. Уже одно это убивает всякие гарантии независимого правосудия.

В свою очередь, сами председатели оказываются зависимы от председателей вышестоящих судов вплоть до председателя Верховного суда РФ и от Администрации Президента РФ. Такая зависимость прямо вытекает из законодательства. В частности, в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» говорится, что председатели и заместители председателей верховных, областных, краевых, окружных, а также нижестоящих – районных (межрайонных, городских) – судов назначаются на должность Президентом страны по представлению председателя Верховного суда РФ» (ясно, что в отношении кандидатур на председательские должности в низовых судах последний пользуется неофициальными рекомендациями председателей судов среднего уровня). Другой «крючок» состоит в том, что назначаются председатели всех судов на 6 лет и с правом быть назначенными еще на один срок. Так обеспечивается лояльность судейскому и политическому начальству и председателей, и подчиненных им судей.

Понятно, что такое положение вполне устраивает политическую и «силовую» бюрократию: с одной стороны, фактически ликвидирован один из самых действенных факторов сдерживания произвола, с другой, – создана иллюзия, что государственная власть действует в правовом режиме. В то же время, законодательно установленный порядок назначения руководителей судов противоречит Конституции РФ. В ее ст. 83 записано, что Президент «представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов». Должности судей, а не председателей судов!

Разумеется, это не единственные рычаги воздействия. Есть и немало скрытых возможностей для давления на судей, а через них на судебные решения. Это может быть и «пряник» (например, уровень жилищного, бытового обеспечения, профессиональная карьера судьи), а может и «кнут» (например, возможность отрешения судьи от должности благодаря расплывчатым формулировкам оснований для увольнения).

Но, пожалуй, фундаментальная причина ориентации судей на совокупное «начальство» состоит в неконкурентной политической системе. Ведь если бы «политический маятник» непрерывно качался, приводя к ротации политических элит, то судьям не только не было смысла, но даже вредило бы их профессиональной карьере выполнять явные или неявные заказы политической и «силовой» бюрократии.

Итак, хотя формально к сегодняшнему дню выполнены почти все положения Концепции судебной реформы, структурно и функционально изменившаяся судебная система не принесла главного – беспристрастного и справедливого осуществления судебной функции, т. е. правосудия в его исконном смысле. Сохранился главный порок, роднящий современную российскую судебную систему с советской: ориентация не на защиту права, а на защиту интересов власти.

Единственный положительный момент, вытекающий из такого диагноза, в том, что российское общество наконец поняло, насколько велико значение независимой судебной власти, и что без правосудия Россия попросту не сможет развиваться как современное государство.

Литература:

Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика, 1992.

Судебная власть / Под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003.

Е. Б. Абросимова. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М.: Институт права и публичной политики, 2009.

М. А. Краснов. Судебная реформа. От Концепции 1991 г. до сегодняшнего дня. Попытка инвентаризации // Российская юстиция. 2001. № 11.

М. А. Краснов, Е. А. Мишина. Открытые глаза российской Фемиды / Под общ. ред. Т. Г. Морщаковой. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007.

С. Питер. Состояние судебной реформы в современной России // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 1999. № 2 (27).