Конференция в Думбартон-Оксе
Конференция в Думбартон-Оксе
Дальнейшее победоносное продвижение советских войск на многих участках широкого советско-германского фронта, а также успешная высадка союзников во Франции, явившиеся претворением в жизнь планов, согласованных в Тегеране, выдвинули ряд новых важных политических вопросов, решение которых становилось все более неотложным. К их числу относился вопрос о создании международной организации по обеспечению мира и международной безопасности. Отношение Советского Союза к этому вопросу было изложено в одном из первых внешнеполитических актов Советского правительства в годы Великой Отечественной войны – Декларации правительства СССР на межсоюзной конференции в Лондоне в сентябре 1941 года.
Положение о необходимости создания системы коллективной безопасности против агрессоров было закреплено и в ряде международных документов, подписанных Советским правительством в период второй мировой войны: советско-польском договоре 1941 года, англо-советском договоре 1942 года, советско-чехословацком договоре 1943 года и др.
Важным шагом на пути претворения в жизнь этого положения явилась декларация, принятая в октябре 1943 года на московской конференции министров иностранных дел СССР, США и Англии. Эта декларация имела историческое значение: в ней были провозглашены важнейшие принципы будущей Организации Объединенных Наций. Вставал вопрос, каков будет механизм этой новой организации? Точка зрения Советского правительства по этому вопросу была изложена И.В. Сталиным в докладе о 27-й годовщине Великой Октябрьской социалистической революции. Отвечая на вопрос, какие имеются средства для того, чтобы предотвратить новую агрессию, а если война все же возникнет – задушить ее в самом начале и не дать ей развернуться, он заявил, что необходимо создать специальную организацию защиты мира и обеспечения безопасности из представителей миролюбивых наций, дать в распоряжение ее руководящего органа минимально необходимое количество вооруженных сил, потребное для предотвращения агрессии, и обязать эту организацию в случае надобности применить их без промедления для предотвращения или ликвидации агрессии и наказания ее виновников. «Это не должно быть повторением печальной памяти Лиги наций, которая не имела ни прав, ни средств для предотвращения агрессии, – говорил глава Советского правительства. – Это будет новая, специальная, полномочная международная организация, имеющая в своем распоряжении все необходимое для того, чтобы защитить мир и предотвратить новую агрессию». В докладе подчеркивалось, что основное условие эффективности новой организации – тесное сотрудничество главных держав антигитлеровской коалиции[581].
В пользу создания международной организации по сохранению мира и безопасности высказывались и в США.Ф. Рузвельт, К. Хэлл и другие американские деятели проявляли себя сторонниками проведения необходимых подготовительных работ для скорейшего создания такой организации. Заинтересованность правящих кругов США в новой международной организации заключалась в стремлении с ее помощью обеспечить себе «руководящую роль» в мировой политике в послевоенный период. Отвечая группе сенаторов в мае 1944 года, Хэлл пояснял, что в случае отказа от создания международной организации или участия в ней «мы лишимся нашего руководящего положения; каждая страна будет готовиться к решению своих собственных задач в будущем»[582].
Идея создания новой международной организации не вызывала возражений и в Англии. В декабре 1942 года ее министр иностранных дел А. Иден, выступая в палате общин, высказался даже в пользу того, чтобы в новой организации приняли участие державы, которые «намерены сохранять» мир, и чтобы у организации были эффективные средства для выполнения стоящих перед ней задач. Иден признавал, что успех ее в значительной степени будет зависеть от взаимопонимания между СССР, США и Англией[583].
В действительности же учреждение широкой, представительной международной организации по сохранению мира противоречило планам послевоенного устройства мира, вынашивавшимся У. Черчиллем. В основе этих планов лежала не идея сотрудничества всех государств антифашистской коалиции, и в первую очередь великих держав, а стремление создать различного рода федерации, конфедерации и иные политические комбинации, главной задачей которых было бы образование форпостов антисоветской политики. Не случайно поэтому сам Черчилль и его кабинет довольно скептически относились ко всем проектам будущей международной организации, даже подготовленным в английском министерстве иностранных дел. Об этом свидетельствует, в частности, следующая запись из дневника постоянного заместителя министра иностранных дел Англии А. Кадогана, сделанная 4 августа 1944 г.: «11 ч. 30 м. Заседание кабинета министров, посвященное нашей «будущей всемирной организации». Премьер-министр в цинично-шутливом настроении, что не предвещает ничего хорошего. Ни он, ни кто-либо еще не принимает этот вопрос всерьез, ив 11 ч. 55 м. он заявил: ”Ну вот, за 25 минут мы утрясли вопрос о будущем всего мира. Теперь никто не сможет упрекнуть нас в отсутствии оперативности"»[584].
В соответствии с решениями московской конференции министров иностранных дел правительства СССР, США и Англии летом 1944 года обменялись серией документов, в которых излагали свои соображения по поводу будущей организации. Точка зрения правительства США была изложена в «Предварительных предложениях о создании всеобщей международной организации», которые были переданы СССР, Англии и Китаю в середине июля 1944 года[585]. В предложениях, охватывающих широкий круг вопросов, в частности, говорилось, что четыре великие державы, подписавшие московскую декларацию, должны предпринять шаги к достижению принципиального соглашения по основным линиям плана организации, а затем согласованный план передать правительствам других Объединенных Наций с предложением высказать свои соображения. Затем предлагалось созвать конференцию Объединенных Наций для окончательного согласования и подписания соглашения, которое явится основным документом организации.
Со своей стороны английское правительство ознакомило своих союзников с пятью меморандумами, которые касались вопросов создания ООН[586]. Основной смысл английских предложений сводился к тому, что четыре державы – Англия, СССР, США и Китай – должны занимать в организации особое положение, и на них должна быть возложена основная ответственность за поддержание мира и международной безопасности.
12 августа 1944 г. Советское правительство передало союзникам свой меморандум о международной организации безопасности[587]. В качестве основных целей новой организации в советском документе были названы: 1. Поддержание всеобщего мира и безопасности и принятие с этой целью коллективных мер для предотвращения агрессии и организации подавления осуществляемой агрессии. 2. Разрешение и устранение мирными способами международных конфликтов, могущих привести к нарушению мира. 3. Принятие всяких иных мер, имеющих отношение к укреплению всеобщего мира и развитию дружественных отношений между нациями.
Все указанные документы были приняты в качестве основы для обсуждения на открывшейся 21 августа в Думбартон-Оксе (Вашингтон) конференции, посвященной разработке первоначального проекта Устава ООН. В конференции, продлившейся до 7 октября 1944 г., приняли участие делегации СССР, США и Англии[18]. Советскую делегацию на конференции возглавлял А.А. Громыко, американскую – Э. Стеттиниус, английскую – А. Кадоган. Координировал и направлял работу конференции руководящий комитет, в который входили главы делегаций. Были созданы также четыре подкомиссии – редакционная, юридическая, по общим вопросам международной организации и по вопросам безопасности. Кроме того, была образована группа военных представителей.
На неофициальной встрече делегаций СССР, США и Англии в день открытия конференции глава советской делегации предложил сначала согласовать общие принципы будущей международной организации, а затем уточнить различные второстепенные вопросы. Это предложение было принято. Было также решено «взять за основу для обсуждения советский меморандум и вести обсуждение вопросов в том порядке, как это изложено в меморандуме»[588].
Наибольшее значение в меморандуме Советского правительства придавалось предложениям, касающимся компетенции руководящего органа будущей международной организации – Совета Безопасности, его состава и порядка принятия им решений. Такая позиция СССР была полностью оправданной, так как речь шла о создании эффективной международной организации по обеспечению мира и безопасности. Именно в этом должна была состоять ключевая задача новой организации. Руководствуясь этой принципиальной позицией, Советское правительство не затрагивало в своем меморандуме вопросы, выходившие за пределы международной безопасности и сохранения мира. Оно исходило из того, что к обсуждению и разработке таких вопросов можно будет приступить впоследствии, когда в этом возникнет необходимость.
Главная ответственность за обеспечение мира и безопасности возлагалась в советском меморандуме на Совет Безопасности ООН. Состав Совета определялся следующим образом: «Совет состоит из представителей Советского Союза, Соединенных Штатов Америки, Соединенного Королевства и Китая, а в будущем и Франции – в качестве постоянных членов и некоторого ограниченного числа представителей государств-членов, избираемых общим собранием на срок, определяемый уставом».
В документе предусматривалось, что Совет Безопасности в случае необходимости «обеспечивает применение силы для поддержания безопасности и мира, используя для этого вооруженные силы, предоставляемые в его распоряжение государствами – членами организации на основе особого соглашения». Что касается важнейшего вопроса – порядка голосования в Совете, в меморандуме СССР предлагалось: «Решения Совета по вопросам, относящимся к предупреждению или подавлению агрессии, принимаются большинством голосов, при условии согласия всех постоянных представителей в Совете.
Решения организационного характера принимаются простым большинством голосов»[589].
В результате обсуждения предложение Советского правительства о составе Совета Безопасности, в том числе и о постоянных его членах, было принято остальными участниками конференции. Соответствующий раздел предложений гласил: «Совет Безопасности состоит из представителей 11 государств – членов организации, по одному от каждого. Представители Союза Советских Социалистических Республик, Соединенных Штатов Америки, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Китайской Республики и, в надлежащее время, Франции имеют постоянные места»[590]. Остальные шесть непостоянных членов избираются сроком на два года.
Многие важные вопросы, касающиеся функций Совета Безопасности, были также успешно согласованы в Думбартон-Оксе, однако вопрос о порядке голосования в Совете Безопасности так и не получил своего разрешения. Все участники переговоров соглашались с тем, что в основу принятия решений Советом Безопасности должен быть положен принцип единогласия всех его постоянных членов.
Требование единогласия постоянных членов Совета Безопасности представлялось признанием того факта, что ООН не может принять никаких эффективных коллективных действий без согласия всех великих держав. Вместе с тем, выдвигая принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, правительства США и Англии предусматривали ряд исключений, которые могли бы привести к ситуации, когда группа держав смогла бы диктовать свою волю одному из постоянных членов Совета Безопасности. Касаясь позиции западных держав, Хэлл отмечал в своих мемуарах: «У нас не было ни малейшего сомнения в отношении того, что голосование постоянных членов Совета в вопросах, касающихся безопасности, должно быть единогласным. Речь шла о так называемом праве вето. Мы были не менее решительными сторонниками этого принципа, чем русские, за исключением нашего мнения, что голос члена Совета Безопасности, участвующего в споре, не должен учитываться»[591]. Таким образом, разногласия возникли по поводу того, участвует ли постоянный член Совета в голосовании в том случае, если он сам является стороной в споре, или нет. Эти разногласия выявились уже на первом пленарном заседании конференции.
Советский Союз, стремясь отразить в Уставе ООН принцип широкого сотрудничества всех стран, и в первую очередь главных государств антифашистской коалиции, не делал никакого исключения из правила единогласия постоянных членов Совета. Позиция СССР была подробно и аргументированно изложена А.А. Громыко. «Первоначальное американское предложение, – отметил А.А. Громыко в беседе со Стеттиниусом, – совпадало с нашим. Мы считаем, что в отношении государств, имеющих постоянные места в Совете, следовало бы предусмотреть особую процедуру разбора на Совете спорных дел, которыми непосредственно затрагиваются великие державы, и принятие решений по ним»[592].
По этому же вопросу состоялась беседа А.А. Громыко с Рузвельтом. В ходе беседы президент, приводя различные примеры и ссылаясь на различные внутриполитические соображения, добивался того, чтобы было принято новое американское предложение о том, что сторона, замешанная в споре, не участвовала бы в голосовании в Совете Безопасности. А.А. Громыко заметил со своей стороны, что «принятие последнего американского предложения означало бы существенное отступление от принципа единогласия постоянных членов Совета при вынесении им решений»[593].
Однако ни американцы, ни англичане не соглашались с полным и последовательным закреплением в уставе международной организации принципа согласованности и единогласия постоянных членов Совета Безопасности. Рузвельт в послании И.В. Сталину, полученном в Москве 9 сентября, и Стеттиниус в своих выступлениях на конференции в Думбартон-Оксе пытались обосновать американскую позицию ссылками на законодательство США, не допускающее участия спорящих сторон в голосовании при разбирательстве их дел, на общественное мнение и т.д. Глава английской делегации А. Кадоган, получив указание из Лондона, также высказался против советского предложения. В беседе с А.А. Громыко он утверждал, что «даже если Англия и Америка поддержат ее (советскую позицию. – В.И.), то этого не сделает ни одно другое правительство». Кадоган попытался даже оказать давление на советскую делегацию, заявив, что в результате не будет никакой всемирной организации, но вынужден был признать, что «это никак не подействовало на Громыко»[594].
Советская делегация продолжала настойчиво разъяснять необходимость последовательного и полного претворения в жизнь принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности. «Исключение постоянного члена из голосования по вопросу, затрагивающему его интересы, явно неприемлемо для Советского Союза»[595], – отмечалось в передовой статье журнала «Война и рабочий класс». Памятуя о враждебной политике капиталистического мира по отношению к первому социалистическому государству на протяжении всего его существования, СССР, разумеется, не мог полагаться на объективность решений правительств капиталистических стран в спорах, могущих угрожать его жизненным интересам.
Излагая точку зрения Советского правительства по вопросу о перспективах ООН, И.В. Сталин в послании Ф. Рузвельту обращал его внимание на то, что для успеха новой международной организации необходимо установить такой порядок голосования в Совете Безопасности, который обеспечил бы его работу на основе принципа согласованности и единогласия «ведущих держав по всем вопросам, включая и те, которые непосредственно касаются одной из этих стран». В послании высказывалось опасение по поводу того, что при отсутствии принципа согласованности и единогласия ведущих держав враждебные Советскому Союзу силы попытаются использовать ООН для оказания давления на СССР. «Что касается Советского Союза, – говорилось в послании, – то он не может также игнорировать наличие некоторых нелепых предрассудков, которые часто мешают действительно объективному отношению к СССР. Да и другие страны должны взвесить последствия, к которым может привести отсутствие единства у ведущих держав»[596].
О наличии «нелепых предрассудков», о которых говорилось в послании И.В. Сталина, свидетельствовал тот факт, что даже во время работы конференции в Думбартон-Оксе в США раздавались отдельные голоса, призывавшие разорвать союзные отношения с СССР. Характерным примером может служить статья ярого антисоветчика У. Буллита, помещенная в журнале «Лайф», в которой он призывал начать войну с СССР «как можно скорее». Ч. Болен, бывший советником американской делегации в Думбартон-Оксе, рассказывает в своих воспоминаниях, что был вынужден давать объяснения главе советской делегации по поводу статьи Буллита[597].
Стремясь к согласованию всех спорных вопросов, советские, американские и английские эксперты разработали на конференции компромиссное решение относительно голосования. «В соответствии с этой формулировкой, – пишет Хэлл, – Совет Безопасности в случае спора действовал бы, не учитывая голоса сторон, находящихся в споре, даже если эти стороны являются постоянными членами Совета, до тех пор, пока средства принуждения не явятся необходимыми. С другой стороны, рассмотрение и решение вопроса, относительно применения средств принуждения какого бы то ни было рода требует единодушного согласия всех постоянных членов Совета, независимо от того, является ли кто-нибудь из них или не является стороной в споре»[598]. Однако Рузвельт и Черчилль отклонили эту формулировку. 16 сентября А. Кадоган записал в своем дневнике: «1) Наше правительство не поддерживает… компромисс, и я должен сообщить об этом Громыко. 2) Идея президента заключалась в том, чтобы приглашения на конференцию разослать вместе с согласованным документом, в котором будет оставлено пустое место для спорной главы» [599].
Отказ Вашингтона и Лондона от поисков компромисса объяснялся возраставшим влиянием сторонников «жесткого курса» по отношению к СССР. Вопрос о порядке голосования в Совете Безопасности не был тогда решен. Поскольку Декларация Объединенных Наций от 1 января 1942 г. к моменту конференции в Думбартон-Оксе была подписана еще сравнительно немногими государствами, участники ее не могли договориться и о первоначальном членстве в будущей организации. Кроме собственно Объединенных Наций, делегация США вначале предлагала включить в состав организации еще восемь государств, в том числе шесть южноамериканских. Это предложение не было принято. Отдельные предложения по составу будущей организации высказала и английская делегация, но и ее точка зрения не получила поддержки со стороны участников конференции. Не разрешенным в Думбартон-Оксе остался и вопрос об участии в организации советских союзных республик, поставленный на обсуждение делегацией СССР. Советское предложение вызвало возражения американской и английской делегаций, а Рузвельт обратился к Сталину со специальным посланием, в котором высказался против участия союзных республик в ООН.
В своем ответе И.В. Сталин подчеркнул, что вопрос о членстве союзных республик имеет исключительно важное значение и что такие республики, как, например, Украина и Белоруссия, по численности их населения и политическому значению превосходят некоторые государства, которые намечалось включить в число членов – учредителей международной организации.
Вместе с тем нельзя не отметить, что американская делегация добивалась определенных привилегий для США. Так, она предложила, чтобы при принятии решений в отношении бюджета ООН и распределении ее расходов каждое государство-член должно обладать количеством голосов, пропорциональным его участию в расходах организации[600]. Это предложение явно ущемляло права малых и средних государств. Советская делегация выступила против американского предложения, и оно было отклонено.
В целом на конференции в Думбартон-Оксе была проделана исключительно большая и плодотворная работа, в результате чего были приняты «Предложения относительно создания всеобщей международной организации безопасности», которые впоследствии легли в основу Устава ООН. В согласованном на конференции документе провозглашалось, что новая международная организация будет именоваться Организацией Объединенных Наций.
Участникам конференции в Думбартон-Оксе удалось согласовать ряд важных вопросов, касающихся деятельности основных органов ООН – Совета Безопасности, Генеральной Ассамблеи, Международного Суда, Секретариата ООН. Было достигнуто соглашение о том, что цели создаваемой организации не должны ограничиваться лишь обеспечением безопасности, но должны охватывать и «международное сотрудничество в разрешении международных экономических, социальных и других гуманитарных проблем», а также поощрение уважения к правам человека и основным демократическим свободам. В результате было намечено создание Экономического и Социального Совета ООН, который должен был координировать международные усилия в указанных выше областях. Не был, однако, подвергнут обсуждению вопрос о судьбе подмандатных территорий и вообще зависимых народов, неурегулированность которого привела к тому, что не был решен и вопрос о порядке ликвидации Лиги наций. Как указывалось в совместном коммюнике представителей СССР, США и Великобритании, «переговоры были полезны и привели в большой степени к соглашению о рекомендациях по вопросу общего плана организации и, в частности, в отношении механизма, необходимого для поддержания мира и безопасности»[601].
Анализируя работу, проделанную участниками конференции в Думбартон-Оксе, нельзя не признать, что она явилась одной из результативных дипломатических встреч периода второй мировой войны. «Теперь я просто удивляюсь, – вспоминает один из участников конференции, англичанин Г. Джеб, – что тогда в столь сравнительно короткий промежуток времени нам удалось достичь согласия по таким важнейшим вопросам, как механизм мирного разрешения споров и возможных принудительных мер, состав и роль Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, создание Экономического и Социального Совета, полномочия Генерального секретаря, роль Военно-штабного комитета, принцип регионализма, вопросы, касающиеся внутренней юрисдикции государств, и даже вопрос о правах человека и основных свободах. Постепенно скобки, заключавшие спорные фразы, исчезали, и в конечном счете осталось лишь два нерешенных момента: важнейший вопрос о голосовании и требование русских о представительстве в Генеральной Ассамблее хотя бы нескольких советских республик»[602]. Такую же высокую оценку работе конференции дает и другой ее участник – американец Ч. Болен. «Без Думбартон-Окса, – пишет он, – не было бы ни конференции в Сан-Франциско, ни Объединенных Наций»[603].
Невозможность достичь соглашения по всем вопросам, связанным с созданием ООН, в частности о порядке голосования в Совете Безопасности, многие авторы объясняют непоследовательностью позиции США. Так, американец Г. Колко констатирует, что главным образом из-за колебаний в политике его страны не удалось достичь договоренности по ряду вопросов конференции[604].
Чем же объясняется в целом большой положительный итог конференции? Идея создания международной организации безопасности была столь популярна, требование народов укреплять сотрудничество Объединенных Наций столь решительно, а надежды на прочный и длительный мир после войны столь велики, что многие имевшиеся разногласия были разрешены на конференции.
Результаты конференции в Думбартон-Оксе получили высокую оценку мировой общественности. Они справедливо рассматривались как показатель прочности антигитлеровской коалиции. «Характерным для этой конференции, – говорил И.В. Сталин в докладе 6 ноября 1944 г., – является не то, что там вскрылись некоторые разногласия, а то, что девять десятых вопросов безопасности были разрешены на этой конференции в духе полного единодушия»[605].
Ознакомившись с результатами, достигнутыми в Думбартон-Оксе, Рузвельт заявил, что он испытывает «чувство полного удовлетворения и даже изумления в связи с тем, что по такому трудному вопросу и в такое короткое время оказалось возможным достигнуть столь многого»[606].