Внутренняя и внешняя политика Временного правительства

Двоевластие. Отречение Николая II от престола создало вакуум политической власти, в который хлынуло множество политических партий и движений. Борьба за власть стала одной из главных особенностей политического развития России в 1917 г.

Вместе с тем быстрый распад старой политической системы и неспособность новых политических сил установить эффективное государственное управление предопределили распад единого централизованного государства.

Эти две тенденции были ведущими в политическом развитии страны в 1917 году.

2 марта 1917 г. Временный комитет Государственной думы (Думский комитет) во главе с М. В. Родзянко объявил о создании Временного правительства. Возглавил правительство близкий к кадетам князь Г. Е. Львов.

В состав Временного правительства вошли министры — иностранных дел П. Н. Милюков (кадет), военный и морской А. И. Гучков (октябрист), путей сообщения Н. В. Некрасов (кадет), торговли и промышленности А. И. Коновалов (прогрессист), финансов М. И. Терещенко (внепартийный), просвещения А. А. Мануйлов (кадет, бывший ректор Московского университета), земледелия А. И. Шингарев (кадет), юстиции А. Ф. Керенский (трудовик, с марта эсер) и др. Резиденцией Временного правительства стал Мариинский дворец, а с июля — Зимний дворец.

Соперником правительства в борьбе за политическое влияние выступил Петроградский Совет рабочих депутатов (Петросовет). Так как численность депутатов Петросовета составляла 2 тыс. человек, решающую роль в определении его политики играл Исполком (ИК). Исполком Петросовета формировался как путем выборов, так и путем представительства от центральных комитетов социалистических партий. Возглавили Исполком А. Ф. Керенский и меньшевики М. И. Скобелев и Н. С. Чхеидзе. Последний в конце марта был избран председателем ИК. В июне 1917 г. возник Всероссийский центральный исполнительный комитет (председатель Чхеидзе), созданный I Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов (3–24 июня 1917 г.). Наряду с ними существовал Центральный исполнительный комитет (ЦИК) крестьянских депутатов. Его председателем стал эсер Н. Д. Авксентьев. Резиденцией Петросовета, а затем и ВЦИК стал Таврический дворец, а с 4 августа — Смольный институт.

Первым и главным документом Февральской революции стал «Приказ № 1» Петросовета по Петроградскому военному округу от 1 марта 1917 г. Согласно приказу в армии и на флоте из представителей «нижних чинов» создавались выборные комитеты, подчиненные непосредственно Совету. Боевое оружие находилось в непосредственном распоряжении этих комитетов и «ни в коем случае» не выдавалось офицерам. Солдатам и матросам «вне службы и строя» предоставлялись политические и гражданские права, запрещалось грубое к ним обращение, в том числе обращение на «ты»; наконец, отменялось титулование офицеров «ваше превосходительство», «благородие» и т. п., вводилось единое обращение «господин». Положения «Приказа» вскоре распространились на все вооруженные силы страны.

Поддержав солдатские массы, Советы стали с их помощью реальными, а затем и фактически единственными органами государственной власти. В то же время отсутствие единоначалия в вооруженных силах подрывало их боеспособность. Это сеяло семена раздора, который перерос рамки борьбы за власть и вылился в кровавую гражданскую войну. «Человек с ружьем» был втянут в активную общественно-политическую жизнь и остался в ней на долгие годы.

В февральские дни Советы взяли власть фактически. Они смогли восстановить работу заводов, транспорта, наладить выпуск газет, начать борьбу с бандитизмом и спекуляцией, установить порядок в городе. Однако формально юридически государственная власть была в руках Временного правительства. Оно ведало назначениями, издавало декреты и воззвания, которые обретали силу закона при поддержке Совета. В противном случае правительство теряло опору. Эсеро-меньшевистское руководство Петросовета стремилось не допустить этого и обеспечить правительству полную поддержку. Возникшее двоевластие составило главную особенность Февральской буржуазно-демократической революции.

Политические партии. Соперничество Временного правительства и Советов отражало борьбу между основными политическими партиями: кадетами, меньшевиками, эсерами и большевиками.

Кадеты (лидер — профессор-историк П. Н. Милюков) в марте 1917 г. на своем VII съезде перешли с монархических на республиканские позиции. Кадеты официально приняли название Партии народной свободы (ПНС), стремясь встать над узкоклассовыми интересами. Однако в конкретной политике они отдавали предпочтение интересам капитала над трудом, интересам предпринимателей и землевладельцев над интересами рабочих и общинников. Кадеты стремились снять политические узы, многие десятилетия сковывавшие экономическую свободу российского капитала. Принципиальные сторонники «единой и неделимой» России, они фактически игнорировали интересы составлявших ее народов. Придя к власти через Временное правительство, они хотели укрепить его и покончить с двусмысленностью двоевластия, лишить Советы властных полномочий. Более того, уже в апреле Милюков считал, что «революция сошла с рельсов», и призывал готовить силы «для борьбы с ней».

Социалистические партии меньшевиков и эсеров пытались занять центристскую позицию, примирить интересы труда и капитала, отстоять идею социального партнерства. Они пришли к власти через Советы, но считали, что Советы должны отойти от власти, стать органами местного самоуправления, как только будет «достроено здание революции». Оказывая через Советы давление на Временное правительство, они «просочились» в его состав, добились коалиции с кадетами и промышленниками, а осенью 1917 г. заняли большинство министерских постов.

Самая многочисленная российская партия социалистов-революционеров (лидер В. М. Чернов) летом 1917 г. насчитывала более 500 тыс. членов, имела организации в 63 губерниях, на флотах, фронтах. Но и она не избежала раскола. Из нее вышли левые эсеры, которые в ноябре 1917 г. оформились в особую партию (лидеры Б. Д. Камков, М. А. Натансон, М. А. Спиридонова).

Неожиданным и серьезным соперником либералов и демократов в борьбе за власть стали большевики. Порвав с социал-демократическими традициями, они перешли на коммунистические позиции, открыто провозгласив себя непримиримым врагом капитала и его представителей в политике кадетов. Они прямо называли свою партию классовой и строили ее на жестко централизованных началах. По мере обострения ситуации в стране численность партии большевиков росла чрезвычайно быстро (в феврале 1917 г. — около 24 тыс. членов, к октябрю — около 350 тыс. членов). На ее стороне были столичные Советы, поддержка рабочих, солдатских и крестьянских масс, в том числе и вооруженная.

Государственное строительство. С ликвидацией монархии рушились основы старой машины государственного управления. Были упразднены жандармерия и полиция, высший дисциплинарный и уголовные суды, каторга и ссылка, цензура, арестованы царская семья и царские министры, смещена местная администрация (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, земские начальники и т. п.), объявлена амнистия «борцам с самодержавием». Власть на местах перешла к назначенным Временным правительством областным, губернским, уездным и городским комиссарам. Институт комиссаров вводился и в армии. Были созданы новые министерства: труда, продовольствия, призрения (для организации помощи семьям убитых и искалеченных солдат); почт и телеграфов и др. Упразднялась должность обер-прокурора Синода, и все дела церкви переданы в новое министерство — исповеданий. Поместный собор Русской православной церкви (Москва, 15 августа 1917 г. — 7 сентября 1918 г.) поддержал внутреннюю политику Временного правительства.

Вопрос о форме государственного устройства Временное правительство откладывало до начала работы Учредительного собрания. Тем не менее 1 сентября 1917 г. Временное правительство провозгласило Россию республикой. Был создан новый государственный орган — Временный совет республики (Предпарламент). На деньгах, выпущенных в сентябре (так называемых «думских»), появился новый герб в виде двуглавого орла с опущенными крыльями и изображением Таврического дворца.

Созыв Учредительного собрания формально считался главной задачей Временного правительства. Однако подготовка к выборам затянулась. Созданное 13 марта Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание начало работу 25 мая, а закончило в начале сентября. Председателем совещания был Ф. Ф. Кокошкин (кадет). Только в середине июня правительство объявило сроки выборов и созыв собрания — сентябрь. Однако в августе сроки были сдвинуты на ноябрь. В выборах не были заинтересованы ни кадеты, ни большевики, так как не надеялись на них победить. Большинство избирателей собирались отдать свои голоса умеренным социалистам. Положение о выборах предусматривало пропорциональную систему выборов (по партийным спискам), основанную на всеобщем избирательном праве. В сентябре были составлены списки избирателей, а в начале октября опубликованы кандидатские списки политических партий. Большего в области реформирования системы управления Временное правительство сделать не успело, а многое из сделанного вскоре было ликвидировано Советской властью.

Социально-экономическая политика. В социально-экономической сфере Временное правительство особое внимание уделяло продовольственному, аграрному и финансовому вопросам и работе промышленности. Продовольственный вопрос, резко обострившийся в годы войны и толкнувший трудовой Петроград на улицы в февральские дни, наряду с проблемами мира и земли стал главным источником социального напряжения в стране и неоднократно обсуждался в правительстве. Голод вызывал волнения в городах, дезертирство из армии, погромы в деревне. На печальном опыте царского правительства убедившись в правоте истины «Кто в России владеет хлебом, тот владеет властью», Временное правительство объявило введение хлебной монополии (25 марта), однако обеспечить ее не смогло. Это решение затрагивало интересы крупных собственников. Чтобы взять хлеб у крестьян, требовалось снабдить их промышленными товарами, повернуть промышленность «лицом к деревне». Но командование вооруженными силами, наоборот, требовало усилить милитаризацию промышленности, повернуть ее «лицом к фронту». Осенью 1917 г. при проведении хлебозаготовок правительству пришлось применить силу, что толкнуло крестьян в лагерь левой оппозиции.

В аграрной политике Временное правительство ограничилось национализацией земель, принадлежавших царской фамилии. Оно запретило самочинные захваты земли, угрожало уголовной ответственностью за участие в «аграрных беспорядках», обещало землевладельцам возместить убытки в случае «народных волнений». Аграрный вопрос выносился на рассмотрение Учредительного собрания. Для подготовки материалов по аграрному вопросу были созданы в центре и на местах земельные комитеты (земкомы). Главный Земком стал ареной яростных споров демократов и либералов. Особенно непримиримыми были позиции эсеров, предусматривавших социализацию земли, и кадетов, стремившихся сохранить частную собственность на землю.

С большим трудом В. Чернов смог провести через правительство декрет о запрете земельных сделок без разрешения земельных комитетов. Но в начале октября 1917 г., когда социалисты составили большинство в правительстве, новый министр земледелия С. Л. Маслов (эсер) внес на рассмотрение проект декрета о передаче земли в ведение земкомов. Это все, что было сделано правительством для «решения» одного из острейших вопросов, определявшего судьбу и правительства, и революции, и России.

Советы крестьянских депутатов в аграрном вопросе пошли гораздо дальше. На основе 242 местных крестьянских наказов они подготовили и опубликовали единый «Крестьянский наказ о земле», предусматривавший отмену частной собственности на землю. Это решение провели в жизнь большевики на второй день после взятия власти («Декрет о земле», принятый на II съезде Советов).

Временное правительство приняло закон об ограничении ночного труда женщин и детей, однако не приняло ожидаемого в рабочих массах закона о 8часовом рабочем дне. В апреле были приняты законы о рабочих комитетах на промышленных предприятиях, свободе собраний и союзов. Они легализовали, наряду с союзами предпринимателей, возникшие в ходе революции фабрично-заводские комитеты и профсоюзы. В результате к концу 1917 г. в стране было более 2 тыс. профсоюзов, которые объединяли 3 млн рабочих. Летом 1917 г. был сформирован профсоюзный центр — временный Всероссийский центральный совет профессиональных союзов (ВЦСПС. Председатель В. П. Гриневич, меньшевик).

В области экономики по настоянию социалистов был взят курс на государственное регулирование ведущих отраслей промышленности. При Временном правительстве были учреждены Экономический совет (для выработки «общего плана организации народного хозяйства и труда») и Главный экономический комитет — исполнительный орган, игравший роль министерства экономики. С сентября 1917 г. председателем Совета и Комитета стал фабрикант и банкир, член ЦК партии кадетов 35-летний С. Н. Третьяков (потомок основателя знаменитой картинной галереи).

В финансовой сфере правительство активно использовало главный рычаг — денежный станок. За неполные 8 месяцев оно выпустило бумажных денег на сумму свыше 9,5 млрд руб. Более того, казначейству было разрешено выпускать примитивные деньги на плохой бумаге без подписи и дат достоинством в 20 и 40 руб. («керенки»). Это окончательно подорвало денежную систему. Государственный долг к октябрю 1917 г. достиг 49 млрд руб. (11,2 млрд — иностранные займы). Министр финансов В. Н. Некрасов объяснял финансовый кризис непомерными расходами на содержание многочисленных комитетов (прежде всего продовольственных и земельных) и ростом зарплаты рабочих и служащих. Социалисты же видели причину в огромных военных расходах и сокрытии от налогов доходов имущих классов. Расстроенное денежное обращение, подорвав финансово-кредитную систему, тянуло в пропасть всю экономику.

Внешняя политика. Главными задачами внешней политики России были: выполнение союзнических обязательств — участие в войне против германского блока вместе со странами Антанты; поиски путей и условий заключения мира. Первое направление было связано преимущественно с политикой Временного правительства, второе — с политикой Советов.

Через два дня после создания Временного правительства министр иностранных дел Милюков подтвердил, что Россия продолжит войну в рядах Антанты и будет платить по долгам царского правительства.

Союзники были удовлетворены заявлением и признали Временное правительство. 22 марта Милюков изложил свою военную программу корреспондентам российских газет и перечислил задачи, необходимые для победы: раздел Австро-Венгрии, ликвидация европейской Турции, присоединение Галиции к Украине, присоединение турецкой Армении к российской Армении и, главное, присоединение к России Константинополя и черноморских проливов. 20 апреля 1917 г. Милюков выступил с печально знаменитой нотой, в которой говорилось о намерении довести войну «до решительной победы». Союзники были удовлетворены. Таким образом, перспектива мира отодвигалась на неопределенный срок. В России же нота Милюкова вызвала грандиозные народные демонстрации 20 и 21 апреля. Они проходили под лозунгами: «Долой войну!», «Долой Милюкова!», «Опубликовать тайные договоры!», наконец, «Вся власть — Советам!».

«Старый профессор, привыкший читать лекции», как говорил о себе П. Н. Милюков, был вынужден уйти в отставку. С 5 мая его заменил М. И. Терещенко, 31-летний миллионер, сахарозаводчик, не примкнувший ни к одной партии. В отличие от Милюкова Терещенко полагал необходимым ладить с лидерами Советов, продолжать линию войны «до победного конца», не забывая при этом говорить о мире, об отказе от имперских целей.

Временное правительство доказало свою верность союзникам, организовав 18 июня наступление на Юго-Западном фронте. Через две недели оно закончилось полной неудачей. Процесс разложения армии стал необратим, она окончательно потеряла боеспособность. 9 октября 1917 г. послы Англии, Франции и Италии посетили Керенского и вручили ему коллективную ноту. Три правительства требовали восстановления боеспособности армии и расправы с антивоенным движением. Однако дни Временного правительства были сочтены.

Национальная политика. Одной из проблем, на которой «поскользнулось» Временное правительство, стал национальный вопрос. 20 марта 1917 г. Временное правительство приняло закон «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений». Была ликвидирована «черта оседлости» для евреев. Более сложным оказался вопрос о правах других многочисленных народов, прежде всего поляков, украинцев и финнов. В национально-государственном вопросе правительство исходило из идеи «единой и неделимой России». Нерушимо на этой позиции стояли кадеты во главе с Милюковым.

17 марта 1917 г. Временное правительство опубликовало декларацию о создании в будущем независимой Польши при условии, что она будет находиться в «свободном военном союзе» с Россией. Декларация ни к чему не обязывала правительство, поскольку Польша была оккупирована Германией.

Что касается украинского вопроса, то он спровоцировал кризис Временного правительства и развал первой коалиции. Украина имела для России принципиальное значение, ее выход лишал Россию положения великой державы. Это понимали лидеры всех партий — от кадетов до большевиков.

4 марта 1917 г. в Киеве социалистические партии создали Центральную Раду (ЦР) (председатель — М. С. Грушевский, украинский эсер, историк).

Вскоре в ее состав вошли представители партий и организаций национальных меньшинств, проживавших на Украине. Исполнительным органом ЦР стал созданный в июне Генеральный секретариат (председатель В. К. Винниченко, украинский социал-демократ, писатель). Центральная Рада поддерживала Временное правительство, но при этом стремилась к созданию «единого украинского фронта». В Киевском и Одесском военных округах и на Юго-Западном фронте она стала формировать украинские национальные части, из других округов и фронтов на Украину отзывались воины украинской национальности. Непосредственно этой работой занимался Всеукраинский войсковой комитет ЦР во главе с украинским социал-демократом С. В. Петлюрой. Получив поддержку населения и воинских частей, Центральная Рада стала смотреть на себя как на украинский парламент.

10 июня 1917 г. Рада приняла свой первый Универсал, в котором содержалось требование к Временному правительству о предоставлении Украине национально-территориальной автономии в составе России.

Центральный кадетский орган — газета «Речь» — сразу назвал Универсал «германским планом разложения России». Для переговоров с украинскими сепаратистами выехали министры Временного правительства. В ходе переговоров с лидерами Центральной Рады была достигнута договоренность о создании в качестве высшего органа управления делами Украины Генерального секретариата. Его состав определялся в Петрограде по согласованию с Киевом. Центральная Рада должна была прекратить создание украинских национальных частей, а все вопросы, касающиеся национально-государственного устройства, откладывались до Учредительного собрания.

Министры хотели утвердить соглашение в экстренном порядке, но встретили упорное сопротивление четырех министров-кадетов. Идея «Великой России» составляла суть кадетского национал-либерализма, и украинская «областная автономия» была решительно несовместима с ней. Социалисты из Временного правительства пошли на компромисс с Радой, а министры-кадеты 2 июля подали в отставку. Первое коалиционное правительство распалось.

Большевики использовали украинский вопрос для подрыва доверия к Временному правительству. Ленин пропагандировал идею создания Украинской республики, считая, однако, что Украина должна быть советской, а Россия — «союзом советских республик».

Вслед за Украиной выступила Финляндия. Местный Сейм в разгар июльского кризиса 1917 г. провозгласил независимость Финляндии от России во внутренних делах и ограничил компетенцию Временного правительства вопросами военной и внешней политики. 12 июля Сейм направил в адрес Временного правительства требование признать «неотъемлемые права Финляндии». Одновременно в Петроград приехала социал-демократическая делегация Сейма с целью найти поддержку во ВЦИК. Однако лидеры Советов заняли позицию правительства, которое манифестом 18 июля распустило Сейм, пообещав созвать новый к 1 ноября. Временное правительство заявило о невозможности «предвосхищать самочинно волю будущего Учредительного собрания».

О своем праве на автономию заявило и казачество (Кубанского, Терского, Уральского, Сибирского и других войск). Национальная и региональная элита начинала играть роль третьей силы, которая хотела извлечь выгоды из борьбы за власть, настаивая на праве народов на самоопределение, вплоть до отделения от России.