3. Полномочия Временного правительства и Собрания: ключевое противоречие, реализованное на практике
3. Полномочия Временного правительства и Собрания: ключевое противоречие, реализованное на практике
Скорый созыв Учредительного собрания стал хорошим поводом для бездействия Временного правительства по основным вопросом, поднятым революцией. Так, разрешение аграрного вопроса представляло собой весьма радикальную реформу. Министр земледелия кадет А. И. Шингарев разослал 12 апреля на места телеграмму, в которой предостерегал от «самостоятельного разрешения земельного вопроса», которое «недопустимо без общегосударственного закона». «Самоуправство, — сообщал он, — поведет к государственной беде и подвергнет опасности дело свободы, вызвав распри. Решение земельного вопроса по закону — дело Учредительного собрания… Во имя общего порядка прошу руководствоваться постановлениями Временного правительства и не устанавливать самовольно подобия законов»[335].
Социалисты оказались в ловушке собственных требований. Характерный пример: на заседании уже коалиционного правительства в начале июля министры-социалисты осторожно предложили приступить к осуществлению программы, принятой на I съезде Советов, в том числе и по вопросу о земле. Князь Львов немедленно обвинил министров, что их аграрная политика «подрывает народное правосознание», а сами министры «стремятся поставить Учредительное собрание перед фактом уже разрешенного вопроса»[336].
Но до Учредительного собрания откладывались и куда менее радикальные реформы, например введение 8-часового рабочего дня. Предприниматели предлагали рабочим не спешить, а дожидаться «законного» решения вопроса, так как иной способ был бы «посягательством на право народного представительства — Учредительного собрания»[337].
Разные позиции заняли по вопросу о созыве УС советские партии. ПСР сосредоточилась на легальных методах политической борьбы, призывая дожидаться его созыва. Им возражали левые эсеры. Один из лидеров левой фракции В. М. Качинский писал в газете «Земля и воля» в июле 1917 года: «Если бы революция не решала многих существенных вопросов уже теперь, — чего бы она стоила? Нельзя же на революционный период смотреть как на простую подготовку к Учредительному собранию?»[338].
Закономерно в этих условиях, что требование созыва УС звучало все громче. И все больше входило в противоречие с позицией кабинета министров. Временное правительство в своих декларациях неизменно заявляло о приверженности идее «народного собора», но определять дату его созыва и полномочия не спешило. О настроениях министров свидетельствуют такие слова управляющего делами Временного правительства, члена ЦК кадетской партии В. Д. Набокова. «Как можно было организовать выборы в России, сверху донизу потрясенной переворотом, в России, не имеющей ни демократического самоуправления, ни правильно налаженного местного административного аппарата? А выборы в армии?.. Но, конечно, самый огромный риск заключался бы в самом созыве Учредительного собрания. Наивные люди могли теоретически представлять себе это собрание и роль его в таком виде: собралось бы оно, выработало бы основной закон, облекло его всею полнотой власти для окончания войны, а затем разошлось бы… Это можно себе представить, но кто поверит, что так в самом деле могло случиться? …созыв его был бы, несомненно, началом анархии»[339].
Причем слова Набокова следует признать совершенно справедливыми. В реальности так и произошло. Начать хотя бы с выборов — в сентябре Всероссийская комиссия по делам о выборах в Учредительное собрание пыталась выяснить, как продвигается подготовка к голосованию. Оказалось, что в ряде округов по разным причинам подготовка к выборам срывается. Когда Комиссия затребовала от округов сведения о состоянии дел на местах на 1 октября 1917 года, то более половины окружных комиссий на этот запрос не откликнулись вообще[340].
«Вся постановка вопроса об Учредительном собрании заключала в себе внутренний порок, и это бессознательно ощущалось с первых же дней», — писал Набоков. И снова он был прав. Ирония судьбы заключалась в том, что здесь по-своему правы были все: и Советы, стремящиеся ограничить буржуазию, и консервативная буржуазия, согласившаяся с такими ограничениями, но вполне логично (со своей консервативной точки зрения) воспользовавшаяся требованием о созыве УС. Правы были даже левые силы, требующие немедленного созыва Учредительного собрания — с целью немедленного же проведения реформ.
Неверна была сама ситуация, при которой Петроградский Совет, исходя из теоретических концепций, передал власть Временному правительству. Внутри этой исторической коллизии правота одних или неправота других уже не имела принципиального значения.
Для левой части политического спектра — левых эсеров и большевиков — Учредительное собрание превратилось в орудие борьбы против Временного правительства. «Большевики, — писал Троцкий, — не видевшие выхода на путях формальной демократии, не отказывались еще от идеи Учредительного собрания. Они и не могли это сделать, не порывая с революционным реализмом… Большевики… готовы были защищать Учредительное собрание от покушений буржуазии»[341].
Для буржуазии Собрание стало средством продвижения собственных интересов. «Лозунг Учредительного собрания… кадетам… нужен был как высшая апелляционная инстанция против немедленных социальных реформ, против советов, против революции. Той тенью, которую демократия отбрасывала от себя вперед, в виде Учредительного собрания, буржуазия пользовалась для противодействия живой демократии», — писал Троцкий.
Вместе с тем Временное правительство, испытывая давление слева, не могло не предпринимать вообще никаких действий. В конце марта кабинет министров издал постановление об образовании Особого совещания по изготовлению закона о выборах. К сожалению, писал в своих воспоминаниях Набоков, комплектование этого совещания сильно затянулось. Причем, вряд ли это сожаление управделами Временного правительства было достаточно искренним, хотя политические требования момента и вынуждали его выступать в роли самого искреннего приверженца идеи созыва УС.
«Лично я, — объяснял Набоков, — с первых же дней… неоднократно и настойчиво заговаривал с кн. Львовым о необходимости возможно скорее поднять в конкретной форме и разрешить вопрос. Но всегда оказывались другие, более настоятельные, не терпящие отлагательства дела. Когда же образовано было, наконец, особое совещание и началась разработка закона, весь аппарат оказался настолько сложным и громоздким, что стало невозможным рассчитывать на сколько-нибудь быстрое окончание работы и назначение выборов в близком будущем»[342].
Начался процесс затягивания всех вопросов, связанных с Учредительным собранием. В этой деятельности Временное правительство ловко использовало противоречия между политическими партиями. 14 июля оно, уступая давлению слева, издало постановление о сроке выборов в Учредительное собрание. Выборы назначались на 17 сентября, а созыв — на 30 сентября 1917 года. Затем, под давлением справа[343], 9 августа оно отложило выборы до 12 ноября, а срок созыва перенесло на 28 ноября 1917 года.
Особому совещанию по подготовке выборов в УС потребовалось четыре месяца для того, чтобы прописать в законе принципы избрания депутатов Собрания. В начале августа Временное правительство создало из членов закончившего свою работу Совещания Всероссийскую комиссию по делам о выборах в Учредительное собрание. Новая структура занялась организацией выборов на местах. О том, как проходила эта деятельность, мы уже упоминали выше — ближе к дате выборов местные избиркомы перестали откликаться на запросы из центра.
Тем не менее, бесконечно следовать тактике промедления было невозможно. Требовалось как-то урегулировать вопрос, желательно к собственной выгоде. 26 июля Временное правительство создало Юридическое совещание, ответственное за выработку положений о полномочиях Учредительного собрания.
По вопросу о взаимодействии УС и Временного правительства Юридическое совещание зафиксировало следующие тезисы: УС обладает всей полнотой власти с того момента, как оно само признает себя существующим. Временное правительство складывает полномочия верховной власти, но остается на своем посту в качестве органа текущего управления (исполнительной власти).
Юридическое совещание опиралось на принцип разделения властей, полагая при этом, что исполнительная власть (Временное правительство) должна быть наделена достаточно широкими полномочиями, законодательная — исполнять функции контроля. Председатель Совещания Н. И. Лазаревский вообще считал недопустимым отвлекать Учредительное собрание «на мелкие дела»[344].
Далее Юридическое совещание обратилось к конкретике, выработав формы издания законов Учредительным собранием. Следом, к октябрю 1917 года, оно выделило из своего состава Особую комиссию по выработке проекта конституции. Н. И. Лазаревский видел задачу комиссии в том, чтобы помочь «Учредительному собранию разобраться в отдельных государственно-правовых вопросах, имея в виду, что разрешать эти вопросы придется не вполне подготовленным депутатам»[345].
Комиссия не успела завершить свою деятельность до Октябрьской революции, однако значительная часть работы по составлению конституции для УС была проделана. Основной закон был разбит на 200 статей, распределенных примерно по 20 главам[346].
История развивалась циклично. Учредительное собрание, хоть и было официально объявлено независимым государственным органом, обладающим верховной властью и полной свободой в принятии решений, на практике попадало в полную зависимость от временной власти. Оно должно было принять заранее подготовленные Временным правительством акты и Основной закон. Само Временное правительство становилось наделенным широкими полномочиями органом исполнительной власти. Структура государственной власти, по задумке Комиссии, менялась в сторону президентской республики с Учредительным собранием в роли парламента. И все эти изменения Учредительное собрание должно было лишь подтвердить — легитимировать своим авторитетом. Ни о каком реальном выборе формы правления и решении всех вопросов жизнеустройства государства речи не шло.