Государственное строительство: проблема элит и лидерства
Государственное строительство: проблема элит и лидерства
Как украинские, так и зарубежные исследователи, осмысливая распад СССР и возникновение новых независимых государств, часто повторяют тезис о том, что эти события до определенной меры стали неожиданностью как для аналитиков, так и для подавляющего большинства граждан бывшего СССР. Распад самого большого многонационального государства в мире произошел катастрофически быстро, поэтому в новых государствах ни политические элиты, ни большинство населения не были готовы к проблемам и вызовам независимого существования.
Практически везде на постсоветском пространстве единственной силой, имеющей навыки организации и государственного управления, оказалась та часть партийно-государственной номенклатуры, которая своевременно перехватила инициативу у национальных и демократических движений или даже стала их частью. В тех редких случаях (некоторые страны Балтии и Закавказья), где на время власть перешла к лидерам национально-демократических движений, уже скоро произошло или возвращение во власть «национализировавшихся» представителей партийно-государственной номенклатуры, или их успешная трансформация в новые элиты. В большинстве же случаев она из власти и не уходила, если не считать той ее части, которая осталась верной лозунгам советского варианта ортодоксального коммунизма или просчиталась, поддержав августовский путч 1991 г. Точно так же подавляющее большинство государственных структур, созданных в советское время, просто трансформировались в «новые», оставаясь советскими по стилю и навыкам управления, способам и динамике реагирования на внешние вызовы и внутренние проблемы.
Украина в этом отношении не являлась исключением. В независимость она вошла с президентом, который с начала 1980-х пребывал в верхах республиканской партийной иерархии и вышел из КПСС только после провала путча 1991 г., с парламентом, избранным в 1990 г., где подавляющее большинство принадлежало представителям бывшей партийно-советской номенклатуры, со структурами местной власти, возглавляемыми людьми, за редким исключением удержавшимися «у руля» с коммунистических времен. «Молодое пополнение» в лице наиболее энергичных представителей комсомольских иерархий, способное к самостоятельным действиям, в годы перестройки ушло в основном в зарождающийся бизнес, создав своего рода кадровый дефицит в сфере государственного управления.
Практически вся государственная и управленческая элита нового государства складывалась в условиях, когда ей предписывались по большей части исполнительские функции, — Коммунистическая партия Украины была территориальным подразделением КПСС, и весь ее аппарат строго подчинялся центральным органам партии в Москве. Точно так же местные иерархии государственной власти были выстроены по принципу неукоснительного исполнения воли центрального руководства. Если же говорить о правительстве Украинской ССР, то оно было скорее внешним атрибутом «социалистической государственности», на деле являясь послушным исполнителем воли центральных союзных органов (партийных и государственных). Доходило до анекдотичных случаев, когда разрешение на строительство подземного перехода в Киеве нужно было согласовывать в Москве. Достаточно красноречивый факт: накануне распада Советского Союза Украина контролировала всего 5 % своего валового национального продукта[36].
Независимая Украина унаследовала государственные и управленческие кадры и иерархии, хорошо приспособленные к выполнению директив и отчетности, но мало способные к самостоятельным действиям и стратегическим решениям. Кадры эти были к тому же весьма малочисленны — в аппарате центральных министерств и ведомств Украины к моменту обретения независимости работало около 13 тыс. человек — таким образом возникла острая необходимость заполнения разрастающихся государственных структур.
Эта потребность была удовлетворена достаточно быстро — в 1994 г. в органах центральной исполнительной власти работало 145,8 тыс. чиновников, к 1999 г. их количество возросло до 180,5 тыс. человек, а затраты на их содержание в государственном бюджете выросли с 1,5 % до 3,1 %[37]. Общее количество государственных служащих в этом же году достигало 244 тыс. человек[38].
Если говорить о национально-демократическом лагере, то, с точки зрения умений и навыков государственного управления и строительства, он пребывал в эмбриональном состоянии. Часть национал- демократов, преимущественно бывшие диссиденты, привыкли к противостоянию с коммунистической властью и ни психологически, ни организационно не были готовы к конструктивной деятельности даже в условиях неожиданно обрушившейся на них свободы. Часть из них и в 1990-е привычно боролась с «коммунизмом» и «левой опасностью». Часть рассеялась в маргинальных политических партиях. Они были крайне малочисленны и почти незнакомы большей части населения, соответственно, не имея влияния в обществе. Некоторые наиболее видные фигуры из числа диссидентов (В. Чорновил, JI. Лукьяненко, М. Горынь) разошлись по партиям правого и правоцентристского направления и нередко конкурировали друг с другом, причем это соперничество, становясь публичным достоянием, отнюдь не добавляло общественного авторитета национал-демократам. Часть пошла на весьма сомнительный (но, видимо, неизбежный) компромисс со вчерашними оппонентами-коммунистами, позаимствовавшими их лозунги и идеи, за которые самим авторам этих идей приходилось платить годами тюрьмы и жизнями.
Эта «сделка с дьяволом»[39] выбила их на второразрядные политические орбиты, где они играли роль политической массовки, фона в процессах реального передела власти и собственности, которым занялась вчерашняя партийно-советская номенклатура. Та часть руководства национал-демократов, которая складывалась из национальной интеллигенции, в значительной мере сросшейся с властью во времена коммунизма (Д. Павлычко, И. Драч, М. Жулинский, В. Яворивский, П. Мовчан и др.), готова была удовлетвориться сохранением и расширением своих привилегий, связанных с расширением потребностей нового государства в национальных символах и атрибутах. Практически они обслуживали потребности вчерашних коммунистических лидеров в национальной легитимации, при этом считая (или делая вид), что они служат делу построения «национального государства».
Стоит упомянуть и о том, что в этих кругах не было ни масштабных мыслителей, способных выработать идеологию государственного и национального строительства, ни крупных политиков, обладающих сильными организаторскими способностями и мощной харизмой, способной объединить массы и самих национал- демократов. Сказывались десятилетия методичного и непрерывного уничтожения (физического и морального) элитных слоев интеллигенции, совершаемого союзным центром в сотрудничестве с местной бюрократией и полуинтеллигенцией, активно участвовавшими в построении наднационального советского государства, а также последствия «откачки мозгов» в союзный центр и республики СССР.
Национально-демократические силы, в силу обстоятельств привыкшие отстаивать само право украинской нации на культуру и язык, сосредотачивали свои усилия на достижении формальных атрибутов государственности, на вопросах развития национальной культуры и языка, они продолжали бороться «с наследием коммунизма», не замечая или стараясь не обращать внимания на то[40], что вчерашние коммунисты уже вняли советам К. Маркса и активно занимаются извлечением прибавочной стоимости и построением капитализма.
В массе своей они не были готовы к скрупулезной, рутинной работе по выстраиванию эффективных схем государственного управления, экономики, внешней политики — эти сферы традиционно пребывали вне пределов компетентности подавляющего большинства национал-демократов, представленных в основном гуманитарной интеллигенцией. В их рядах не было и единства, необходимого для создания сильного общественного движения, способного принудить оставшуюся у власти партийно-советскую номенклатуру действовать в интересах общества — часть из них благополучно перекочевала во второразрядные властные структуры (как бывшие диссиденты, так и те, кто преуспевал при любой власти), часть удовлетворилась утверждением внешних атрибутов государственности.
Таким образом, качество государственных и управленческих элит, призванных строить новое государство, не соответствовало уровню и сложности задач, стоявших перед ними. Речь идет не только о провинциализме региональной элиты[41], — несмотря на то что она уступала в качестве элитам бывшего союзного центра, здесь все же присутствовал серьезный интеллектуальный и организаторский ресурс, вполне достаточный для успешного государственного строительства и самоорганизации общества. Проблема заключалась именно в самих «верхах» — борьба за удержание и передел власти между «верхами» в первые годы независимости отодвинула на второй план вопросы государственного и национального строительства — эти последние превратились во вспомогательное средство в борьбе за власть.
Это усугубилось тем, что формирование и переформирование элит осуществлялось практически по старому номенклатурному признаку — кадровая стагнация стала настоящим бичом независимой Украины: приток новых сил и кадров в верхи государства был минимальным. На двенадцатом году независимости (2003), по данным Национального института стратегических исследований при президенте Украины, 52 % руководителей местных и 46 % руководителей центральных органов государственного управления начинали свою бюрократическую карьеру в советское время. По подсчетам специалистов центра им. А. Разумкова, в 1991–2003 гг. выходцы из партийно-комсомольской и советской номенклатуры среди высших государственных чиновников (премьер-министры, вице-премьер- министры, секретари Совета национальной безопасности и обороны, главы администрации президента) составляли 73 %, среди губернаторов — почти 80 %[42].
В своей кадровой политике эти кадры в свою очередь руководствовались известными им нормами и представлениями. Новая бюрократия формировалась по номенклатурно-советскому образцу и воспроизводила стиль деятельности старой, хотя новые условия и вызовы со временем заставляли ее или адаптироваться (в лучшем случае), или мимикрировать и старательно имитировать новый стиль (в худшем). По этому же сценарию происходила и институционная реадаптация государственной системы. Кратковременный распад в начале 1990-х годов партийных структур, связывавших государственный аппарат вертикальными иерархиями, обернулся их возрождением в 1992–1996 гг. Не случайно и Л. Кравчук, и Л. Кучма, выразительные представители двух типов партийно-советской номенклатуры — идеократии и технократии[43] — действовали абсолютно одинаково в выстраивании новой вертикальной иерархии власти (президентской), правда, Л. Кучме как технократу это удалось гораздо лучше. Очень показательным символом этого процесса стало его территориальное, «географическое» воплощение — представители президента при Л. Кравчуке, а затем руководители местных государственных администраций разместились в помещениях областных, районных о городских комитетов КПСС/КПУ. Президент и его администрация (аналог секретариата ЦК) разместились в здании ЦК КПУ. Портреты В. Ленина и генеральных секретарей в кабинетах бюрократов сменились на портреты действующих президентов.
Стоит помнить и о том, что в Украине по-прежнему оставались сильными традиции патримониальное™, значительно ограничивавшие мобильность в бюрократических иерархиях и снижавшие привлекательность государственных управленческих структур для возможных энергичных и талантливых администраторов. Патримониальное™, часто не осознаваемая, но осознанно культивируемая, была опосредованным проявлением того, что Украина в значительной степени культурно оставалась аграрным обществом[44]. В 2003 г., по подсчетам специалистов Национального института стратегических исследований, 87 % «украинской элиты» были выходцами из села или маленьких городков, по стилю жизни мало от села отличавшихся[45], где патримониальное™ была сутью социально-психологического уклада, и целой иерархии общественных отношений. Соответственно, она переносилась в сферу бюрократии. Начальник любого ранга становился «патроном» своих подчиненных со всеми вытекающими отсюда последствиями для всей бюрократической пирамиды.
У «нового» руководства Украины, олицетворением которого стал Леонид Кравчук, не было (и со временем так и не появилось, несмотря на обилие разнообразных программ) ни стратегии, ни четкого видения перспективы развития государства, ни знаний и умений, необходимых для перехода к рыночной экономике, ни твердых политических убеждений. Его главным кредо была философия выживания и удержания власти — все его действия были подчинены этой задаче. В результате социально-экономический и политический кризис, неизбежный при распаде такого колосса, как СССР, серьезно усугубился и растянулся во времени. Все это дало основания исследователям назвать первые годы существования независимого государства «пятилеткой без плана»[46].
Государственное строительство первых лет независимости охарактеризовалось тремя основными тенденциями: поиском форм организации власти и нарастанием борьбы между ее разными ветвями, попытками совладать с социально-экономическим кризисом и весьма противоречивыми действиями по сохранению целостности государства в борьбе как с внутренними центробежными амбициями, так и внешними нажимами.