Как поделить власть?

Как поделить власть?

С исчезновением Коммунистической партии как реальной властной структуры функции исполнения государственной власти перешли к тем органам, которые в советское время имели скорее символическое значение, — к Советам. В последние годы «перестройки» значительно усилились политические позиции Верховного Совета, который фактически превратился в центр власти, оттеснив на второй план центральные органы КПУ, и даже пытался выполнять роль исполнительной и высшей судебной власти (Конституционного суда). Однако это усиление политических позиций Советов не означало наличия реальной власти, особенно на местах. В идеале функцию исполнительной власти должен был играть Совет министров и исполнительные комитеты местных Советов, однако «Советская власть» была фикцией в советское время и к моменту обретения независимости Советы иногда неплохо выполняли роль центров политической борьбы, но были мало способны выполнять роль исполнительной вертикали. С уходом с политической арены Коммунистической партии эта вертикаль реальной политической и исполнительной власти фактически исчезла. Образовался вакуум, который необходимо было заполнить.

Институт Президента, введенный в июле 1991 г., находился в эмбриональном состоянии даже с точки зрения формальных правовых норм: в законе от 5 июля 1991 г., согласно которому вводился пост Президента и назначались выборы, объем полномочий главы державы оставался неопределенным и слабо регламентированным, что создавало почву для бесчисленных правовых конфликтов с другими ветвями власти. Впрочем, именно президентская власть была призвана стать основой вертикали исполнительной власти в новой Украине.

В 1991 г. начался изнурительный, но временами чрезвычайно драматичный процесс формирования структур высшей исполнительной власти и выстраивания ее отношений с властью законодательной и судебной, занявший почти 15 лет и до сих пор не законченный. Его начало было чрезвычайно осложнено стремительным падением экономики и развалом социальной сферы, внешнеполитическими конфликтами, усилением сепаратистских тенденций внутри страны. У истоков этого процесса стоял первый президент Украины, Леонид Кравчук, политическую философию которого вполне адекватно передает популярный анекдот: услышав, что идет дождь, а зонта нет, Кравчук предлагает пройти «между капельками». Американский исследователь Александр Мотыль справедливо называл Л. Кравчука «концептуальным президентом», а его правление — «политикой сюрреализма»[47].

Клиентелизм, негласные политические сделки в узком кругу, боязнь ответственности, стремление угодить противоположным политическим силам, приспособленчество и цинизм, прикрываемые демагогией, идеологический промискуитет — все это стало отличительными чертами жизни представителей высших эшелонов украинской политики уже с первых лет независимости. Объем и сложность задач, стоявших перед власть имущими, за редким исключением был несоизмерим с их способностями, знаниями, умениями и волей. Тем не менее жизнь заставляла действовать, потеря темпа означала потерю власти.

В феврале 1992 г. Л. Кравчуку удалось «продавить» в Верховной Раде закон об изменениях в Конституции Украины (1978 г.) — согласно ему президент становился главой государства и исполнительной власти и получал прямой контроль над правительством, назначая ключевых министров и председателя правительства. В то же время Верховная Рада сохранила за собой целый ряд функций, также позволявших напрямую контролировать правительство, в частности она утверждала премьер-министра, предложенного президентом, и состав правительства, не говоря уже о том, что она «явочным порядком» безо всяких законов вмешивалась в его действия. В результате последнее оказалось «слугой двух господ», что сказалось на его и так не высокой эффективности.

Сам президент немедленно после выборов начал выстраивать свою систему власти с исполнительными функциями. В декабре 1991 г. при новом президенте была создана Администрация, призванная осуществлять текущую работу по осуществлению главой державы властных полномочий и одновременно — контролировать правительство и координировать действия президента с парламентом. Поначалу администрация состояла из 4 отделов. Функцию своего рода консультативного и стратегического органа при президенте должна была выполнять Дума (созданная в феврале 1992 г.). И администрация, и Дума немедленно вступили в конфликт с Верховной Радой относительно контроля над правительством — прежде всего потому, что профильные комитеты парламента фактически пытались подменить собой министерства.

Осенью 1992 г. Л. Кравчук под давлением Верховной Рады распустил Думу. Главной организационной структурой, осуществлявшей власть президента в центре, стала его администрация. Хотя администрация и не предусматривалась Конституцией, президент имел право создавать свои консультативные и иные органы. При Л. Кравчуке администрация пока еще соответствовала этим задачам, хотя вмешательство в работу органов исполнительной власти оставалось постоянным и периодически реализуемым искушением. Впрочем, тогда еще никто не мог себе представить масштабов и методов влияния президентской администрации на политику, достигнутых в период правления Леонида Кучмы.

Параллельно с попытками выстроить сильный центр президентской власти разворачивалось формирование исполнительной вертикали на местах. В феврале 1992 г. Л. Кравчук инициировал создание института представителей президента в областных и районных центрах, городах и городских районах.

С 20 марта 1992 г. представители президента обрели статус глав местных администраций — исполнительные комитеты местных Советов ликвидировались, хотя при этом Советы номинально должны были сохранять функции органов местного самоуправления. Процесс вытеснения местных Советов представителями президента происходил весьма болезненно — при этом азарт борьбы за власть ее участников отодвигал на второй план экономические и социальные проблемы, которые росли как снежный ком. В то же время строительство исполнительной вертикали, происходившее за счет региональных кадров, бюрократическая карьера которых теперь напрямую зависела от центра, упредило консолидацию вокруг местных советов тех сил, которые на тот момент могли бы стать основой формирования сепаратистских элит: борьба за власть происходила между «местными», а не против центра.

Борьба за власть в центре вновь обострилась в октябре 1992 г. с отставкой правительства Витольда Фокина (ставленника Л. Кравчука) и назначением премьер-министром Леонида Кучмы. В. Фокин, послушно проводивший в жизнь линию Л. Кравчука, старавшегося избегать решительных действий в экономике, практически стал ответственным за углубление экономического кризиса. Для Л. Кравчука, стремившегося контролировать исполнительную власть в центре, но избегавшего ответственности за результаты ее действий, это был болезненный удар, поскольку утрачивался свой человек в верхах исполнительной власти.

В принципе, глава правительства в это время не был сколько-нибудь самостоятельной единицей. В рамках тогдашней системы власти любой премьер рассматривался как фигура, не имеющая самостоятельного политического значения. При этом глава правительства всегда нес реальную ответственность за неудачи в экономике или за социальные результаты шоковой терапии (как это было с Л. Бальцеровичем в Польше и Е. Гайдаром в России). Роль премьера заключалась прежде всего в способности четко выполнять указания тех групп влияния, которые стояли за его спиной.

В 1992 г. на пост премьера рассматривалось около двух десятков кандидатур. Возможно, главным мотивом для окончательного выбора стала необходимость компромисса между разными группами интереса, между президентом Л. Кравчуком и председателем Верховной Рады Иваном Плющом, между национал-демократами и коммунистами, красными директорами и аграрным лобби. Выбор был сделан в пользу самого управляемого и послушного (как считали его авторы), малоизвестного и малоактивного депутата, директора завода «Южмаш» Леонида Кучмы. Спикер парламента И. Плющ усмотрел в нем будущего помощника в борьбе с действующим президентом и возможного союзника в борьбе за президентское кресло. Для директорского лобби он был «своим», то есть понимающим его интересы и знающим, как их удовлетворять. За Л. Кучму голосовали даже национал-демократы, поскольку их кандидат на пост премьера, академик Игорь Юхновский, не имевший реальных шансов возглавить правительство, призвал голосовать за Л. Кучму (тот когда-то был его доверенным лицом на выборах).

Новый премьер стал первым в истории независимой Украины главой исполнительной власти, который немедленно начал использовать свой пост для построения собственной политической карьеры. Малозаметный депутат с простонародной внешностью, ранее ничем не отличившийся в парламенте, совершенно неожиданно для некоторых его покровителей вдруг заговорил громко и уверенно, обращаясь не к узкому кругу «своих людей», а к согражданам. Риторика была весьма радикальной, она сразу же создала ему имидж решительного реформатора, готового быстро и эффективно решить экономические проблемы и расправиться с теми, кто их создает, набивая свои собственные карманы. Л. Кучма немедленно потребовал для правительства дополнительных полномочий, а парламент ему эти полномочия предоставил (впрочем, всего на полгода): премьер получил право издания экономических декретов, которые имели силу законов. Следует заметить, что Л. Кучма собрал команду, которая действительно разработала программу реформ, выполнение которой обещало хоть и не безболезненный, но быстрый выход из кризиса[48].

В мае 1993 г. Л. Кучма потребовал продления срока дополнительных полномочий, и поскольку это требование было отклонено, подал в отставку, которую парламент не принял. Одновременно Л. Кравчук, ссылаясь на дальнейшее ухудшение экономической ситуации, потребовал предоставить президенту право напрямую руководить правительством и издавать имеющие силу закона указы по вопросам, не урегулированным существующим законодательством. Масла в огонь подлили забастовки шахтеров, недовольных замораживанием заработной платы и либерализацией цен, «убивавших» их зарплату (это были меры, рассматривавшиеся правительством Л. Кучмы как часть политики реформ). Шахтеры требовали отставки президента и роспуска парламента, проведения новых выборов, предоставления регионального самоуправления Донбассу. Забастовки были спровоцированы и срежиссированы частью промышленного лобби Донбасса, представитель которого, Ефим Звягильский (именно его вполне благополучная шахта им. Засядько и начала забастовку), стал в их результате первым вице-премьером.

В сентябре 1993 г. правительство Л. Кучмы ушло в отставку — это была не столько победа Л. Кравчука, сколько результат общего политического кризиса, главной чертой которого был паралич исполнительной власти и хаос на местах, вызванный безоглядным самообогащением за счет доступа к этой власти. Симптоматично, что Л. Кравчук назначил выполняющим обязанности премьер-министра своего советника по экономическим вопросам Е. Звягильского — представителя формирующегося «донецкого клана», стоявшего за спиной бастовавших шахтеров. Впрочем, это не остановило острейший кризис власти: президент не получил желаемых полномочий, парламент был не в состоянии добиться полного контроля над исполнительной властью — при этом президент, фактически возглавивший правительство, самоустранился от управленческой рутины, и де-факто хозяйственной деятельностью и пересмотром указов стала заниматься Верховная Рада[49]. Тем временем конфликт между президентом и парламентом зашел в тупик, и обе стороны решили прибегнуть к референдуму. Президент собирался вынести на референдум вопросы о передаче ему функций главы правительства, введении поста вице-президента и об отношении к Верховной Раде.

Парламент утвердил свой вариант вопросов: о доверии (недоверии) Верховной Раде и президенту, при этом национал-демократы отказались голосовать за такой вариант, поддержав Л. Кравчука. Референдум (в значительной мере под давлением бастовавших шахтеров) был назначен на 26 сентября 1993 г., однако и эта дата была явно нереальной. Впрочем, поскольку в условиях глубочайшего социально-экономического кризиса референдум мог окончиться плохо для обеих сторон, парламент вскоре отменил свое решение, сославшись на организационные причины. Очевидно, что свою роль сыграли события в Москве в октябре 1993 г., где конфликт между президентом и парламентом привел к кровавому гражданскому конфликту и поражению в борьбе за власть тех сил, которые группировались в парламенте, используя его как трибуну и орудие давления.

На март 1994 г. были назначены досрочные парламентские выборы, а на июнь этого же года — президентские. Усилия противоборствующих ветвей власти были направлены теперь на обеспечение победы на выборах — при этом парламент успел сделать еще один шаг, направленный на ослабление позиций президента: в феврале 1994 г. Верховная Рада приняла закон «О формировании местных органов власти и самоуправления», в результате которого исполнительная власть на местах должна была перейти к исполнительным комитетам местных советов, а институт представителей президента ликвидирован. Это решение «зависло в воздухе» — председатели областных советов должны были заменить представителей президента с 26 июня 1994 года. Однако именно в июне происходили президентские выборы, от результата которых, собственно, и зависело выполнение упомянутого закона.

Решение о проведении досрочных выборов президента и парламента было в определенной степени эпохальным: борьба между ветвями власти закончилась апелляцией к народному волеизъявлению — независимо от того, какими именно мотивами это обращение было продиктовано. Это был компромисс, позволивший избежать гражданского конфликта и «начать сначала» процесс перераспределения власти в новых политических условиях. В то же время это был первый пример использования демократических институтов в интересах групп влияния, боровшихся за власть.