Развитие политической системы

Эволюция государственного строя

Конституция 1787 г. оказалась на редкость стабильной: первые 15 поправок вступили в силу в 1791–1870 гг., в 1913 г. – еще две. Одна из них предоставила Конгрессу право вводить и взимать налоги с доходов. Федеральный подоходный налог стал основным источником финансирования социальных программ государства. Вторая поправка установила, что члены Сената избираются не законодательными собраниями, как это было раньше, а непосредственно избирателями каждого штата.

Политическая система США по-прежнему базировалась на принципе федерализма, согласно которому государственная власть осуществлялась на федеральном и местном уровнях. Центральная и местная власть реализовывала каждая свои, не пересекающиеся полномочия. Прерогативы федеральных органов определены конституцией, штаты, не вмешиваясь в них, обеспечивали государственное управление в своей сфере: охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, строительство дорог, семейные отношения и т. п. При этом обеспечивалось верховенство федеральных законов.

Устойчиво функционировала законодательная ветвь власти, которая концентрировалась в Конгрессе, разделенном на равноправные Палату представителей и Сенат. Функции Конгресса состоят в издании законов, надзоре за администрацией, работе депутатов с избирателями в округах. Возглавляют Конгресс вице-президент США как председатель Сената и спикер Палаты представителей – третье лицо в должностной иерархии страны.

Обширными полномочиями как глава государства наделяется президент, он возглавляет исполнительную власть, назначает высших чиновников, является главнокомандующим вооруженными силами. Одновременно с президентом избирается вице-президент. Этот пост не считался влиятельным. Первый вице-президент США Джон Адамс оценивал вице-президентство как «наиболее незначительную должность, какая когда-либо создавалась». Вице-президент замещает президента, если тот до истечения срока полномочий лишается возможности исполнять обязанности. Так было в 1881 и 1901 гг., когда после убийства Джеймса Гарфильда и Уильяма Маккинли президентами стали вице-президенты: в первом случае Честер Артур, во втором – Теодор Рузвельт.

Эффективно действовала система «сдержек и противовесов». Президент имеет право вносить законопроекты на рассмотрение Конгресса и налагать вето на принятые Конгрессом законы. Конгресс может преодолеть президентское вето двумя третями голосов, отстранять президента от власти. Полномочия президента лимитируются Сенатом, согласие которого требуется при назначении государственных служащих. В то же время власть Палаты представителей уравновешивается Сенатом, в котором все штаты представлены поровну. В свою очередь чрезмерная концентрация власти Сената предотвращается лишением его бюджетной инициативы. Верховный суд обладает полномочиями объявить неконституционными и тем самым аннулировать президентские акты и принятые Конгрессом законы, если они были оспорены в нижестоящих судах. В конечном счете механизм взаимодействия высших органов власти не позволял ни одному из них возвыситься за счет ущемления полномочий другого. Это было не только теоретической моделью, но и политической практикой. В 1868 г. президента Эндрю Джонсона подвергли процедуре отстранения от власти – импичменту, но для его осуждения и отстранения от должности в Сенате не хватило одного голоса. В 1895 г. Сенат рассматривал вопрос о возможности импичмента в отношении президента Гровера Кливленда. Сам он свыше 100 раз налагал вето на принятые Конгрессом законы, лишь раз его вето было преодолено.

Федеральная исполнительная власть осуществлялась департаментами (министерствами). Их главы, именуемые секретарями, составляют Кабинет — совещательный орган при президенте. Длительное время США обходились небольшим аппаратом управления. В стране не было обязательной воинской повинности, разветвленного полицейского аппарата. Государство не вмешивалось в предпринимательскую деятельность, в отношения между трудом и капиталом. В силу этих обстоятельств исполнительная власть первоначально состояла из трех департаментов: государственного (иностранных дел), военного, финансового, образованных в 1789 г. Боясь усиления правительственных органов и их вмешательства в экономику, Конгресс неохотно соглашался на расширение государственных структур. Только через 60 лет, в 1849 г., появляется департамент внутренних дел. Однако со второй половины XIX в. роль государства заметно возрастает.

В 1862 г. создается департамент сельского хозяйства, в 1870 г. – юстиции (при нем в 1908 г. формируется Бюро расследований – будущее ФБР), в 1913 г. – департамент торговли и труда. После принятия в 1883 г. закона о гражданской службе изменился порядок комплектования государственных учреждений: применительно к ряду категорий чиновников запрещалась раздача должностей за политические услуги и вводились конкурсные экзамены для их занятия. Однако тесты для испытуемых были просты и требовали начального уровня образования[184].

Система государственного управления на местном уровне базируется на конституциях каждого штата. Каждый штат суверенен, имеет законодательный орган (верхняя палата – Сенат, нижняя – либо Палата представителей, либо Палата делегатов, либо Ассамблея). Во главе исполнительной власти стоит губернатор, избираемый на 2 или 4 года. Штаты полномочны устанавливать правовые нормы и обеспечивать соблюдение законов, взимать налоги и вести свои дела почти без вмешательства федеральных органов.

Двухпартийная система

С конца 70-х гг. XIX в. укрепилась двухпартийная система с участием Демократической и Республиканской партий[185]. Обе они стабилизировались организационно. На местном и штатном уровнях сложились так называемые ринги, неофициальные объединения руководителей, направлявшие деятельность партий. Партийные организации и демократов, и республиканцев не имели освобожденных функционеров. Стимулом для партийной деятельности являлась перспектива в случае победы на выборах своей партии занять ту или иную должность, поскольку их заполнение продолжало оставаться прерогативой партийных лидеров. Ее не поколебал даже закон 1883 г. о гражданской службе.

Партии, имея возможность формировать списки претендентов на должности, отнюдь не являлись абсолютно независимыми институтами политической системы, поскольку финансирование избирательных кампаний всех уровней все больше переходило в руки крупного капитала. Президентская избирательная кампания 1896 г. привела к власти республиканца Уильяма Маккинли. Она вылилась в рекордную для XIX в. сумму в более чем 3,5 млн дол. Организатором выборов был мультимиллионер из Огайо сенатор Маркус Ханна, ставший первым «национальным боссом» республиканцев. Партии во все большей степени становились промежуточным связующим звеном между корпорациями и государством. Лишь в 1907 г. был принят федеральный закон о запрещении национальным банкам и корпорациям финансировать избирательные кампании.

Демократов и республиканцев отличали тактические разногласия по конкретным проблемам политики. Это было неизбежно в связи с неоднородностью их социальной базы. Но в целом двухпартийная система в США своим назначением имела формирование и осуществление политической линии, обеспечивавшей буржуазный миропорядок; мобилизацию избирателей на поддержку программ и кандидатов своих партий; установление связи между правящим классом и аппаратом различных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на федеральном, штатном и местном уровнях.

Свою нишу в политической системе США партии занимали на основе исходного согласия о направлении развития общества и одновременно на базе выдвижения каждой из них определенной альтернативы, отражавшей различия в методах достижения единой цели. Общий подход Демократической и Республиканской партий к основополагающим принципам устройства общества способствовал тому, что переход власти от одной из них к другой не создавал угрозы ни буржуазным устоям, ни политическим интересам проигравшей стороны, позволял ей оказывать определенное влияние на политику партии, находившейся у власти. Альтернативность в той или иной степени постоянно присутствовавшая в идеологии и политике как демократов, так и республиканцев, давала возможность избирателю сделать выбор в надежде изменить ситуацию к лучшему, не прибегая к кардинальной ломке социально-экономических и политических институтов.