Административные реформы

Борьба за укрепление центральной власти

После окончания гражданской войны мэйдзийское правительство стало перед необходимостью укрепления центральной власти. Основная масса самураев вернулась в свои княжества. Опьяненные победой над сёгуном, они решили бороться за укрепление своей вольницы. По определению Кидо, возникали «своего рода небольшие правительства бакуфу». В такой обстановке попытки центрального правительства (как и даймё?) подчинить своему контролю самурайские отряды вызвали с их стороны ожесточенное сопротивление, выливавшееся в такие эксцессы как убийство в Киото руководителя военного ведомства О?мура Масудзиро?.

Создание системы централизованных органов власти осуществлялось постепенно и осторожно. В мае 1868 г. во всех княжествах начали действовать органы мэйдзийского правительства как посредники между центральной и местной властью. В декабре правительство конфисковало владения 22 даймё?, поддержавших сёгуна в гражданской войне, и взяло под свой контроль 8 городов, на которые ранее распространялась власть сёгуна. В конфискованных владениях бакуфу были размещены гарнизоны (тиндай), позже переименованные в «суды» (сайбансё). В целях унификации должностной иерархии во всех княжествах был введен нормативный документ «Система управленческих должностей в княжествах» (ханти сёкусэй).

Таким образом, система управления в княжествах подверглась определенному упорядочению со стороны центральных властей. Был создан унифицированный аппарат управления, представленный правительственными уполномоченными. Кандидатуры на эти должности выдвигались из числа не столько знатных, сколько способных людей, и утверждались центром. И все же власть правительства на значительной части территории страны оставалась иллюзорной.

«Возвращение страны и народа императору»

В 1869 г. в Японии произошло необычное событие — «возвращение страны и народа императору» (хансэки хо?кан), т. е. добровольный отказ даймё? от феодальных прав и передача ими своих властных полномочий центру. При этом княжества (хан) были формально сохранены в качестве единиц административно-территориального деления.

Лидеры Сацума, Тё?сю?, Тоса и Хидзэн, прекрасно понимая, что они уже не в состоянии удержать свою власть в полном объеме, и заручившись обещанием щедрых компенсаций, в марте 1869 г. подали на имя императора петицию об отказе в его пользу от своих прав на управление княжествами. В этом документе говорилось:

«Принципы отношения подданных к Императору и обязанности высших и низших вечны и неизменны… Вся земля — это владения Императора, а люди, трудящиеся на ней, — народ Императора, и никто не может использовать их в личных целях… Поэтому мы верноподданнически отказываемся от всех наших владений с молитвой о том, чтобы все законы издавались по указанию Императора… чтобы господствовала единая власть во всей империи».

Аналогичные петиции поступили от большинства княжеств. Каждое стремилось не упустить свой шанс вписаться в новую систему власти. Наряду с политической предусмотрительностью это решение даймё? было продиктовано веками воспитанной преданностью императорской династии. Император обладал своего рода «наследственной харизмой» в силу самого своего статуса.

Правительство, со своей стороны, делало все, чтобы избежать осложнений. Оно назначило бывших даймё? на посты наследственных губернаторов, выплачивало им пенсии в размере 10 % валового дохода с их прежних владений, а также взяло на себя обязательство погасить часть их долгов ростовщикам.

Все же с «возвращением страны и народа императору» резко усилилось вмешательство центрального правительства в управление княжествами. 8 июля 1869 г. положением об административной иерархии (сёкуинрэй) были установлены общие для созданных в бывших владениях бакуфу префектур и для княжеств служебные обязанности губернаторов и определен круг подчиненных им должностных лиц.

Упразднение княжеств

29 августа 1871 г. была совершена весьма важная реорганизация системы административно-территориального деления, которая в то время соответствовала формуле фу-хан-кэн, т. е. префектуры фу (столичные) и кэн сосуществовали с дореформенными княжествами (хан). Первоначально система префектур была учреждена лишь в бывших сёгунских владениях, но теперь императорским указом она была распространена на всю страну, а княжества полностью упразднялись.

Издание императорского указа об окончательном упразднении хан (хайхан тикэн) было вызвано тем, что в сохранившихся княжествах даймё? продолжали чувствовать себя полновластными хозяевами. При этом содержание этого документа ясно свидетельствовало о том, что центральная власть уже не особенно нуждалась в поддержке местных феодалов и, в целом, не опасались значительного противодействия с их стороны. В нем, в частности, говорилось:

«В настоящее время Мы окончательно и бесповоротно упраздняем княжества и превращаем их в имперские владения (префектуры) для того, чтобы сократить расходы, упорядочить государственный аппарат, избавиться от всего, что отжило, и ликвидировать основы сепаратизма, подтачивающие государственность».

В соответствии с указом в стране было создано более 300 префектур (кэн), в том числе 3 столичные (фу) — Токио, Киото и О?сака, — в которых была введена особая система управления (особый статус Токио и О?сака сохранился и по сей день). Вскоре, к ноябрю того же года, число префектур было сокращено до 75, а и 1888 г. — до 46.

Последующие реформы государственного управления

С ликвидацией в 1871 г. феодальных княжеств была проведена очередная реформа правительства, перестроенного по формуле санъинсэй, т. е. по 3-палатной схеме. Новый государственный совет (дадзё?кан) делился на 3 палаты — центральную (сэйин), занимавшуюся по указанию императора вопросами религии, дипломатии, войны и мира, заключения договоров; правую (уин), куда входили главы ведомств, и которая осуществляла административное руководство; и левую (саин), членов которой назначал император; ее функция состояла в подготовке рекомендаций по законопроектам центральной палаты.

Для практического управления страной были учреждены 8 министерств (сё?) — по делам религии, иностранных дел, финансов, военное, образования, поощрения промышленности, юстиции, по делам двора. Кроме того при дадзё?кан были введены должности советников (санги), которые заняли выходцы из юго-западных княжеств, том числе Кидо Такаёси, Сайго? Такамори, Итагаки Тайсукэ, О?кума Сигэнобу.

Среди новых политических лидеров не было единства мнений относительно характера и структуры правительства. Источником беспокойства внутри правительства стало министерство финансов, компетенция которого была настолько широкой, что оно стало вторгаться и в более общие вопросы управления страной. На этой почве у него возникали конфликты с центральной палатой и другими министерствами. В 1873 г., когда представительная правительственная делегация (Ивакура, Кидо, О?кубо, Ито? и др.) находилась в Америке и Европе, стараясь добиться пересмотра неравноправных договоров, оставшиеся на родине члены правительства, среди которых наибольшим влиянием пользовался Сайго? Такамори, вышли за рамки полномочий, оговоренных при отъезде делегации, и провели ряд реформ, направленных на ограничение полномочий министерства финансов и усиление роли центральной палаты.

Одновременно в высшем эшелоне государственного аппарата назревали противоречия между советниками (санги) и министрами. Первые предлагали важные политические решения, но при этом были отъединены от практически работавших министерств (сё?); с другой стороны, по сравнению с обладавшими реальной властью министрами положение санги было номинальным. В октябре 1873 г. Сайго? и другие санги (Итагаки Тайсукэ, Гото? Сё?дзиро?, Соэдзима Танэоми) покинули свои посты. В целях укрепления структуры правительства и повышения эффективности управления страной была принята система совмещения должностей санги и министров.

Еще одна серьезная реорганизация правительства была осуществлена в 1875 г., когда впервые была предпринята попытка реализовать на практике принцип разделения властей. 17 января 1874 г. бывшие санги Соэдзима, Гото?, Итагаки и др. (всего 8 чел.) подали в левую палату докладную записку о необходимости создания избираемого народом парламента и подвергли критике правительство за проведение политики исключительно в пользу бюрократии.

14 апреля 1875 г. был опубликован императорский указ о постепенном введении конституционного строя. Было провозглашено, что будут созданы палата старейшин (гэнро?ин) и верховная судебная палата (тайсинъин). Одновременно была сделана попытка превратить правительство в более работоспособный орган. Были ликвидированы левая и правая палаты, осталась только центральная. Усилилась функция главного министра (дадзё? дайдзин) как помощника императора. Компетенция левого и правого министров была сокращена до объема полномочий прежних советников (санги).

Палата старейшин была создана при центральной палате в качестве консультативного органа по вопросам законотворчества, однако ее полномочия не были четко определены. В конечном счете ее компетенция была ограничена выражением мнения о принятии новых и отмене старых законов, причем она рассматривала только те вопросы, которые предлагал дадзё?кан. Однако палата старейшин имела право представлять императору свои пожелания в области законодательства. Значимость палаты определялась ее составом. Ее члены назначались императорским указом из представителей аристократии, высших должностных лиц, тех, кто оказал большие услуги государству, и наиболее компетентных и образованных специалистов. Именно по этому принципу позже была сформирована верхняя палата парламента.

Верховная судебная палата, также учрежденная при центральной палате, по замыслу ее создателей должна была контролировать исполнение законов, но фактически служила лишь инстанцией для окончательного разрешения судебных дел. При создании нового органа за образец был взят французский кассационный суд с той разницей, что последний мог отклонять решения нижестоящих судов, но не имел полномочий самостоятельно принимать решения по существу, а японская верховная судебная палата получила такие полномочия. Ее создание стало первым большим шагом по пути модернизации японской юстиции.

Реформа государственного аппарата 1875 г. представляла собой компромисс между сторонниками введения представительного правления, и теми, кто считал, что народ к нему еще не готов, споры по этому вопросу еще долгие годы оставались в центре внутриполитической борьбы в Японии.

Реформа сословной структуры

Важной составляющей частью административных реформ была ликвидация прежней сословной системы — деления на самураев, крестьян, ремесленников и торговцев (си-но?-ко?-сё?). В 1869 г. правящий слой был разделен на высшее дворянство (кадзоку), куда были отнесены бывшие даймё? и кугэ, дворянство (сидзоку), включившее в себя высших самураев, и соцу, куда вошли самураи низших рангов. В следующем году было введено понятие «простого народа» (хэймин), представители которого получили право иметь собственные фамилии. Им также было разрешено носить форменную одежду и путешествовать верхом на лошади, что ранее было привилегией самураев. Кадзоку и сидзоку было дано право выбора прически и ношения меча (отмененное в 1876 г.). Лицам, принадлежавшим к кадзоку и сидзоку, было разрешено заниматься любым видом деятельности.

Новая сословная структура была окончательно упорядочена в законе 1872 г. о введении трех сословий и их равенстве. По нему самураи низших рангов (соцу) влились в сословие хэймин. Туда же были отнесены и парии японского общества (эта). Эта группа населения в то время насчитывала около 400 тыс. чел.

Закон о равенстве сословий оставлял определенные привилегии первым двум группам населения (кадзоку и сидзоку). Например, их представители могли заплатить штраф вместо отбывания тюремного заключения, или, будучи заключенными, освобождались от тяжелых работ. В то же время, если представитель хэймин становился государственным чиновником, к нему относились как к сидзоку. Так чиновничество становилось новым привилегированным классом.

Создание институтов местного самоуправления

После создания в 1873 г. ведомства внутренних дел оно взяло под свой контроль всю систему власти на местах. Ему вменялось в обязанность проводить переписи, учреждать больницы и дома призрения, открывать сельскохозяйственные школы, регулировать границы префектур и уездов, назначать и смещать местных чиновников, определять их заработную плату и многое другое, вплоть до контроля за нравственностью. Своей деятельностью это ведомство цементировало весь государственный аппарат. Его первый руководитель О?кубо Тосимити, славившийся своим диктаторским характером, во многом содействовал утверждению в нем такого же духа.

^{О?кубо Тосимити}

Губернаторы префектур назначались из центра и вместе со штатом чиновников определяли общее направление политики на местах и осуществляли контроль за ее исполнением. Аналогично действовали в рамках своей компетенции и нижестоящие органы власти в уездах, городах, деревнях. Так формировался слой местной бюрократии.

Это была нелегкая задача, поскольку на должности в местном аппарате обычно претендовали бывшие самураи, абсолютно не готовые к новому делу. Получив традиционное образование в самурайских школах, они не имели практических знаний, но в то время это был единственный «человеческий материал». Формированию местной бюрократии в значительной степени мешала и достаточно широко распространенная в провинции коррупция, прежде всего взятки за получение лицензий на занятие бизнесом. Однако после того, как с 1876 г. была введена система поощрений и наказаний как средство воспитания чиновников, за несколько лет центральное правительство сумело поставить серьезный заслон на пути развития коррупции на местном уровне.

В дальнейшем правительство пошло по пути внедрения формальных институтов местного самоуправления с одновременным реформированием и укреплением системы управления на местах. В июле 1878 г. были обнародованы акты, известные под названием «трех новых законов» (сансинхо?), а именно закон о реорганизации уездов, районов, поселков и деревень, правила для префектуральных собраний и правила о местных налогах.

Закон о реорганизации установил административно-территориальное деление префектур на уезды (гун), районы (ку), поселки (мати) и деревни (мура). В соответствии с ним «подворные начальники» (котё?), возглавлявшие поселки и деревни, избирались населением, а губернаторы префектур (футидзи и кэнрэй) вручали им документы о назначении. Закон разрешал создание районных, поселковых и деревенских собраний (кутё?сонкай). Эта практика получила развитие в 1880 г., когда был принят специальный закон о таких собраниях.

По правилам для префектуральных собраний, в их компетенцию входило решение вопросов, связанных с местными налогами и с покрываемой этими налогами частью местного бюджета. Право внесения всех проектов решений закреплялось за губернаторами, а принятые решения вступали в силу с их одобрения. Депутаты избирались в количестве до 5 чел. от каждого уезда или района. Пассивным избирательным правом (т. е. правом быть избранными) наделялись мужчины в возрасте от 25 лет и старше, прописанные (хонсэки) в данной префектуре, проживавшие в данной местности не менее 3 лет и уплачивавшие земельный налог в данной префектуре в размере 10 иен и более. Активным избирательным правом (правом избирать) обладали мужчины в возрасте от 20 лет и старше, прописанные в данном уезде или районе и уплачивавшие земельный налог в данной префектуре в размере 5 иен и выше. Таким образом, возможности представительства были очень ограниченными, и практические дела на периферии по-прежнему вершил узкий круг влиятельных лиц.

Тем не менее деятельность префектуральных собраний была все-таки заметной, и в 1881 г. при центральном правительстве была создана арбитражная палата для урегулирования спорных вопросов между ними и местной администрацией. Вскоре правительство сочло чрезмерной самостоятельность, предоставленную им ранее поселкам и деревням, и в мае 1884 г. пошло на основательную корректировку принципиальных положений «трех законов». Участки, подведомственные конторе «подворного начальника» (котё? якуба), были укрупнены, а сам он стал не избираться, а назначаться губернатором префектуры. Изменениям подвергся и закон о районных, поселковых и деревенских собраниях, благодаря чему возросли возможности губернаторов и других чиновников влиять на их деятельность.

В 1888 г. был введен в действие закон о местном самоуправлении, на многие годы закрепивший усеченные, декоративные его формы, когда реальная власть на местах осуществлялась периферийными органами центрального правительства.