Развивающиеся страны

Развивающиеся страны

Построение «частичного мира» представляется разумным и еще по одной причине. Региональные зоны стабильности могут обеспечить не только гармоничное сосуществование наиболее развитых государств, но и модернизацию в политической и экономической жизни развивающихся стран. Ближайшая задача заключается в том, чтобы убедить Север сотрудничать с Югом, а не отмахиваться от роста нищеты и распространения болезней. Решение возможно в двух плоскостях: во-первых, заинтересованность убедительнее альтруизма, во-вторых, заинтересованность, даже в цифровую эру, возрастает с уменьшением расстояния между донором и реципиентом.

Соединенные Штаты более заинтересованы в установлении мира и процветания в Латинской Америке, чем Европа или Азия. Нищета и нестабильность ведут к наплыву наркотиков и беженцев, и США приходится платить высокую цену. И наоборот, если развивающиеся рынки Латинской Америки начнут процветать, США выиграют от расширения торговли и уменьшения притока иммигрантов. Соображениями практической выгоды можно объяснить и то, почему страны Центральной и Южной Америки активно ищут пути расширения торговли с Северной Америкой. Они сознают, что наилучший путь к процветанию — присоединение к проекту региональной интеграции. Расширяющаяся зона мира и свободной торговли в Северной и Южной Америке дает надежду на постепенное уменьшение пропасти между имущими и неимущими.

Та же логика справедлива в отношении Европы и Азии. Европейцы гораздо более заинтересованы в контактах с Северной Африкой, чем американцы или жители Азии. Если этот регион охватит насилие или в нем разразится политическая катастрофа, именно в Европу потекут потоки беженцев. Естественно, что Европейский Союз наиболее заинтересован в содействии развитию своей южной периферии. В свою очередь, и страны европейской периферии стремятся присоединиться к ЕС либо через полноправное членство в Союзе, либо через «неформальные» экономические и политические связи. Таким образом, из ЕС исходит могучая центростремительная сила, преодолевая политические границы Восточной Европы, Ближнего Востока и Африки.

Региональная политика в Азии значительно отстает от Европы и Северной Америки. Но развитие региональной интеграции приведет к соответствующим процессам на периферии региона. Присоединение Индии к расширяющейся «зоне азиатского процветания» дает надежду на интегрирование второго по численности населения государства в мире в глобальную экономику. А это, возможно, повлечет за собой и присоединение Пакистана. Проблематичные ныне взаимоотношения этих стран только выиграют от присоединения, как случилось с Испанией и Португалией, когда, те примкнули к процессу европейской интеграции. Совместная граница с Индией заставляет Китай проявлять интерес к благосостоянию соседа и принимать меры к обеспечению стабильности во всей Южной Азии. Отнюдь не случайно в 1990-е годы Япония постоянно тратила в Азии около 60 % бюджета, предназначенного для помощи иностранным государствам; не случайно и то, что, большинство миротворцев в Восточном Тиморе в 1999 году были из Австралии, Новой Зеландии, Таиланда, Малайзии и других близлежащих стран.[404] Географическая близость весьма полезна. Создание процветающих региональных зон мира в Северной Америке, Европе и Азии — не панацея для развивающихся стран. Однако примыкание к расположенным по соседству зонам процветания обеспечивает им более светлое будущее, чем возможная альтернатива — остаться позади.

По мере того как развитые региональные зоны расширяют сферы влияния на периферию, США продолжает осуществлять особую миссию на Ближнем Востоке. Гарантия доступа к нефтяным запасам региона, защита безопасности Израиля, борьба с терроризмом — непосредственная заинтересованность во всем этом вовлекает Америку в жизнь региона. В то же время переосмысление американской политики на Ближнем Востоке не означает уступок террористам или признания их извращенной логики; оно вызвано стремлением Америки более эффективно отстаивать свои интересы в условиях сложной политической ситуации в регионе.

Истоки антиамериканских настроений на Ближнем Востоке кроются не в поведении США, а в проблемах региона — нищете, неравенстве доходов, политических репрессиях, государственной цензуре средств массовой информации, этнических и религиозных конфликтах и неразвитой системе образования. Ответственность за сложившуюся ситуацию в первую очередь несут правящие в ближневосточных государствах режимы. Но политики, религиозные лидеры и экстремистские группировки манипулируют народным недовольством. Они винят в происходящем Израиль, США и Запад и ищут возможность извлечь выгоду из общественного возмущения. Злость на Запад часто смешивается с религиозным фундаментализмом, образуя взрывоопасную смесь. Проблемы региона имеют глубокие исторические и политические корни. Независимо от поведения Вашингтона и стадии арабо-израильского конфликта исламские страны будут и впредь винить во всем Вашингтон и. Запад в целом. И уже только по этой причине США следует проявить предусмотрительность и уменьшить свою зависимость от нефти региона посредством снижения ее потребления и поиска альтернативных энергетических ресурсов.

Тем не менее Америка может и должна принять меры, чтобы обратить гнев народов Ближнего Востока на местные политические силы, более других виновные в бедности населения и социальном неравенстве, а также стремиться к снижению уровня общественного недовольства, на которое опираются экстремистские группировки. В особенности если Вашингтон готовится совместными с союзниками уси лиями уничтожить базы террористов на Ближнем Востоке — а это необходимо сделать, — он должен предпринять шаги для предотвращения возможного недовольства.

Первый и принципиальный шаг — обеспечение мирного урегулирования конфликта между Израилем и, Палестиной. США не могут себе позволить дистанцироваться от этой проблемы, как то пыталась сделать администрация Буша. Оправданно или нет, но Америка воспринимается в исламском мире как верный союзник Израиля, который, в свою очередь, рассматривается как аванпост враждебного Запада на исламских территориях. Подобное восприятие не изменится под влиянием постепенных перемен в американской политике. Единственно возможное решение состоит в заключении мирного соглашения и создании де-факто Палестинского государства.

Антиамериканские настроения и терроризм ни в коей мере не являются непосредственным «порождением» арабо-израильского конфликта. Поэтому американцам не следует тешить себя иллюзиями, что все неприятности исчезнут сразу же после заключения мирного соглашения. Наоборот, экстремистские группировки неоднократно мешали ведению переговоров и всячески пытались свести на «нет» усилия по достижению мира, проводя террористические акции против Израиля. В результате политика Израиля по отношению к арабам становилась все более жесткой, усиливалось влияние правых, компромисс вновь и вновь оказывался недостижимым. Мотивацией этих действий были и остаются эгоистические внутренние интересы. Экстремистские группировки расширяют ряды и приобретают влияние благодаря росту недовольства населения. Чем дальше от урегулирования арабо-израильский конфликт, тем больше выигрывают эти группировки.

Именно из-за того, что террористы играют на народном недовольстве, столь необходимо урегулирование конфликта между Израилем и Палестиной. Мирное соглашение устранит как минимум одну причину недовольства арабского мира по отношению к США и Западу в целом. Арабским лидерам придется отвечать за собственные промахи; они лишатся возможности обвинять во всем внешних врагов. Все это поможет США реализовать в регионе другие проекты: присутствие американцев не будет ассоциироваться со страданиями палестинцев.

Соединенные Штаты должны также изыскать способ уменьшить антиамериканские настроения в исламском мире, выказывая большее сочувствие к страданиям местного населения. Отправка гуманитарной помощи афганскому народу наряду с кампанией по разгрому «Талибана» и «Аль-Кайеды» была шагом в правильном направлении. Военное присутствие США на Аравийском полуострове не должно бросаться в глаза, однако необходимо иметь в этом районе контингент, достаточный для охраны нефтепроводов и продолжения войны с терроризмом. Америка должна также принять меры по разъяснению своих действий, укрепить взаимоотношения с населением региона через культурные и образовательные обмены и через радио— и телевещание на местных языках.

Короче говоря, США должны осознавать, что, даже руководствуясь благими намерениями, на Ближнем Востоке они продолжают восприниматься как империя. Подобное восприятие в какой-то степени неизбежно, оно связано как с особенностями самого региона, так и с мировым лидерством Америки. Но Вашингтон мог бы приложить дополнительные усилия для того, чтобы уменьшить степень недовольства арабов. Следует тщательно соизмерять размах и методы антитеррористической операции с провозглашенными задачами, чтобы не вызвать новой волны антиамериканских настроений.

Венцом данной стратегии должен явиться долгосрочный план постепенного устранения источников недовольства во всех развивающихся странах. Целями данного плана должны стать политическая либерализация, рост среднего класса, улучшение системы образования и модернизация социальных институтов в конкретных регионах. Долгосрочное урегулирование конфликта между имущими и неимущими представляет собой, по большому счету, устранение конфронтации между теми, кто творит историю, и теми, кто заметно отстал от нее. Расширение региональных зон процветания в сторону бедной периферии, равно как и пересмотр отношения Севера к развивающимся странам, способствуют снятию геополитической напряженности.

Прежде всего следует признать, что регионы сильно отличаются друг от друга причинами отставания в развитии. Большинство стран Латинской Америки и Карибского бассейна имеют ресурсы и инфраструктуру, достаточные для достижения более высокого уровня развития. Их удерживают «позади» неэффективное управление экономикой, коррумпированная система правосудия и огромное социальное неравенство. Несмотря на то что доход на душу населения здесь гораздо выше, чем в других развивающихся странах, треть населения региона живет в нищете.[405] Хотя дополнительные инвестиции необходимы и для модернизации системы здравоохранения и образования, и для обеспечения насущных нужд бедняков, приоритетными в этом регионе являются совершенствование институтов управления и судебной системы. Постепенная интеграция региона в зону свободной торговли Северной и Южной Америки поможет преодолеть бедность и будет способствовать проведению реформ, подобно тому как вхождение в НАФТА помогло Мексике.

Более сложная задача — содействие развитию доведенных до нищеты народов Африки и Южной Азии. Многие из этих стран имеют лишь зачатки экономической и политической инфраструктуры. Повсюду гнет нищеты, крайне примитивные системы образования и здравоохранения, а порой и полное их отсутствие. В странах Африки к югу от Сахары менее четверти девочек, живущих в бедных сельских районах, посещают начальную школу. На Африку приходится почти 90 % из 500 миллионов зарегистрированных во всем мире случаев малярии — болезни, уносящей в среднем один миллион жизней в год. У ребенка, родившегося в Замбии или Зимбабве, больше шансов умереть от СПИДа, чем остаться в живых.[406]

Тяжелое положение Африки не означает, что миллиарды долларов помощи, направленных на континент, были использованы неэффективно. Наоборот, имеются прецеденты — Гана и Мозамбик, внешняя помощь которым способствовала частичному преодолению бедности и обеспечивала экономический рост. Более того, сеть социальных организаций в Африке значительно расширилась с 1960-х годов. Количество детей в начальной школе возросло от 40 до 70 % в период между 1965 и 1990 годами, уровень грамотности вырос с 15 % до 50 %. За периоде 1960 по 1990 год количество медсестер на душу населения увеличилось вдвое. Средняя продолжительность жизни возросла с 39 до 52 лет.[407]

Впрочем, если взглянуть на ситуацию беспристрастно, мы увидим, что затраты на помощь африканским странам в целом не принесли ожидаемых результатов. Вот что пишет Кэрол Ланкастер, в прошлом старший сотрудник Агентства международного развития, в книге об эффективности помощи Африке: «Объем иностранной помощи большинству африканских стран к югу от Сахары весьма велик, особенно в сравнении с масштабами их экономики… В течение десятилетий большинству африканских стран помощь оказывалась в достаточно крупных размерах. Тем не менее экономическое развитие оставляет желать лучшего в большей части Африки. Средний доход на душу населения в регионе в 1990-е годы оставался почти таким же, как в 1960-е. Почти половина из 570 миллионов африканцев живут всего на один доллар в день И это соотношение не изменилось за последние десять лет. Вследствие этого ежегодно к миллионам нищих африканцев добавляется еще 30 миллионов. А степень обнищания населения в Африке выше, чем в любой другой части мира».[408]

Имеется несколько причин столь обескураживающих результатов. Одна — неумение страны-реципиента воспользоваться предоставляемой помощью из-за слабых общественных институтов, коррупции и плохого управления. Если национальное правительство проводит изначально порочную фискальную политику, вряд ли потоки финансовой помощи исцелят экономику. К тому же помощь может и ухудшить положение, так как будет смягчать последствия безграмотной политики, что, в свою очередь, вряд ли будет способствовать изменению существующего курса власти. Со стороны стран-доноров тоже были допущены организационные ошибки. Как правило, распределение помощи регулируется чиновниками в Вашингтоне, Нью-Йорке или Женеве; эти чиновники имеют слабое представление об истинных условиях в странах-реципиентах. Существует недостаточная согласованность действий отдельных стран-доноров, таких организаций, как Всемирный Банк или ООН, и многих неправительственных организаций, вовлеченных в процесс. Политические, стратегические и коммерческие мотивы зачастую подменяют гуманитарные идеи, что не позволяет стимулировать экономический рост, и помощь в результате не доходит до наиболее в ней нуждающихся — то есть бедняков.

Эти недостатки подчеркивают необходимость кардинальных реформ. Несмотря на важность программ развития, составленных с учетом специфики каждого региона, богатейшие страны мира должны объединиться и разработать новый подход, если они собираются решать проблему развивающихся стран. События сентября 2001 года и их последствия являются еще одной причиной для поиска средств по преодолению бедности и вызванного ею недовольства. Хотя гуманитарные программы, как правило, эффективнее программ противодействия стратегическим угрозам, любые успешные проекты окажутся полезными с точки зрения смягчения враждебности Юга по отношению к Северу.

Эффективная программа помощи подразумевает уделение равного внимания трем основным аспектам развития: человеческому ресурсу, экономической инфраструктуре и политическому потенциалу. Человеческий ресурс — основной: грамотное и здоровое население является ключевым условием социального и экономического прогресса. Без него государство не имеет возможности использовать внешнюю помощь, которая рассеивается подобно воде, утекающей сквозь сито. Образование и здоровье связаны между собой. У образованных женщин семьи малочисленнее и здоровее, чем у не получивших образования. Как оказалось, образование способствует снижению уровня детской смертности и заболеваемости ВИЧ.[409] Сегодня в Китае наблюдается более высокий рост экономики, чем в Индии, в какой-то степени благодаря тому, что китайское правительство еще до введения рыночной экономики в 1979 году профинансировало развитие систем образования и здравоохранения.[410]

Международное сообщество также должно уделять больше внимания улучшению системы начального образования по всему развивающемуся миру. По оценке «Оксфам» (OXFAM — Оксфордский комитет помощи голодающим, благотворительная организация с центром в Оксфорде, занимается оказанием помощи голодающим и пострадавшим от стихийных бедствий в различных странах. — Примеч. ред.), что внедрение системы универсального образования к 2015 году обойдется приблизительно в 8 миллиардов долларов — менее 3 % ежегодного оборонного бюджета США. Страны-доноры должны предложить реципиентам соответствующие их потребностям фонды, чтобы стимулировать национальные правительства к повышению расходов на начальное образование и увеличить эффективность вложений. Также необходимо принять меры по улучшению качества образования в университетах, включая развитие программ по обмену студентами и преподавателями с развитыми странами. США и другие страны с крепкой системой университетов должны поощрять возвращение иностранных студентов на родину хотя бы на какое-то время, возможно, выдавать студенческие визы и стипендии именно при таком условии.

Облегчение доступа к образованию окажет положительное воздействие и на здоровье, так как информированность означает большую заботу о профилактике заболеваний; кроме того, школы обеспечивают централизованную вакцинацию и распределение лекарств. Но крайне необходимо и прямое вмешательство извне. На создание современной системы здравоохранения уйдет несколько поколений, но международное сообщество может предпринять срочные меры для борьбы с наиболее «насущными» заболеваниями — причем при умеренных затратах. Отсутствие вакцин и лекарств, высокий уровень инфекционных заболеваний, разрушительное влияние последних на молодежь — все это определяет приоритетность борьбы со СПИДом. В качестве первых шагов в этой борьбе выступают повышение информированности населения (особенно среди социальных групп, где вероятность заражения наиболее высока) о способах предупреждения заболеваний, а также принуждение фармацевтических компаний к предоставлению лекарств по значительно сниженным ценам. Уменьшить количество случаев заболевания туберкулезом, дизентерией, малярией вполне реально, если у населения развивающихся стран появится доступ к медикаментам.

Основной вклад международного сообщества в экономическую инфраструктуру возможен в форме экономической помощи и увеличения товарооборота. Повышение эффективности помощи в преодоле нии бедности и обеспечении экономического роста возможно в случае пересмотра взаимоотношений стран-доноров и реципиентов. На смену «инсталляции» программ, разработанных страной-донором, должны прийти собственные предложения страны-реципиента, которые затем будут рассматриваться оказывающей помощь стороной на конкурсной основе.

Такой подход, основанный на реальных потребностях, будет иметь несколько преимуществ. Инициатива, ответственность и отчетность станут заботой местного населения, а не чиновников, находящихся за тысячи миль от места событий. Программы будут составляться в соответствии с местными условиями, что, скорее всего, приведет к более эффективным реформам. Новые идеи и способы действия, исходящие от местного населения, будут приниматься с большей охотой, чем идеи, навязываемые внешними источниками. Прямое финансирование ряда проектов снизит необходимость большого штата сотрудников как в стране-доноре, так и в стране-реципиенте.[411] Сокращение числа посредников и целевые проекты делают более вероятным попадание помощи по назначению. Финансирование на конкурсной основе поможет избежать коррупции и дурного менеджмента; организации и группы, использовавшие помощь не по назначению, больше ее не получат.[412]

Более эффективное использование помощи даст странам-донорам новый стимул для увеличения фондов развития. Расходы США на международную помощь до сих пор были относительно низкими и составляли около 0,1 % ВНП. В среднем одна африканская страна получала от США около 20 миллионов долларов в год (для сравнения, один реактивный военный самолет обходится США в 30 миллионов долларов). Если пересчитать эту сумму на душу населения, каждый американец вносит ежегодно 29 долларов на гуманитарную помощь, в то время как жители других промышленно развитых стран тратят около 70 долларов в год. В марте 2002 года администрация Буша объявила, что планирует увеличить ежегодные расходы на международную помощь с 10 миллиардов долларов до 15 миллиардов долларов к 2006 году. Это весьма значительное увеличение; тем не менее здесь американцы по-прежнему отстают от других наций.[413]

Вслед за предоставлением помощи необходимо развивать торговые связи, чтобы обеспечить стабильную основу длительного развития. США и другие богатые страны должны устранить экономические барьеры на пути развивающихся стран. Это вряд ли будет иметь заметные последствия для развитой экономики, но может значительно стимулировать рост экспорта в странах Третьего мира. Прибыль от открытия рынков Севера в абсолютном выражении значительно превзойдет выгоды прямой экономической помощи. Как заметил один экономист: «Развитые страны сохраняют наиболее высокие торговые ограничения в тех областях (например, сельском хозяйстве), где бедные страны имели бы наилучший шанс выбраться из нищеты собственными силами».[414]

США также следует увеличить использование предпринимательских фондов — инвестиционных фондов под управлением советов директоров, подотчетных Конгрессу США. Эти фонды уже доказали свою эффективность в поддержке малого бизнеса в Центральной Европе. Сотрудничество между организациями-донорами и частными компаниями должно использоваться для расширения частного сектора в странах с развивающейся экономикой. Это необходимо и для обучения менеджменту, и для создания среднего класса, заинтересованного в стабильной экономике и хорошем управлении. Влиятельный местный электорат, а не давление со стороны международного сообщества — вот что крайне необходимо для ускорения экономических и политических реформ.

Политическая компетентность — последнее, что необходимо Югу, чтобы преодолеть всеохватывающую бедность. Экономисты обнаружили четкую связь между компетентным управлением и возможностью стимулировать рост посредством экономической помощи.[415] И наоборот, плохое управление и несогласованное руководство всегда стояли на пути развития, даже в странах с образованным населением и огромными природными ресурсами, таких как Бразилия, Аргентина и Россия. В Африке и Южной Азии цена дурного управления еще выше, так как здесь решения властей влияют не просто на уровень жизни, но на жизнеспособность государства и на обеспечение основных потребностей. Как отмечает Ланкастер: «Там, где экономическое развитие загнано в угол политикой государства, неэффективными и коррумпированными общественными институтами, политическими репрессиями и нестабильностью в обществе, иностранная помощь вряд ли принесет выгоду и значительно изменит ситуацию».[416] Многие африканские правительства, например, продолжают применять высокие таможенные пошлины для пополнения бюджета, хотя эти пошлины существенно замедляют развитие торговли и экономический рост.

В какой-то степени политическая реформа может происходить сверху вниз, через совместные усилия местных лидеров, давление со стороны международного сообщества и создание «класса» хорошо обученных технократов. Но поскольку должностные лица зачастую неохотно отходят от сложившейся линии поведения и рискуют потерять привилегии, предоставляемые должностью, реформа также должна идти снизу вверх. Одна из наиболее показательных политических и экономических реформ недавнего прошлого началась именно на уровне рядовых членов общества. В России местные власти и предприниматели взяли на себя лидирующую роль в продвижении демократических рыночных реформ — несмотря на сопротивление со стороны Кремля.[417] Бурный рост независимых организаций, приверженных гражданскому обществу, сыграл важную роль в переходе к демократии в Центральной Европе. Международное сообщество, поощряя институциональные реформы в национальных столицах, одновременно должно предоставлять адресную помощь организациям на местах, поддерживать проекты широкого общественного участия и содействовать увеличению гражданской активности населения.

Важные сами по себе, эти усилия окажутся полезными и с точки зрения противодействия исламскому экстремизму. Например, создание местных начальных школ не только ускоряет экономический прогресс и социальную мобильность, но и сдерживает религиозный экстремизм. Многие пакистанские Дети посещают медресе — школы, где занятия проводят священники-фундаменталисты, — потому, что У них нет возможности обучаться в иной школе. Инвестиции в начальное образование, таким образом, являются инвестициями в развитие плюрализма и религиозной терпимости.

Связь между образованием и плюрализмом ведет к более широкому контексту, к вопросу о взаимоотношении ислама и политической модернизации. После сентября 2001 года многие комментаторы предполагали, что рост экстремизма вызвал ислам как та ковой и что именно он ответствен за «неспешность» политического и экономического развития на Ближнем Востоке.[418] На самом деле все наоборот. Именно слабые политические и экономические институты привели к росту исламского фундаментализма. Религиозный абсолютизм и насилие, часто его сопровождающее, в меньшей степени присущи иудео-христианскому социуму во многом потому, что этот социум прошел через Реформацию, эпоху Просвещения, научную и индустриальную революцию и торжество демократии — иными словами, через исторические этапы, отделившие церковь от государства и снизившие влияние религии на политическую жизнь. Экономическое и политическое развитие в Южной Азии, на Ближнем Востоке и в Африке может оказать соответствующее либерально-сдерживающее воздействие и на ислам.

Содействие развивающемуся миру в формировании человеческого капитала, экономической инфраструктуры и политической компетентности потребует продолжительных усилий и значительных средств. Многие программы помощи не оправдают возлагаемых на них надежд, даже если будут осуществляться параллельно с государственными реформами. Но реализация этой задачи предлагает лучший (а возможно, и единственный) способ ликвидировать культурную и общественно-экономическую пропасть между Севером и Югом.