Реформа местного управления
Реформа местного управления
Реформа сельского управления на уровне уездов и волостей обсуждалась правительством, хотя и не непрерывно, с начала 1880-х гг. В первые годы двадцатого века в центре внимания оказался вопрос о недостатках в службе уездных предводителей дворянства и земских начальников, а также проблема отсутствия представительских учреждений ниже уровня уезда для всех, кроме общинного крестьянства. Известный юрист барон Корф, например, утверждал, что складывается совершенно ненормальная ситуация, когда должностное лицо сословного учреждения (скажем, уездный предводитель) занимает такое центральное положение в земстве и крестьянских делах{473}.
Опираясь на идеи, сформулированные в ходе этих дискуссий, Столыпин в декабре 1906 г. внес в Совет министров проект, предлагавший (1) возложить практически все административные функции, лежавшие до того на уездном предводителе дворянства, на специально назначаемого вице-губернатора или уездного начальника; (2) переложить административные обязанности, лежавшие до того на земском начальнике, на должностное лицо, назначаемое без участия местных деятелей; (3) крестьянские волостные организации заменить на учреждения волостного земства, которое бы представляло всех местных жителей; (4) привести представительство в земских собраниях на уровне уезда и волости в соответствие с суммой уплачиваемых земских налогов. Если бы эти предложения были приняты, столыпинская реформа радикально понизила бы роль дворян-землевладельцев в системе местного управления. Пришел бы конец многолетнему господству уездных предводителей дворянства в административной жизни уездов, и точно так же окончилась бы сегрегация общинного крестьянства, пребывавшего под судебным и административным контролем непрофессионального должностного лица, выбиравшегося из среды местных дворян-землевладельцев. Сильно уменьшилось бы и влияние на земство первого сословия, доля которого в земских налоговых сборах была крайне незначительной{474}.[142]
Столыпинский проект отражал не только давно созревшее в просвещенной части общества и бюрократии признание недостатков сельской администрации, но и личное убеждение самого председателя Совета министров, что в двадцатом веке сословия — пережиток прошлого. Он придерживался этого убеждения несмотря на свой опыт службы (а может быть, и благодаря ему), сначала в качестве назначенного сверху уездного предводителя дворянства в Ковенской губернии в 1890-х гг., а затем — в качестве ковенского губернского предводителя в 1900–1903 гг. Представляя свой проект реформы местного управления в Совете министров, Столыпин утверждал, что «сословная группировка населения России представляет из себя нечто определенное лишь в тех своих частях, где ее деления совпадают с реальными различиями отдельных классовых элементов, оставаясь за этими пределами чисто фиктивной величиной»{475}. Короче говоря, только классовые различия имели теперь значение, а сословные попросту перестали отвечать реалиям российской общественной жизни. Два месяца спустя, в феврале 1907 г., Столыпин не оставил никаких сомнений по поводу своих взглядов, когда убеждал А. А. Нарышкина, одного из руководителей Объединенного дворянства, что сословный принцип устарел и должен быть устранен из системы местного управления{476}.[143] Та же логика привела Столыпина в июне 1908 г. к ликвидации канцелярии по делам дворянства в министерстве внутренних дел.
Объединенное дворянство как вызов восприняло столыпинскую атаку на сословный принцип в местном управленим, на власть и влияние уездных предводителей и земских начальников и на контроль дворян-землевладельцев в земских учреждениях. Когда в 1905 г. оборвались их заигрывания с либерализмом, корпоративные учреждения первого сословия — губернские и уездные предводители и выбиравшие их дворянские собрания — стали восприниматься консерваторами, подчинившими их себе, как полезные инструменты защиты своих земельных интересов. Губернские дворянские общества были фактически тем основанием, на котором возникло Объединенное дворянство, и в 1907–1908 гг. эта влиятельная лоббистская организация сыграла важную роль в поражении столыпинских реформ.
В феврале 1907 г., когда проект столыпинских реформ уже стал объектом атаки со стороны январского совещания губернских предводителей, в Совете министров и в Государственном совете, Постоянный совет съезда уполномоченных дворянских обществ настойчиво требовал от Столыпина разрешения обсудить предлагаемую им реформу на дворянских и земских собраниях, прежде чем он передаст ее для рассмотрения в Думу. Это происходило еще до изменения избирательного закона: Объединенное дворянство еще воспринимало Думу как врага, и Постоянный совет надеялся с помощью широкой критики прикончить проект еще до его попадания в нижнюю палату. Даже располагая поддержкой октябристов и конституционных демократов, Столыпин поддался этому давлению и отложил внесение законодательства в Думу до декабря 1908 г., когда многие губернские дворянские общества уже заявили о своем неприятии реформы. В этом они руководствовались указаниями одного из членов третьего съезда Объединенного дворянства, который в марте 1907 г. заклеймил законопроект Столыпина, поскольку его основания «совершенно уничтожают значение дворянского сословия на местах…»{477}.
О необходимости поддержки значения дворянства красноречиво говорил в выступлении перед четвертым съездом в марте следующего года Ф. Д. Самарин, один из выборных представителей дворянских обществ в Государственном совете. Самарин был председателем комиссии Московского дворянского депутатского собрания по рассмотрению столыпинского проекта и являлся официальным докладчиком съезда по этому вопросу. Используя риторику, знакомую любому читателю издававшейся в 1880-х и 1890-х гг. литературы по дворянскому вопросу, Самарин защищал традиционалистскую концепцию русского общества: «Нельзя считать идеалом народного устройства такое состояние, при котором народ составлял бы безразличную массу, был бы каким-то механическим агрегатом отдельных личностей; наоборот, желательно, чтобы он состоял из целой совокупности взаимно связанных бытовых общественных групп, из которых каждая обладала бы внутренним единством или вследствие общности материальных интересов, или вследствие единства их преданий и условий образования… Где же такие группы у нас? Едва ли на этот вопрос может быть другой ответ, кроме указания на сословные группы… крестьянство, дворянство, духовенство — вот те бытовые классы, которые несомненно обладают внутренним единством, внутренней сплоченностью и которые могут являться орудием государственной власти…»
С особенной пылкостью Самарин защищал уездного предводителя, который «избирается дворянством, независим от администрации и независим от массы местного населения… Он не принадлежит к администрации, но вместе с тем он несомненно является должностным лицом, облеченным правительственной властью; он не является избранником населения, но никаким образом не может быть признан чуждым местному населению. Благодаря этому, он является связующим звеном между правительственной властью и общественными учреждениями…». Доклад самаринской Комиссии предупреждал, что не следует следовать примеру Франции, где «в конце XVIII века произведена была полная перестройка всего государства сверху донизу». Местные учреждения, результат трудов многих поколений, были упразднены — с самыми печальными результатами{478}.
Четвертый съезд принял резолюцию, вторившую аргументам Самарина, и для изложения своих доводов против реформ послал делегацию к императору. Николай II принял их очень доброжелательно и в итоге ввел в состав совещательного Совета по делам местного хозяйства министерства внутренних дел еще восьмерых предводителей дворянства, активистов Объединенного дворянства. В задачу Совета входило рассмотрение всех предложений по совершенствованию местного управления до их передачи в Думу. В декабре 1908 г. эти представители дворянства разошлись с большинством Совета, поддержавшего предложения по реформе уездной администрации, заявив при этом, что, если передать управление уездами в руки чиновничества, «население, естественно, решит, что предводители, а следовательно, и все избирающее их поместное дворянство лишились доверия царя»{479}. Это резкое осуждение, в соединении с непреклонным протестом прошедшего в январе 1909 г. общегосударственного Совещания губернских предводителей, а в следующем месяце — пятого съезда Объединенного дворянства, привело к тому, что инициатива Столыпина была остановлена. Не помогло и то, что он, в надежде провести через две законодательных палаты хоть какую-то часть своей реформы, пошел на компромиссы (например, пожертвовав постом уездного начальника). И хотя части его проекта получили одобрение Думы в 1911/12 г., но даже и они были заблокированы Государственным советом главным образом благодаря усилиям таких активистов Объединенного дворянства, как Стишинский{480}.
Саботирование усилий Столыпина реформировать местное управление закрепило за помещиками (а точнее, за средними и крупными помещиками, пользовавшимися всей полнотой избирательных прав) господствующие позиции в сельской жизни. Предводители дворянства удержали за собой роль фактических руководителей уездной администрации, патерналистская власть земских начальников над крестьянством сохранилась (в несколько смягченном виде) в качестве суррогата утраченной помещиками власти над крепостными, а контроль над земством остался в руках средних и крупных дворян-землевладельцев. Кроме того, эти же группы сохранили доминирующие позиции в избираемой половине Государственного совета и в Думе и могли рассчитывать на благосклонное внимание к себе императорского двора. Политическая власть этого небольшого меньшинства опиралась не на законные привилегии (которые к тому времени были почти ликвидированы), а на диспропорционально большую земельную собственность в стране, которая все еще оставалась преимущественно аграрной.
Эта богатая и политически влиятельная группа не вполне отдавала себе отчет в том, что она собой представляла — класс или сословие, и дискуссии на съездах Объединенного дворянства это непонимание отчетливо отражали. На первом съезде участник из Тулы, Ю. В. Арсеньев, настаивал, говоря: «Мы выступаем не как служилое сословие, а как землевладельческое сословие», тогда как приехавший из Казани князь П. Л. Ухтомский не мог дать однозначного ответа на вопрос — кого представляет новая организация? «Государственное сословие» или «землевладельческий класс»?{481} Прошедшие в дворянских обществах и на втором съезде дискуссии об изменении избирательного закона выявили широко распространенную поддержку концепции общества как организма, разделенного на группы, определяемые образованием, профессией, богатством и образом жизни, а не сословной принадлежностью, которая уже не отражала реалий общественной жизни. В 1909 г., когда консерваторы и традиционалисты окончательно победили в споре о реформе местного управления, Объединенное дворянство сосредоточилось на лоббировании классовых интересов аграриев в целом и средних и крупных землевладельцев в частности. Организация настаивала, к примеру, на государственной помощи земству за оказываемые им сельскохозяйственные услуги (агрономические, ветеринарные, консультации по корму скота, по образцовым хозяйствам и кооперативам, информацию о распродаже сортовых семян, машин, оборудования и проч.) и на строительство дорог и элеваторов в сельской местности{482}.[144] В марте 1913 г. девятый съезд вернулся к идее о предоставлении губернским дворянским обществам права возводить в дворянское достоинство и записывать в родословные книги недворян, владеющих значительными земельными участками.
Тем не менее предложения Столыпина реформировать местное управление вызвали к жизни тонны риторики с восхвалениями идеализированных достоинств сословного общества. Дворянство превозносили как носителя принципа бескорыстного служения государству и морального примера для крестьянства. Русское общество романтически изображалось как органичный союз сословий, каждое из которых вносит свой вклад в общее дело, и все они связаны взаимным уважением.
Почему вдруг обратились к языку и идеям отжившего мира люди, которые в других ситуациях действовали и мыслили как вполне современная профессиональная группа? В самом ли деле прав Арно Майер, утверждавший, что старая элита во многом научилась действовать как современный класс, соединяемый исключительно экономическими интересами, но в глубине души осталась «феодальным дворянством»? Скорее всего, реальность была более сложной. Не следует забывать о двойственной природе учреждений, с влиянием которых на сельскую жизнь должна была покончить столыпинская реформа. С формальной стороны это были сословные дворянские учреждения, но на практике они стали одним из главных инструментов, с помощью которых незначительное меньшинство дворянства, состоявшее из крупных и средних землевладельцев, защищало свои классовые интересы. То, что в восемнадцатом веке задумывалось как корпоративная структура для всего дворянства, постепенно трансформировалось в инструмент, обслуживавший интересы небольшой части класса помещиков. Именно этой группе было, с одной стороны, ясно, что их всех (включая землевладельцев не из дворян) связывают общие интересы, но которая, с другой стороны, одновременно осознавала социальную дистанцию между собой и большей частью первого сословия, ушедшей в профессиональный, коммерческий и промышленный мир городов.
Таким образом, возобновленная забота о защите сословного принципа была реакцией на атаки тех учреждений, которые, обслуживая классовые интересы крупных и средних землевладельцев, в то же самое время являлись с позиций закона сословными организациями. Отчасти эта забота о защите объясняется тем фактом, что в жизни уездов помещики продолжали доминировать не только как землевладельцы, но и как дворяне. Крупные и средние землевладельцы, не имевшие дворянского достоинства, были исключены из политического руководства уезда. Они не могли влиять на избрание предводителя дворянства — главного уездного администратора; до 1913 г. они не могли быть претендентами на выборный пост земского начальника; после 1890 г. их не включали в первую курию земских избирателей, которая была непропорционально представлена в уездном земском собрании. Попытки превратить губернские дворянские общества в репрезентативные организации, которые включали бы класс значительных землевладельцев, проваливались не один раз за последние два десятилетия девятнадцатого века, и в 1913 г. ту же судьбу разделила и предпринятая Объединенным дворянством попытка. Препятствие оставалось прежним: государство отказало губернским дворянским обществам в праве кооптировать землевладельцев-недворян посредством возведения их в дворянское достоинство за услуги сельскому хозяйству и местному обществу. Старый режим до своего последнего дня сохранил верность тому принципу, что дворянское звание может быть наградой только за служение государству{483}.
Неизменность сословной риторики до известной степени была отражением культурного запаздывания — знакомый термин «сословие», например, использовали для обозначения незнакомого явления «класс», — но прежде всего в этом отражался переходный характер российского общества и его учреждений в последнее десятилетие старого режима и, разумеется, непреклонное пристрастие самодержавия к архаическим формам. Усилия первого сословия по созданию класса землевладельцев, имеющих желание и возможности отстаивать свои четко осознаваемые общие интересы, начались до 1905 г. и к 1914 г. еще не увенчались успехом. Процесс зашел уже достаточно далеко и стал необратимым, но его было не видно за ширмой устарелой сословной структуры Российской государственности, которая, несмотря на критические взгляды Столыпина, сохранила безусловную поддержку монархии.