Реформа местного управления

Реформа местного управления

Кому-то может показаться, что Федор просто плыл по течению, принимая логичные решения, соответствующие интересам большинства в своем окружении. На самом деле он, пусть не всегда удачно, пытался переломить ход событий, диктовавшийся столкновением личных и групповых интересов. Так, во второй половине XVII в., и до и после Федора Алексеевича, перемены в верхах сопровождались чувствительным изменением состава властей имущих, метко окрещенных «временщиками». Юный царь попытался после смерти отца избежать междоусобицы в верхах, особенно опасной, когда страна вела тяжелую войну с Турцией и Крымом. 17 марта 1676 г. Федор Алексеевич запретил подавать на пересуд дела, решенные до 29 января, до смерти отца (№ 636), а 30 июня указал и утвердил в Думе общий закон о штрафах за подачу на пересуд неправых поместно-вотчинных дел (№ 653). Впоследствии Дума самостоятельно издала развернутое толкование этого закона (№ 687) и установила ответственность за неисполнение приговора суда (№ 760).

В том же 1676 г. государь указал, что претенденты на новые назначения в воеводстве и приказы должны регистрироваться за полгода и получать должностные инструкции за месяц до назначения (№ 661). Федор Алексеевич специально интересовался, на какие должности существует особый спрос. Очевидно, выявившиеся из сопоставлений мотивы были весьма неутешительны — и 22 августа 1677 г. царь вообще запретил перемены в высшей центральной и местной администрации, даже уже объявленные (№ 704). Война в это время вступила в решающую стадию.

Желающие (и имеющие родовое право) «покормиться» на воеводстве плохо вписывались в концепцию укрепления власти на местах. 17 мая 1676 г. царь вынужден был именным указом запретить воеводам и местным приказным людям «ведать» денежные сборы с таможен и «кружечных дворов» (казенных виноторговых предприятий). Местные администраторы не имели права вмешиваться в работу голов и целовальников, которые «денежную казну собирают по мирским выборам за верою» (т.е. под присягой; № 642). Однако до радикальной финансовой реформы ввести воеводское единовластие на местах значило бы дать волю злоупотреблениям.

Историков, вообще крайне невнимательно относящихся к опубликованным прямо в Полном собрании законов указам Федора Алексеевича, не заинтересовал даже тот факт, что указы об отмене старых форм прямого обложения и о единовластии городовых воевод были подписаны Федором Алексеевичем в один день, 27 ноября 1679 г. (№ 780, 779). Между тем по масштабу перемен, по мотивации и даже по форме эти указы являются одними из ярчайших юридических актов XVII столетия.

Первый объявляет податным сословиям, что царь велел весь приведенный в указе длинный список денежных сборов, «которые они платили наперед сего по сошному письму в разных приказах и сверх того по воеводским прихотям (так!) — для многих их податей и тягостей отставить и впредь до валовых писцов с них тех денег не собирать». Здесь я предлагаю остановиться и подумать, на что, кроме налогов, испокон веков сетует русский человек? Правильно, на великое изобилие и разнообразие местных властей!

Их сметает с лица земли второй указ Федора Алексеевича, заслуживающий более подробного цитирования, которое, несмотря на некоторую архаичность лексики, звучит как музыка и для современного россиянина: «В городах быть одним воеводам, — а городельцам, и сыщикам, и губным старостам, и ямским приказчикам, и осадным, и пушкарским, и засечным, и у житниц головам, и для денежного и хлебного сбора с Москвы присыльным сборщикам — не быть!»

Все их функции ведено «ведать воеводам одним, чтоб впредь градским и уездным людем в кормах лишних тягостей не было». «В кормах» — какое точное выражение: всю банду чиновников народу надо кормить! Федор Алексеевич вполне, видимо, ощущал патетичность момента и давал населению возможность выплеснуть эмоции: «И губные избы во всех городах сломать!» Можно было бы употребить эти здания по-другому, но подданным было предоставлено полное удовлетворение.

Далее указ предлагал использовать губных подьячих в воеводских канцеляриях (приказных избах), а все остальное бывшее начальство «написать в службу… Кто в какую пригодится». Прокормление местного аппарата возлагалось на судные пошлины и «всякие денежные неокладные доходы» от услуг населению. Содержание самого воеводы в этом указе вообще не предусматривалось: плакала старинная система «кормлений», причем горючими слезами…

В грамоте на Чердынь рассказывается, как Федор Алексеевич пришел к указу от 5 августа (в ПСЗ он датирован 17 мая) 1676 г. «для прибыли нашей великого государя казны… таможенные и кабацкие сборы ведать верным головам и целовальникам, а воеводам и приказным людям таможенных и кружечных дворов голов и целовальников в сборах ни в чем не ведать». Оказывается, вскоре по восшествии на престол царь обнаружил большие недоимки косвенных налогов и, прежде чем в лучших традициях возопить: «Запорю! Разорю!» — велел допросить виновных.

«И головы и целовальники, — гласит грамота, — в расспросах сказали: учинились де у них те недоборы от воеводских налогов и приметов». Царь рассудил, что прежде, чем учинять жестокое наказанье лично ответственным выборным смотрителям таможен и кабаков и «доправлять» недоимки на выбравших их людях, следует исключить вмешательство в их деятельность безответственных лиц.[105] Оберегать сборщиков косвенных налогов от произвола воевод побуждали интересы казны — но в более широком понимании они же заставляли царя заботиться о благосостоянии всего податного населения.

В указе 1677 г. (также изложенном в грамоте на Чердынь) государь пресекал разные способы запускания воеводами рук в казну: запретил выборных голов и целовальников переменять, велел их «в тюрьму без вины, для своей корысти, не сажать», поручений им не давать и перемещениям не мешать, иногородних в их угодья «для своей корысти не пропускать». Однако помимо вымогательства у материально ответственных лиц воеводы имели возможности воздействовать на весь посадский и уездный «мир».

Запрещая воеводам и подьячим взимать с населения «месячные кормы» и все виды поборов на свое содержание, не ведя администрации «в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отнимать», Федор Алексеевич ссылался на просьбы налогоплательщиков-тяглецов и старинные указы царей (1627, 1668). Не исключено, что это было распоряжение юного государя для ограниченной местности — своего рода репетиция перед состоявшейся два года спустя полной отменой кормлений.