Контрреформы Александра III
Контрреформы Александра III
Ключевым элементом старого порядка в России была сохранявшаяся до 1860-х гг. патерналистская роль дворянства по отношению к крестьянству и сельской жизни в целом. Члены первого сословия исполняли эту роль индивидуально, как владельцы крепостных, и коллективно, через губернские общества и избираемых ими должностных лиц. Фактическое упразднение этой роли вследствие Великих реформ составляло главную заботу традиционалистов, и большая часть их энергии была направлена на поиск путей восстановления в той или иной форме роли дворянства в деревенской жизни.
Уже в начале 1870-х гг. генерал Фадеев настаивал, что уездное управление «должно бы находиться исключительно в руках лиц, избранных дворянством» или в крайнем случае в руках местных дворян, назначенных в должность правительством{376}. С реализацией этого предложения пришлось ждать до тех пор, пока с воцарением Александра III не возникла благоприятная атмосфера. В 1884 г. саратовский предводитель дворянства П. А. Кривский совершенно серьезно выдвинул идею нового типа чиновника, назначаемого из числа местных дворян, который осуществлял бы попечительство по отношению к крестьянству. Его предложение было благосклонно воспринято рядом традиционалистски настроенных губернаторов, земских деятелей и предводителей дворянства, включенных в ноябре 1884 г. в Кахановскую комиссию по реформе местного управления{377}.
В составе этой группы был А. Д. Пазухин, которого после роспуска Кахановской комиссии в мае 1885 г. министр внутренних дел Толстой пригласил для работы над усилением сословных различий в системе местного управления, что Пазухин и предлагал в своей знаменитой статье в январе 1885 г.{378} Сформулированный Пазухиным в 1886 г. план создания должности земского начальника был по духу очень близок предложению Кривского (последний, кстати говоря, участвовал в обсуждении проекта Пазухина в министерстве внутренних дел).
Большинство Государственного совета поддержало идею сохранения новой должности для дворян, но отвергло два принципиальных для Пазухина предложения: слияние административной и судебной власти в одном официальном лице и распространение ее только на крестьян, так, чтобы остальное население уезда этой властью затронуто не было. Большинство Государственного совета опасалось, что новая административная структура будет воспринята «в смысле меры, направленной к восстановлению, хотя бы и в измененном виде, тех прав дворянства над крестьянами, которые утрачены первыми с освобождением последних от крепостной зависимости и во всяком случае как закон, вредный для полноправности крестьян и их самоуправления» (что, собственно, и было целью проекта){379}.[94] Вместо этого Государственный совет большинством 3:1 принял предложение министра императорского двора Воронцова-Дашкова о создании института уездных начальников, своего рода мини-губернаторов, в ведении которых находилось бы все население уездов, без различия сословий. Уездному начальнику должны были быть подчинены участковые начальники со сходными полномочиями на уровне участков. Ни первые, ни вторые не должны были иметь судейских полномочий{380}. Под влиянием Толстого и Мещерского Александр III встал на сторону меньшинства Государственного совета и 12 июля 1889 г. утвердил проект закона Пазухина.
Земские начальники заменили не только уездные и губернские по крестьянским делам присутствия в роли опекунов сословных крестьянских организаций, но и мировых судей, выбиравшихся уездными земскими собраниями. Каждый земский начальник отвечал за свой участок, которых в уезде могло быть до пяти. Кандидат на пост земского начальника выбирался совместным решением губернатора и губернского предводителя дворянства (последний должен был предварительно проконсультироваться с уездным предводителем дворянства и членами губернского дворянского собрания от данного участка), после чего его утверждал в должности министр внутренних дел. В принципе кандидатами на этот пост могли быть бывшие предводители дворянства, отслужившие в этой должности не менее трех лет, а также потомственные дворяне в возрасте двадцати пяти лет и старше, земельные владения которых составляли не менее половины земельного ценза для личного голоса на дворянских и земских выборах, а также либо окончившие высшее учебное заведение, либо отслужившие три года в качестве мирового посредника, члена местного по крестьянским делам присутствия или мирового судьи. При отсутствии отвечавшего этим критериям потомственного дворянина, разрешалось назначить личного дворянина — при условии, чтобы он соответствовал определенным требованиям собственности, образования или службы. Если не было подходящего кандидата из потомственных или личных дворян, министерство внутренних дел могло назначить дворянина из другого уезда или губернии, в крайнем случае даже человека из низших сословий. Действие закона 1889 г. было ограничено территорией Европейской России без прибалтийских и девяти западных губерний, где дворянские выборы были временно приостановлены{381}.
С момента своего создания институт земских начальников не удовлетворял наиболее откровенных сословников. «Гражданин» Мещерского настаивал, что земских начальников следует назначать решением дворянских собраний, а не по соглашению губернаторов и губернских предводителей дворянства, многие из которых имели репутацию чрезмерно либеральных и потому доверием сословников не пользовались. «Московские ведомости» сомневались в том, что предоставленные земским начальникам полномочия достаточны для поддержания порядка среди крестьян{382}.
Противники привилегий критиковали этот же институт с иных позиций. «Вестник Европы» опроверг аргументы, приводившиеся в статье Пазухина 1885 г., напомнив читателям, что за столетие, предшествовавшее освобождению крестьян, дворянство никак особенно не проявило себя в области местного управления. В том же самом журнале в 1887 г. анонимный землевладелец указал на полную алогичность решения закрепить местное управление исключительно за дворянами, тогда как лица из низших сословий участвовали в работе более высоких уровней управления. Не было большого смысла и в попытке возродить монополию дворянства в области местного управления, учитывая, что монополия на владение землей была давно утрачена. Перестраивать систему местного управления в надежде остановить исход дворян с земли таким образом, каким Пазухин предлагал это сделать, будет хуже, чем просто бесполезно{383}.
Нечто похожее высказывалось человеком, относившимся к вопросу о привилегиях с куда большим сочувствием, чем авторы и читатели «Вестника Европы». По словам Ф. Д. Самарина, предводителя дворянства Богородского уезда Московской губернии и племянника знаменитого славянофила, «было бы большим заблуждением думать, что этим путем государство может сколько-нибудь поддержать дворянское сословие. Ведь несомненно, что, где еще сохранилось довольно многочисленное и не совсем разорившееся дворянство, там и все уездные должности, замещаемые по выбору, остаются в его руках. В прочих же местностях и при действии нового закона едва ли удастся обойтись без замещения многих вакансий земских начальников лицами недворянского происхождения». Даже дворянин из другого уезда или губернии, назначенный на должность из-за отсутствия подходящих кандидатур среди местных, «при отсутствии всякой связи с местностью… будет таким же чиновником, как и всякий другой», — указывал Самарин{384}.
Спустя несколько лет граф Витте высказал куда более циничный приговор всей затее с земскими начальниками. Согласно Витте, Александр III «был соблазнен мыслью, что… в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением… На практике оказалось, что эта идиллия о благородном помещике, который в земском участке судит и рядит, была иллюзией. Таких помещиков и с самого начала оказалось незначительное число, а в настоящее время их почти совершенно нет»{385}.
«Числа» действительно являлись проблемой. В январе 1889 г. император заявил, что корпус сельских мировых судей придется распустить, «чтобы обеспечить наличие необходимого числа надежных земских начальников»{386}.[95] Несмотря на упразднение мировых судей, набрать от 2200 до 2300 местных помещиков, удовлетворявших требованиям образовательного или служебного ценза, оказалось невозможным. В конечном итоге эти вакансии пришлось заполнять оказавшимися в стесненных обстоятельствах дворянами-землевладельцами, для которых 1600 рублей годового жалованья плюс 600 рублей на служебные расходы были самой привлекательной частью новой работы. Были использованы для заполнения вакансий и отставные армейские офицеры, чужие для местного общества и «неизвестно откуда появившиеся», а также и чиновники, из которых некоторые даже не были дворянами. К 1893 г. «Гражданин» с презрением писал о земских начальниках, которые превратились «в чиновников, в автоматов, живущих изо дня в день, читающих губернские циркуляры, отписывающихся, ставящих на подобающих местах запятыя»{387}. Проведенное правительством в 1903 г. обследование десяти губерний, в которых числилось 584 земских начальника, подтвердило нехватку квалифицированных дворян: у 21 % земских начальников не было законченного среднего образования, а 5 % не являлись ни потомственными, ни личными дворянами{388}.[96] По оценкам уже нашего времени публикации, процент местных дворян-землевладельцев среди земских начальников сократился от двух третей или более в начале 1890-х гг. до «много ниже половины» в 1905 г., и в последующие годы этот показатель продолжал снижаться{389}.
Создание института земских начальников никаким образом не удовлетворило желания традиционалистов восстановить право первого сословия на контроль над местной администрацией. Только нехватка дворянских землевладельцев во многих уездах помешала в 1898 г. петербургским дворянам потребовать установления монополии первого сословия на должности в местном управлении. Вместо этого они предложили провести закон, по которому право делать назначения на эти должности имели бы только местные дворяне. Отсутствие подходящих кандидатур, однако, не помешало публицисту Н. П. Семенову в том же году настаивать на том, что исключительно потомственные дворяне должны иметь право служить в местных органах власти, иначе они потеряют свою основную характеристику служилого сословия{390}.
Даже в 1904 г. публицист Владимир Палтов, не обескураженный очевидными трудностями, связанными с отсутствием подходящих людей на посты земских начальников, предложил детальный план, по которому 30 тыс. не получающих жалованья чиновников, приходских начальников, избирались бы уездными дворянскими собраниями из числа дворян, владеющих в соответствующем приходе не менее чем 200 десятинами земли. При нехватке же подходящих кандидатур правительство должно было их создать, наделив чиновников из дворян участками из состава казенных земель или из заложенных земель, владельцы которых утратили право на их выкуп. На приходских начальников предполагалось возложить функции сборщиков налогов, полицейских, судей и администраторов, в помощь им следовало выбирать должностных лиц от местных дворян, священнослужителей и глав крестьянских хозяйств. Существовавшие полицейские власти на уровне волости и уезда подлежали упразднению; уездное земское собрание предполагалось заменить собранием приходских и земских начальников уезда, возглавляемым предводителем дворянства{391}. Проект Палтова являлся чистейшим воплощением мечты традиционалистов об идеальном устройстве сельского мира, свободного от влияния купцов, кулаков и чиновников-недворян и вверенного отеческому попечительству помещиков, осуществляющих власть от лица государства.
После революции 1905 г. институт земских начальников претерпел два важных изменения. В мае 1913 г. министерство внутренних дел признало, что принятый в октябре 1906 г. указ об упразднении «всех особых преимуществ на занятие… должностей в зависимости от сословного происхождения» распространяется на земских начальников. Таким образом, эта должность утратила свой особый характер и превратилась в еще один элемент чиновничьего аппарата. Тем же указом 1906 г. у земских начальников (равно как и у глав семьи, сельского общества и волости) была отнята власть над отдельным крестьянином. А в июне 1912 г. был восстановлен институт сельских мировых судей, в юрисдикции которых оказались как крестьяне, так и все остальные, и тем самым земские начальники были лишены судебных полномочий, принадлежавших им с 1889 г. Но последняя перемена проводилась в жизнь медленно, особенно после начала войны, так что к 1917 г. ею были охвачены не более двадцати губерний{392}.
В той мере, в какой система попечительства по отношению к крестьянству была идеалом традиционалистов, земство было для них проклятием. Фадеев выражал мнение многих сословников, когда выступил за «сосредоточение всего земского самоуправления в руках дворянства, отрицая всякую мысль о всесословности в современной России, как вопиющую, сочиненную и опасную ложь против русской действительности»{393}.
Идея перестройки земств по сословному принципу была одобрена традиционалистами с энтузиазмом; в 1884 г. Толстой ввел их в Кахановскую комиссию по реформе местного управления, в которой до этого доминировали либералы. Возникший в результате этого раскол среди членов комиссии дал Толстому повод убедить императора распустить Комиссию после того, как последняя опубликовала доклад, предложивший ликвидировать крестьянские сословные учреждения на уровне волости и сельского общества с тем, чтобы заменить их всесословными волостными организациями под управлением должностного лица, избираемого уездным земским собранием. Доклад этот едва ли являлся «обращенным в прошлое документом, полным ностальгии по дореформенной России» и выражением «дворянских предубеждений», как его охарактеризовали уже в наше время в некоторых монографиях{394}. Уездные земские учреждения действительно находились под контролем дворян-землевладельцев, только в большинстве своем они были либералами, а не ностальгирующими традиционалистами. Более того, сословники питали отвращение к земству именно за то, что там собственники были представлены группами по типу собственности, а не по сословной принадлежности. Предложение пренебречь сословными различиями и на уровне волости едва ли можно назвать реакционным или предубежденным в пользу дворян в каком бы то ни было смысле, который устроил бы традиционалистов.
К 1886 г. Пазухин подготовил проект нового положения о земских учреждениях, в котором недвусмысленно закреплялись традиционные формы социальных различий и неравенства{395}. Основными пунктами его плана были: (1) новое определение трех курий, которые избирали бы уездные земские собрания по сословному признаку, а не по типу собственности, как это было по положению 1864 г.[97]; (2) распределение мест в уездных земских собраниях таким образом, чтобы первая курия (потомственные и личные дворяне и чиновники недворяне) получила преимущество над второй (купцы и мещане) и были бы сокращены представители третьей курии (крестьяне)[98]; (3) понижение имущественного ценза, дающего личное право голоса в первой курии, чтобы компенсировать сокращение дворянского землевладения в период после 1864 г.[99]; (4) повышение площади земельного владения, дающего право мелким землевладельцам участвовать в избрании выборщиков в первую курию[100]; (5) предоставление уездным предводителям дворянства, председательствующим на уездных земских собраниях, членства в губернских земских собраниях (ранее состоявших исключительно из депутатов, выбираемых уездными собраниями); (6) автоматическое предоставление членства в земских собраниях обоих уровней собственникам крупных (более определенной установленной величины) поместий, владеющих собственностью более десяти лет, почти 80 % из которых были дворянами[101]; и (7) замена избираемых земскими собраниями губернских и уездных земских управ исполнительными присутствиями из предводителей дворянства и трех человек, состоящими на уездном уровне из назначаемых губернатором гласных, — по одному от дворянства, городского сословия и крестьянства, а на губернском уровне — из председателя, назначаемого императором, и из трех дворян, назначаемых совместным решением губернатора и губернского предводителя дворянства.
В 1887 г. проект Пазухина получил широкую поддержку дворянских собраний; на некоторых из них предлагали сделать еще один шаг и совсем ликвидировать земства. В январе следующего года Толстой внес проект закона на рассмотрение Государственного совета с объяснением, что, обращаясь еще раз к дворянам за помощью в местном управлении, государство тем самым публично признает тот факт, что именно сословная система остается в основе политической и социальной организации России. Толстой настаивал на изменении состава курий, особенно первой, в земских выборах, сетуя на то, что «существующий порядок избрания земских гласных передает все земское дело в руки безсословной массы плательщиков земских налогов». В 1860-х гг. первая курия состояла почти исключительно из дворян, но «теперь возник новый разряд землевладельцев, преимущественно из торгового класса, с интересами и стремлениями, совершенно противоположными дворянскому землевладению, и с каждым годом увеличивается число случаев вытеснения из земства коренного дворянского сословия этим пришлым элементом»{396}.
Новое положение о земстве, после прохождения через Государственный совет и утверждения императором 2 июня 1890 г., только в трех важных пунктах отличалось от проекта Пазухина. Положение переместило крестьян-собственников из третьей курии во вторую, не дало крупным землевладельцам автоматического права участия в земских собраниях и сохранило выборность земских управ на уездном и губернском уровнях. Таким образом, земские учреждения воплотили сословный принцип (хотя не столь полно, как этого хотелось Пазухину). Земства сохранили несколько более автономии, чем предусматривал Пазухин, но их деятельность в каждой губернии попала под надзор вновь созданного губернского по земским делам присутствия, в которое, среди прочих, входили вице-губернатор и губернский предводитель дворянства, под председательством губернатора{397}.
По положению 1890 г. 55 % мест в уездных земских собраниях закреплялось за первой курией; в 1883–1886 гг. только 42 % мест было занято дворянами, потомственными и личными, и чиновниками недворянского происхождения. В губернских земских собраниях доля мест, принадлежавших этим социальным группам, возросла от 82 % в 1883–1886 гг. до 90 % в 1897 г.; представленность этих групп в уездных и губернских земских управах возросла от 56 до 89 % соответственно, в 1883–1886 гг. до 72 % и 94 % в 1903 г.{398},[102] Но увеличение количества дворян, при том, что они уже были представлены довольно значительно, никак не сказалось на деятельности земских учреждений, которые, вообще говоря, в 1890-х гг. постоянно демонстрировали растущую неприязнь к сословным различиям{399}. Дворянство явно не использовало своего численного превосходства в составе земских учреждений, как этого ожидали Пазухин и другие сословники. Более того, земство продолжало привлекать к себе либерально настроенных дворянских землевладельцев, одушевляемых идеями служения обществу, тогда как большинство их собратьев по классу, в том числе приверженцы традиций, продолжали его игнорировать.
Контрреформы 1889–1890 гг. не достигли поставленных традиционалистами целей — восстановить влияние дворян на крестьянство и сельскую жизнь в целом — по ряду причин: быстро уменьшалось число помещиков, имеющих право и желающих служить; земский начальник в конечном итоге был больше чиновником, чем землевладельцем, наслаждающимся уважением ниже себя стоящих; и даже реформированное земство не стало привлекательным для традиционно ориентированных помещиков. Но проблема была еще глубже: корпоративные учреждения самого дворянства, бывшие прежде жизненно важным элементом его руководящей роли в деревне, также вызывали глубокую озабоченность сословников.