6.1.12. Трудности в переходе к новой национально-административной политике. Строительство вертикали власти

Одним из самых острых вопросов переходного периода была реформа государственного устройства. Создание истинной, а не формальной федерации и изменение статуса ее субъектов, децентрализация управления, перекройка политико-административных границ представлялись средством демократизации общества, смягчения или разрешения резко обострившихся национальных конфликтов. Кроме того, предполагавшееся укрупнение регионов и изменение их границ давало сторонникам Бориса Ельцина возможность отстранить от власти в консервативных регионах старые советские элиты, противившиеся реформам. Однако дебаты по проекту Конституции зашли в тупик. Стало ясно, что обеспечить квалифицированное большинство на Съезде народных депутатов РСФСР для ее принятия не удастся.

Не меняя Конституции, съезд санкционировал реформу национально-государственного устройства, предусматривавшую признание равноправия народов и суверенитета автономных республик, заявленного в их декларациях, и преобразование автономных областей в национально-государственные образования (республики). Съезд признал также право бывших автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей и возможность образования новых республик. Вместе с тем, республикам РСФСР было дано право самостоятельно участвовать в готовившемся тогда Союзном договоре. Четыре автономные области из пяти (Карачаево-Черкесская, Адыгейская, Горно-Алтайская, Хакасская) были провозглашены республиками. Еврейская автономная область формально осталась в составе Хабаровского края. Съезд подчеркнул необходимость сохранения целостности Российской Федерации и установил мораторий на изменение границ между ее субъектами до 1995 г.

Однако национальные движения продолжали в начале 1990-х гг. требовать создания новых республик и дальнейшего дробления регионов по национально-территориальному признаку. Так, черкесские и абазинские организации активно выступали за раздел Карачаево-Черкесии на отдельные республики или присоединение районов, населенных черкесами, к Ставропольскому краю. Лозунг создания национально-территориальных автономий выдвигали потерявшие или не имевшие их в бывшем СССР народы – например, немцы и греки. Поскольку границы между республиками и регионами были установлены в коммунистический период произвольно и к тому же много раз менялись, некоторые национальные движения требовали восстановления самых широких из когда-либо существовавших границ своей республики (например, Адыгеи). Остро стояли проблемы полной территориальной реабилитации народов, депортированных сталинским режимом (см. 4.2.24).

«Суверенизация» регионов все более явственно грозила Российской Федерации распадом, причем за счет выхода из нее не только «национальных» республик, но и собственно «русских» краев и областей. Об этом в декабре 1992 г. официально заявил Конституционный суд России. 1 ноября 1991 г. объявило о независимости чеченское руководство во главе с Джохаром Дудаевым. Резко обострился давний осетино-ингушский конфликт, активизировались национальные движения в Татарстане, Башкирии, Якутии, Туве. В большинстве республик происходила «этнизация» власти: представители титульных народов вытесняли русских со значимых постов (в то же время на уровне высших должностных лиц Российской Федерации представительство титульных народов республик было явно недостаточным). К тому же с усугублением экономического кризиса и вследствие дискриминации усилился выезд русских из ряда республик. Иногда он принимал характер массового бегства, как, например, из Чечни.

Проявилась тенденция к обособлению от федерального центра в ряде «русских» регионов. Ограниченность федерального бюджета уменьшала экономические возможности центра воздействовать на власти субъектов федерации с помощью финансовых трансфертов, кредитов, лицензирования и квотирования внешней торговли, закупок и поставок продукции из государственных резервов, инвестиций и т. п. В условиях кризиса на плечи регионов, в том числе и традиционно дотационных, ложились все новые статьи социальных расходов. Именно региональным властям приходилось гасить социальные конфликты, связанные с невыплатами в срок пенсий и зарплаты служащим федеральных учреждений.

Никогда ранее региональные элиты, в то время состоявшие в основном из советской партийно-хозяйственной номенклатуры и воспитанные в условиях административно-командной экономики, не сталкивались с проблемой самостоятельного обеспечения населения продовольствием, финансовой поддержки крупных промышленных предприятий «союзного значения», обеспечивавших работой порой десятки тысяч человек, и т. п. Это порождало стремление региональных руководителей опереться на собственные ресурсы: отказ перечислять федеральному центру налоги, сочетавшийся с требованиями субсидий и субвенций, борьба за преобразование налоговой системы в пользу регионов. Некоторые субъекты Федерации неоднократно пытались закрыть свои границы для вывоза дефицитных или экспортных товаров и продовольствия, полагая, что в одиночку им будет легче решить проблему обеспечения населения предметами первой необходимости (в последний раз это произошло непосредственно после дефолта в августе 1998 г.). Богатые природными ресурсами регионы требовали полного контроля над их использованием, а главное – доходов от их экспорта. Республиканские и региональные элиты хотели воспользоваться приватизацией и завладеть федеральной собственностью, особенно месторождениями полезных ископаемых, находящих устойчивый спрос на мировом рынке (нефти, газа, алмазов). Регионы, располагавшие значительными морскими портами или предприятиями, чья продукция находила спрос на международном рынке, добивались более свободного выхода на внешний рынок и создания свободных экономических зон, иной раз размером в целую область.

Особенно тревожная ситуация возникла в начале весны 1992 г., когда власти Татарстана, самой многонаселенной и экономически значимой республики, организовали у себя референдум. Гражданам республики был задан вопрос, согласны ли они с тем, что «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». При явке 82 % большинство проголосовавших избирателей (61 %) ответили на этот вопрос положительно. Фактически это могло означать начало дезинтеграции Российской Федерации. В этих условиях федеральный центр был вынужден вести себя крайне осторожно и терпеливо. Российское руководство предложило Татарстану, а затем и другим республикам, наиболее громко требовавшим самостоятельности, заключить «индивидуальный» договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик. Одновременно всем субъектам Федерации было предложено подписать общий Федеративный договор, принятый подавляющим большинством очередного Съезда народных депутатов РФ. Важно, что его заключали не суверенные субъекты права, а органы власти республик, краев, областей и автономных округов. Предметом договора стало не учреждение новой Федерации, а «разграничение предметов ведения и полномочий».

31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан представителями 87 субъектов федерации. Фактически он состоял из трех договоров, заключенных с «суверенными республиками», краями, областями и городами Москвой и Петербургом, Еврейской автономной областью и автономными округами. Республики были поставлены договором в привилегированное положение по сравнению с «обычными» субъектами Федерации. Они, в частности, получили право принять собственные конституции. Им предоставлялось право участвовать в «международных и внешнеэкономических соглашениях», если это не противоречило Конституции и законам Российской Федерации. Земля, недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории республик, хотя одновременно вводилось понятие «федеральные природные ресурсы», чей статус предполагалось определять по «взаимной договоренности».

Еврейская АО и автономные округа оказались в парадоксальном положении: с одной стороны, они стали полноправными субъектами Федерации, а с другой, остались в составе своего края и областей. Позже это вызвало значительные проблемы, особенно в налоговых отношениях между Тюменской областью и богатыми «нефтегазовыми» Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Эти проблемы удалось урегулировать только после длительных разбирательств. Возник конфликт вокруг города Норильска, окруженного территорией Таймырского автономного округа, но подчиненного Красноярскому краю.

Съезд народных депутатов РФ включил Федеративный договор в Конституцию страны. Договор затормозил распад России, но не решил полностью проблем ее экономической и политической интеграции. Чечня и Татарстан не подписали договор, ряд регионов одобрили его с оговорками. Регионы пытались шантажировать федеральный центр, добиваясь все новых привилегий. Лидеры Татарстана, Башкортостана, Якутии, Ингушетии и некоторых других республик умело добивались от федерального центра экономических и иных уступок, дотаций, субсидий и инвестиций. Руководители республик представляли себя как единственную силу, способную повлиять на лидеров радикальных националистических движений, предотвратить обострение национальных конфликтов и усиление сепаратистских настроений. Стремясь к политико-экономическому обособлению и, в конечном счете, превращению Российской Федерации в рыхлую конфедерацию, многие политические лидеры использовали в своих интересах противостояние между Президентом и Верховным Советом.

Дальнейшая «суверенизация» регионов была приостановлена октябрьскими событиями 1993 г. в Москве и роспуском областных и республиканских советов, многие из которых поддержали руководителей Верховного Совета. Принятие новой Конституции на референдуме, прошедшем одновременно с выборами в декабре 1993 г., изменило юридические рамки отношений между федеральным центром и регионами. В ней не предусматривается право выхода регионов из состава Федерации, а Федеративный договор упомянут в ст. 11, ч. 3 Конституции только в качестве одного из оснований разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

После октябрьских событий 1993 г. Президентская администрация стремилась заручиться поддержкой глав региональных администраций. Одновременно с выборами в Государственную Думу прошло голосование за кандидатов в члены второй палаты Федерального собрания – Совета Федерации. Большинство глав исполнительной власти субъектов Федерации выставили свои кандидатуры и победили.

Татарстан, однако, в выборах и референдуме 12 декабря 1993 г. не участвовал. Урегулировать отношения с этой республикой и вернуть ее в общегосударственное правовое пространство федеральному центру удалось подписанием с ней в феврале 1994 г. договора о разграничении полномочий и предметов ведения. Этот договор положил начало целой серии аналогичных соглашений первоначально с другими республиками, а затем и с краями и областями. Процесс подписания договоров продолжался около пяти лет – до 1999 г. Всего они были заключены с 46 регионами. Вопреки Конституции, складывалась «асимметричная» Федерация, в которой каждый субъект добивался для себя статуса и полномочий в соответствии со своими возможностями давления на федеральный центр. Закреплялось экономическое и политическое неравноправие регионов, закладывались основы противоречий и конфликтов, поскольку и федеральный центр, и регионы стремились толковать статьи о предметах совместного ведения в свою пользу.

Одной из причин подписания договоров стало недовольство «дискриминацией» в отношениях с центром краев и областей. Многие из них экономически гораздо мощнее, чем большинство республик. В апреле 1993 г. Вологодская и Свердловская области провели референдумы о предоставлении им равных с республиками прав, за ними последовала Томская область. В Приморском крае, Архангельской и Челябинской областях советы приняли решения о повышении статуса до республиканского. Но дальше всех пошла Свердловская область, которую областной совет в июле 1993 г. провозгласил Уральской республикой, затем принял ее конституцию и наметил выборы новых республиканских властей. В ответ на это президент Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Эдуарда Росселя и объявил соответствующие решения областного совета недействительными (в 1996 г. Россель вновь занял высший в регионе пост).

Процесс перераспределения полномочий между центром и регионами развивался стихийно. Заключение договоров о разграничении полномочий с регионами превратилось в массовую кампанию при подготовке выборов президента РФ в 1996 г. Кремль стремился заручиться поддержкой губернаторов и воспользоваться находившимся под их контролем «административным ресурсом» для обеспечения нужного голосования.

В декабре 1992 г. Съезд народных депутатов разрешил региональным советам назначать прямые выборы глав администраций. В апреле 1993 г. этим правом воспользовались восемь краев и областей, в шести из которых явно доминировали оппозиционные президенту и правительству силы. После победы Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 г. прямые выборы глав исполнительной власти стали проводить во всех регионах.

В результате во многих регионах к руководству пришли представители КПРФ или кандидаты, поддержанные коммунистами и другими оппозиционными Кремлю партиями. В ряде региональных парламентов им принадлежало прочное большинство. Хотя, как правило, став губернаторами, деятели оппозиции приостанавливали свое членство в КПРФ и пытались «в интересах региона» доказать Администрации Президента свою лояльность, их отношения с Кремлем оставались напряженными.

Несмотря на очевидные дезинтеграционные тенденции в 1990-х гг., сохранялись мощные факторы, способствовавшие единству России. Прежде всего, это – привычка жить в крупной и высоко централизованной стране, авторитет центральной власти – органическая часть российской политической культуры, уходящая корнями в глубокое прошлое. В стране веками существовало единое культурное, политическое, научно-образовательное и информационное пространство. Русскому языку как средству межнационального общения не было альтернативы. Центральное телевидение оставалось наиболее популярным и всепроникающим СМИ.

Распад Советского Союза показал и элите, и общественному мнению в целом, насколько взаимозависимо хозяйство регионов, к каким тяжелым экономическим последствиям и межнациональным конфликтам может привести даже частичная политическая дезинтеграция России. Еще в начале 1990-х гг. наметилось стремление соседних территорий к конструктивному сотрудничеству и объединению в региональные ассоциации, границы которых, как правило, совпадали с рубежами экономических районов бывшего Госплана. Наконец, подавляющее большинство регионов России, в том числе почти все республики, не могли обойтись без трансфертов из федерального центра. Число регионов-«доноров» федерального бюджета менялось в зависимости от налоговой системы и методов расчета, но, как правило, редко выходило за пределы десятка: к ним принадлежали Москва и Петербург, Московская область, нефтегазоносные регионы Сибири и еще несколько богатых экспортными ресурсами и промышленно развитых областей, возглавляемых городами-миллионерами. При этом в бюджетах многих регионов доля трансфертов из федерального центра достигала 90 %.

Тем не менее, в 1990-е гг. в регионах принимали законы, откровенно противоречившие федеральному законодательству, и даже провозглашали их приоритет. Федеральный центр был вынужден закрывать на это глаза, поскольку был заинтересован в политической стабильности и использовании на общефедеральных выборах «административного ресурса» в интересах «партии власти». Генеральная прокуратура выявила около 3,5 тысячи несоответствий конституций и уставов регионов федеральной Конституции, что означало разрушение единого правового пространства страны и не соответствовало сути федеративных отношений.

Противоречили Основному закону страны многие конституции республик и уставы, принятые в краях и областях. Например, конституция Тувы провозглашала эту республику «суверенным демократическим государством», имеющим право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации (ни в одной стране с федеративным государственным устройством конституции не предусматривают право выхода из Федерации). В Конституции Татарстана было записано, что эта республика – суверенное государство, субъект международного права, «ассоциированное с Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».

Итоги первых выборов в законодательные собрания (думы) регионов, проведенных в основном в 1994 г., показали, что в политической жизни регионов четко обозначилось абсолютное доминирование исполнительной власти, отразившееся в конституциях республик и уставах краев и областей. Влияние депутатов на состав и действия администраций в лояльных президенту северных регионах было с самого начала крайне ограниченно. В регионах «красного пояса» законодательные собрания пытались предусмотреть возможность влиять на назначенных из Москвы губернаторов, но затем местные лидеры оппозиции, победив на губернаторских выборах, также поспешили укрепить свои позиции. К тому же решениями Конституционного суда были установлены пределы полномочий региональной законодательной власти.

В ряде республик и регионов установились режимы личной власти их руководителей. Сложилось традиционное для России разделение власти между федеральным центром и «местными деспотиями»: в обмен на лояльность и относительную стабильность Кремль предоставлял главам регионов свободу рук и не обращал внимания на массовые нарушения законности и прав граждан. Авторитарные режимы в регионах опирались на сращивание власти с российским (московским) бизнесом в лице крупных компаний или местными олигархическими структурами, использовали правоохранительные органы для борьбы с оппозицией. Занимаясь повседневными материальными нуждами региональных подразделений министерства внутренних дел, прокуратуры, судов и других федеральных органов, власти республик, краев и областей постепенно стали приобретать все большее влияние на них. Мнение губернатора часто становилось решающим при назначении руководителя регионального УВД. В итоге авторитарные региональные лидеры постепенно «приватизировали» общегосударственные структуры. Как следствие, росло отчуждение между властью и населением, увеличивался риск серьезных потрясений, ухудшались возможности экономического развития.

Избрание на пост Президента России Владимира Путина ознаменовалось реформой отношений между центром и регионами, направленной на укрепление государственной вертикали и централизацию власти. В мае 2000 г. новый Президент объявил об учреждении семи федеральных округов и назначении в них его полномочных представителей. Границы округов далеко не всегда совпадали с привычными рубежами между экономическими районами, зато довольно точно соответствовали членению территории на военные округа. Полномочные представители Президента должны были стать проводниками его политики. В их задачу входила, во-первых, координация деятельности федеральных структур в регионах, в том числе правоохранительных органов, консолидация правового пространства страны, содействие в проведении президентом кадровой политики на местах, организация контроля за исполнением решений федеральных органов власти. Новые структуры возглавили кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В округах были созданы «надрегиональные» подразделения министерств внутренних дел и юстиции, прокуратуры, налоговой и таможенной служб. Пять из семи представителей Президента в 2000 г. были генералами.

Новые администрации были призваны выявить в своем округе наиболее приоритетные экономические и социальные проблемы и координировать их решение. Поэтому направления и характер деятельности представителей президента зависели от специфики округа. Довольно скоро у представителей Президента обозначилась тенденция к усилению вмешательства в экономические дела субъектов «их» округов.

Одновременно проводилась реформа Федерального собрания. В последние годы президентства Ельцина членами Совета Федерации по должности являлись главы исполнительной власти и законодательных собраний регионов. Такая практика вызывала критику, поскольку, во-первых, регулярная законотворческая деятельность в Москве была плохо совместима с их основными обязанностями. Во-вторых, статус депутата Федерального собрания обеспечивал главам регионов и их законодательных собраний неприкосновенность; юридической процедуры законного отрешения губернаторов от должности даже в случае прямого нарушения ими федеральных законов практически не существовало. Это еще более укрепляло региональные авторитарные режимы и потенциальную фронду губернаторов по отношению к Кремлю.

После реформы в Совет Федерации вошли по два члена от каждого региона, которые представляли их исполнительную и законодательную власти. Они соответственно назначались губернаторами и избирались законодательными собраниями. Президент РФ получил право отстранять губернаторов или глав республик от должности в случае нарушения ими законов и распускать законодательные собрания, если они принимают акты, противоречащие федеральному законодательству. Кроме того, были приняты законодательные нормы, запрещавшие главам регионов занимать свой пост более двух сроков подряд. Однако отсчет этих сроков был установлен таким образом, что почти все губернаторы фактически смогли оставаться на своих постах три, а некоторые – даже четыре срока. На вакансии сенаторов региональные руководители часто проводили деятелей, которые пользовались влиянием в столице и могли лоббировать интересы области и республики, хотя и не проживали в ней – бывших министров, столичных предпринимателей, отставных генералов.

Взамен прямого участия руководителей регионов в деятельности Федерального собрания, в июле 2000 г. был создан Государственный совет (еще одно, совершенно сознательное воспроизведение имени государственного учреждения старой России), в который «губернаторы» вошли по должности. Государственный совет не был предусмотрен Конституцией и действовал при Президенте. Его задача состояла в обеспечении постоянного диалога между Президентом и главами регионов и в разработке рекомендаций по актуальным проблемам. Во главе Госсовета стоял Президиум, формировавшийся на основе ротации.

В 2000 г. при участи полномочных представителей Президента в округах Генеральная прокуратура РФ проанализировала конституции и уставы всех субъектов Федерации. В итоге в том же году они были приведены в соответствие с федеральными нормами. Были изданы специальные указы президента, обязывавшие сделать это Татарию и Башкирию.

В 2002 г. истекал срок действия договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между центром и регионами. Несмотря на мощное давление со стороны наиболее сильных регионов, Кремль отказался от продления или пересмотра этих договоров, оставаясь верным своей цели – установить единый для всех субъектов Федерации правовой режим.

Результатом реформ, проведенных в начале президентства Владимира Путина, стало восстановление управляемости государства и возвращение к общепринятым правовым нормам федерализма. Вместе с тем, уже тогда Кремль подвергался критике за создание федеральных округов как еще одной громоздкой бюрократической структуры, лишенной рычагов экономического влияния на администрации регионов, но особенно – за новую волну административной централизации, выразившуюся в сокращении доли регионов в консолидированном бюджете, изъятии у регионов важных полномочий, фондов и источников дохода (например, дорожного фонда).

В 2003–2004 гг. Кремль инициировал кампанию по укрупнению субъектов Федерации. Действительно, в ряду федеративных государств и просто крупных стран мира Россия выделялась несоразмерно большим числом субъектов Федерации (89), в десятки раз различающихся и по территории, и по численности населения, и по экономическому потенциалу (в Москве – около 11 млн жителей, а в Эвенкийском автономном округе – всего 17 тыс.). Многие малонаселенные субъекты Федерации, формально обладающие теми же правами, что и крупные регионы, жизнеспособны только благодаря массированным дотациям из центра. Политико-административная структура с «матрешечными» субъектами Федерации, когда один из них, входя в другой, имеет тот же конституционный статус, досталась современной России в наследство от советских времен и была в первые годы после распада СССР искусственно законсервирована, чтобы избежать национальных и политических конфликтов. Еще в 1990-е гг. вставал вопрос об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.

Однако укрупнение началось не с сильных столичных регионов, а с автономных округов. Первым «укрупненным» регионом стал Пермский край, объединивший Пермскую область и депрессивный Коми-Пермяцкий АО (соответствующий закон был принят в марте 2004 г.). К лету 2007 г. в результате проведения требуемых Конституцией РФ референдумов состоялось юридическое объединение Корякского АО и Камчатской области, Усть-Ордынского Бурятского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области, Долгано-Ненецкого (Таймырского) и Эвенкийского АО и Красноярского края. Малые или малонаселенные регионы, интегрируемые со своими более крупными соседями, получили гарантии сохранения определенной самостоятельности во вновь образуемых краях. Вместе с тем, попытки форсировать объединение Республики Алтай и Алтайского края и особенно Адыгеи и Краснодарского края натолкнулись на жесткое сопротивление этнических организаций, местной интеллигенции и части элиты.

Значительные изменения в отношениях между федеральным центром и регионами произошли после террористических актов, совершенных в августе-сентябре 2004 г., в том числе трагедии в Беслане. По предложению Президента Владимира Путина было упразднено избрание глав субъектов Федерации всеобщим голосованием жителей региона. Теперь кандидатуру на пост главы региона для утверждения региональному законодательному органу стал предлагать Президент. Если законодательное собрание не утверждает названного президентом кандидата, то глава государства вновь вносит ту же или иную кандидатуру. Если же и вторая попытка оказывается безуспешной, то президент вправе назначить исполняющего обязанности руководителя региона и распустить законодательный орган.

Аргументами для этой реформы послужили необходимость противостоять террористической угрозе, обеспечить целостность и безопасность страны. На практике большинство действовавших осенью 2004 г. глав регионов были переназначены В. Путиным на новый срок.

Сторонники реформы не без оснований утверждали, что многие авторитарные региональные лидеры, в свое время назначенные Борисом Ельциным, оказались гораздо лучшими хозяйственниками и добились более успешного развития своих регионов, чем иные «демократы». Выборность губернаторов нередко оборачивалась «приватизацией» целых регионов крупным бизнесом, успешно проводившим в губернаторы своих ставленников.

В то же время отмена избрания руководителей регионов населением подверглась критике в России и вызвала резко негативную реакцию за рубежом как отход от демократических принципов и завоеваний послекоммунистического периода. Реформа переложила всю ответственность за происходящее в регионах на федеральное правительство и Президента, что уменьшило устойчивость политической системы. Нарушаются естественные принципы отбора политических лидеров. Став неподотчетными перед избирателями и более зависимыми от Кремля, главы администраций (губернаторы) и президенты республик не заинтересованы в отстаивании специфических интересов региона, если они не совпадают с интересами руководства страны.

Литература:

Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России / Под ред. Г. Г. Матишова. Ростов н/Д., 2006.

А. А. Цуциев. Атлас этнополитической истории Кавказа (1774–2004). М.: Европа, 2006.

В. А. Колосов, Дж. О’Локлин. Социально-территориальная динамика и этнические отношения на Северном Кавказе // Полис (Политические исследования). 2008. № 4. С. 27–47.

Кавказский регион: пути стабилизации / Под ред. Ю. Г. Волкова. Ростов н/Д.: Изд-во Ростовского гос. ун-та, 2004.

Наследие империй и будущее России / Под ред. А. И. Миллера. М.: Новое литературное обозрение, 2008.