Отношения М.С. Воронцова с представителями центральных органов власти
Отношения М.С. Воронцова с представителями центральных органов власти
Я не придерживаюсь никакой партии,
кроме партии моего Отечества;
я русский, и только русский.
Граф М.С. Воронцов
Генерал-губернаторы 20-30-х гг. XIX в., назначаемые на этот пост, конечно, были заинтересованы в создании собственного административного аппарата, но не могли не знать при этом, что при их предшественниках уже сложился и действует аппарат чиновников, знания и опыт которых необходимо использовать. Положение генерал-губернаторов осложнялось тем, что им подчинялись несколько губерний, в каждой из которых губернатор имел свой административный аппарат.
Генерал-губернатор приступал к выполнению своих обязанностей, уже имея собственный план действий, от его административных способностей зависело, сможет ли он соединить свои представления с намерениями гражданских губернаторов, продолжить начатое предшественниками и одновременно подготовить почву для собственных начинаний.
Одним из ярких примеров участия М.С. Воронцова в административно-политическом управлении подчиненного ему региона является его деятельность в Бессарабской области.
Как было сказано выше, с первых дней пребывания в Одессе в должности генерал-губернатора Новороссийского края и наместника Бессарабской области М.С. Воронцов занимался приемом бесчисленных прошений и жалоб по различным вопросам. Придерживаясь установленного правила лично знакомиться с ходом дел на управляемых территориях (чему МС Воронцов останется верен на протяжении всей государственной службы), преодолев 160 верст за 13 часов, генерал-губернатор Новороссии и наместник Бессарабии в сентябре 1823 г. прибывает в Кишинев. В Кишиневе М.С. Воронцов и его подчиненные принимают сотни жалоб от просителей, заполнивших графскую квартиру. «Не могу вам описать всех тех мерзостей и беспорядков, которые мы нашли по всем частям. Законы в бездействии; финансы в запустении и без отчетности; народ в угнетении; полиция же „деспотствует“; варварство на каждом шагу»[428].
Как таковая канцелярия М.С. Воронцова еще не существовала, но для продуктивной работы в столь сложной ситуации он распределяет обязанности между служащими следующим образом: Бруннов занимается проблемами судебных мест, Марини — вопросами переселенцев из Прута; Лонгинов разбирается с жалобами на полицию. «Я (Лонгинов. — О.3.) привел в трепет всю здешнюю полицию. Много рассказывать все происходящие от нея злоупотребления и мерзости. Немногие достойны простого отрешения, но очень многие попадут под суд»[429].
Резкой критике подвергаются действия в первую очередь вышестоящих чиновников начиная с Инзова, который, по словам Лонгинова, ограничивался ведением обыкновенных бумаг, не вникая при этом в суть проблемы. Подобную характеристику заслужил и губернатор Катакази.
Ф.Ф. Вигель отмечал в своих воспоминаниях, что со времени присоединения Бессарабской области к России заметную роль в местной администрации играл вице-губернатор Крупенский, распоряжавшийся казенными средствами как собственными, при попустительстве Бахметева и Инзова. С приездом М.С. Воронцова он должен был оставить службу и расплатиться имением за «неосторожно сделанные казенные займы»[430]. На место Крупенского был назначен Херсонский вице-губернатор В.В. Петрулин, бывший в свое время адъютантом у герцога Ришелье. По словам Вигеля, Петрулин был чрезвычайно честным, добродушным человеком, отличавшимся особой работоспособностью. По просьбе М.С. Воронцова Петрулин сразу после прибытия посетил Вигеля для знакомства с будущим сослуживцем. Таким образом, один из первых визитов М.С. Воронцова в качестве наместника в Бессарабию завершился отстранением от должности представителей местной администрации и назначением на их место новых людей.
Об этих действиях М.С. Воронцов был обязан сообщать в Петербург.
Новый полномочный наместник Бессарабии докладывал министерству, что земское полицейское управление вверенной ему области находится в весьма расстроенном состоянии, что большинство действий управления противозаконны, а злоупотреблениям нет предела. Причем меры, принимаемые высшим начальством для улучшения создавшегося положения, подчеркивал М.С. Воронцов, бесполезны, так как избираемые дворянством исправники и заседатели весьма ненадежны[431], что, по его мнению, выражалось в халатном ведении дел (отсутствии отчетности), незнании законов и русского языка (последнее было особенно важно ввиду приближавшихся сроков переселения в Бессарабию 20 000 казенных крестьян из малоземельных губерний)[432].
Со дня вступления М.С. Воронцова на пост наместника Верховный совет отстранил от должностей за различные преступления двух исправников и нескольких заседателей.
В своем донесении наместник утверждал, что он противник не только напрасных, но и в целом любых перемен, исключая необходимые изменения в управлении. При этом М.С. Воронцов замечал, что не желает посягать на привилегии подданных любого сословия и состояния, но в данной конкретной ситуации он просит принять меры для полезного развития доверенного ему края[433]. Он предлагал назначить в земские учреждения местных жителей Бессарабии, отличавшихся своей надежностью. Мнение М.С. Воронцова было признано справедливым, однако управляющий Министерством внутренних дел считал, что выборы на государственные должности в Бессарабии не оправдали ожиданий правительства ввиду малочисленности и бедности местного дворянства. По мнению министра, именно последнее обстоятельство служит причиной отсутствия необходимых нравственных правил у лиц, выбранных из среды дворянства Бессарабской области на государственные должности[434].
Таким образом, начало деятельности М.С. Воронцова на посту наместника ознаменовалось его прямым вмешательством в дела политического и административного управления в Бессарабской области. Причем подобные решения выносились на рассмотрение правительства лишь после внимательного изучения М.С. Воронцовым и его администрацией каждого вопроса.
29 февраля 1828 г. утверждается Положение для управления Бессарабской областью[435].
Указ 1828 г. стал своеобразным подведением итогов политико-административной деятельности М.С. Воронцова на начальном этапе его службы в должности генерал-губернатора. Как вспоминали современники, при Инзове край был своеобразной республикой. После назначения М.С. Воронцова местные власти решили, что при нем настанет полная свобода действий, зная довольно либеральные взгляды М.С. Воронцова на некоторые вопросы. «Спросили бы они в Великобританских колониях, как либеральничают там англичане. Спокойная твердость Воронцова всех поразила; в нем более чем наместника, увидели наперсника царского. Как бы то ни было, с самой первой минуты, во все время многолетнего управления своего, не встретил он и тени сопротивления»[436].
М.С. Воронцов стремился, по мере возможности, к независимому от министерской власти управлению регионом, считая, что, находясь непосредственно в крае, он лучше знает его потребности и необходимые меры для развития.
В 1828 г. министром внутренних дел Российской Империи становится А.А. Закревский, долгие годы находившийся в дружеских отношениях с М.С. Воронцовым. Это назначение способствовало тому, что отношения генерал-губернатора с верховными властями Санкт-Петербурга значительно упрощались. Так, в письме А.А. Закревского к М.С. Воронцову от 26 июня 1828 г. содержится важная информация об активном участии генерал-губернатора в административно-политическом управлении краем: «Я имею список кандидатов в губернаторы, доставшиеся мне от моего предшественника: но оный наполнен такою дрянью, что трудно сделать из него порядочный выбор, а потому и не желаю его вам сообщать»[437]. Далее А.А. Закревский сообщает М.С. Воронцову, что хотел бы ознакомиться с его предложениями по этому вопросу, более того, он готов согласиться с выбором М.С. Воронцова, но тогда ответственность за деятельность этих чиновников ляжет на генерал-губернатора.
В следующем послании к М.С. Воронцову от 4 августа 1828 г. А.А. Закревский информирует, что согласен сам найти кандидатуру на пост губернатора Бессарабии, так как М.С. Воронцов не смог предложить кого-либо на эту должность[438].
К сожалению, сведения, помогающие судить о взаимоотношениях М.С. Воронцова с главами местных администраций, немногочисленны. На основании имеющихся данных была составлена следующая таблица.
Для М.С. Воронцова, в силу его характера и сложившегося стиля управления, было важно иметь на ведущих административных должностях своих единомышленников, готовых исполнять его планы, разделяющих его взгляды на те или иные проблемы, будь то вопросы сельского хозяйства, транспорта, торговли и др.
К моменту назначения М.С. Воронцова губернаторы подведомственных ему губерний менялись довольно часто. Приведем в качестве примера Екатеринославскую губернию:[439] 1797 г. — Селецкий, 1800 г. — Николаев, 1801 г. — М.П. Миклашевский, 1802 г. — С.А. Беклешовский, 1804 г. — П.И. Берг, 1809 г. — К.С. Гладкий, 1817 г. — И.Х. Карагеорги, 1820 г. — В.А. Шемиот, 1823 г. — Т.М. Цалабан. Это объяснялось рядом причин, в том числе и тем, что губернатор, помимо глубокого и разностороннего образования, должен был иметь способности к административной работе, определенные черты характера, навыки и опыт. В 1825 г. М.С. Воронцов отправляет на имя Императора Александра Павловича письмо с просьбой о перемещении Херсонского и Екатеринославского губернаторов[440]. Из этого письма мы узнаем, что М.С. Воронцов, выразив желание на перемещение Херсонского губернатора в Екатеринослав и, соответственно, Екатеринославского — в Херсон, получил на это согласие Херсонского губернатора А.Ф. Комстадиуса, но губернатор А.И. Свечин ответил отказом.
М.С. Воронцов обращается с просьбой к Императору посодействовать в этом вопросе, так как считает, что подобная смена губернаторов будет полезна для развития губерний. М.С. Воронцов вновь, как впоследствии в письмах к А.А. Закревскому, подчеркивает, что в настоящее время он не может предложить на рассмотрение Императора другие кандидатуры на должности губернаторов, так как, по его мнению, большая часть достойных кандидатов уже занята. М.С. Воронцов не имел намерения наказать Свечина и еще менее — лишать его службы, единственное, о чем он просит, это осуществить предполагаемый им обмен, так как этого требуют интересы Екатеринославской и Херсонской губерний. К сожалению, удалось найти мало достоверных данных о Свечине и Комстадиусе. Известно, что А.И. Свечин в 1824 г. занимал должность губернатора Екатеринославской губернии, имел чин статского советника и был кавалером ордена Святой Анны 2-й степени. А.Ф. Комстадиус, являвшийся Херсонским губернатором в 1826 г., имел чин действительного статского советника и был кавалером орденов Святой Анны 2-й степени, Святого Владимира 4-й степени, имел золотую шпагу с надписью «За храбрость». При этом А.И. Свечин сохранил свою должность вплоть до начала 1827 г. В своих воспоминаниях А.М. Фадеев дает следующую характеристику Свечину: «Добрый, но пустой, не долго держался на месте»[441].
Вероятно, события внутренней и внешней политической жизни России с конца 1825-го по 1827 г. не позволяли М.С. Воронцову произвести желательные изменения в губернских органах управления. Но постепенно, с течением времени ведущие административные должности начинают занимать лица из его ближайшего окружения.
Опыты новых назначений не всегда были успешны. Так, назначенный Екатеринославским губернатором бывший адъютант МС. Воронцова Франк («большой мой приятель, — пишет А.М. Фадеев, — но вовсе не созданный для того, чтобы быть губернатором»)[442], был вскоре переведен в Таганрог, а на его место назначен Н.М. Лонгинов. По данным на 1833 г., Екатеринославским губернатором был Н.М. Лонгинов, а Таврическим — А. И. Казначеев. По сведениям Новороссийского календаря на 1835 г., Керчь-Еникальским градоначальником становится князь З.С. Херхеулидзев.
Необходимо отметить, что М.С. Воронцову была предоставлена относительная свобода в подборе и расстановке кадров как для своего аппарата, так и для местных органов управления подчиненных ему губерний. Это подтверждает и письмо П.Д. Киселева к министру внутренних дел А.А. Закревскому: «Рудомоева твоего определил градоначальником в Феодосию, а граф Воронцов представляет Франка, но Государь мне сказал, когда я о сем представлял, что увидишь, что он Рудомоева собьет с места, потому что не по его представлению назначен. Напиши Рудомоеву, чтобы он вел себя аккуратно и осторожно»[443]. Однако, хотя Николай Павлович и подчеркивал самостоятельность М.С. Воронцова в выборе подчиненных, окончательно утверждал кандидатов он сам.
Еще одним свидетельством вмешательства М.С. Воронцова в решение кадрового вопроса внутри органов местного управления является его участие в деле А.Н. Муравьева, занимавшего должность председателя Таврической палаты уголовного суда (числился в этой должности в Новороссийском календаре на 1836 г.).
В одном из своих писем М.С. Воронцов, говоря о конфликте, возникшем между Таврическим губернатором А. И. Казначеевым и А.Н. Муравьевым, отмечает, что излишняя подозрительность последнего мешает не только его службе, но и бросает «тень на людей, которые, хотя как и все люди, и как он сам, часто могут ошибаться, но в прямом усердии к добру и к пользе службы, конечно, ему не уступают»[444].
Далее М.С. Воронцов предупреждает, что не принимает сторону ни одной из конфликтующих сторон, и просит А.Н. Муравьева впредь отправлять свои жалобы на имя министра юстиции, минуя М.С. Воронцова. На просьбу о смещении А.Н. Муравьева с должности Воронцову последовал сначала отказ, причем в одном из писем Муравьев сообщает, что М.С. Воронцов «должен быть в бешенстве, ибо ему никогда еще ни чем не отказывали»[445]. В итоге это дело завершилось назначением Муравьева в 1837 г. Архангельским губернатором. Как мы уже говорили, М.С. Воронцову было присуще стремление твердо идти к намеченной цели, добиваясь желаемого результата в любом вопросе.
Во время отсутствия генерал-губернатора его обязанности возлагались на управляющего Новороссийскими губерниями и Бессарабской областью. Так, в 1827 г. на эту должность был назначен Одесский градоначальник, тайный советник граф Ф.П. Пален, которому Фадеев дает следующую характеристику в своих воспоминаниях: «С его выдающимися способностями, отличным образованием, он мог быть прекрасным администратором, но по беспечности характера и предвзятому предубеждению, что в России, при том направлении и ходе дел, какое было вверху, — вообще делал мало, слишком мало»[446].
Ситуация с Ф.П. Паленом еще раз подтверждает мысль, что для административной работы, помимо глубокого и разностороннего образования, высоких нравственных качеств, требовались особые черты характера и заведомая предрасположенность к подобного рода деятельности.
В конце 30-х гг., во время отпуска М.С. Воронцова должность Новороссийского и Бессарабского генерал-губернатора исполнял П.И. Федоров, в обычное время занимавший пост Бессарабского военного губернатора, управляющего гражданской частью и Измаильским градоначальством. В отсутствие М.С. Воронцова в Одессе, как указывают современники, плелись против него инриги, центром которых было общество, собиравшееся в доме Л.А. Нарышкина. Многие знали, что негласно направляет эти интриги инспектор всей поселенческой кавалерии граф И.О. Витте. Военный губернатор Одессы и управляющий гражданской частью граф А.П. Толстой составил ежегодный по градоначальству отчет на имя Императора таким образом, что тот, сделав более 60 замечаний, передал его на обсуждение Комитету министров. Как пишет Н.Н. Мурзакевич: «Гроза готовилась разразиться сильная»[447]. Но, благодаря распорядительности и опыту в бюрократических вопросах Федорова, дело завершилось в пользу М.С. Воронцова. Была создана комиссия для разбора изложенных в отчете непорядков, и сообщено об этом правительству. Комитет министров не мог ничего предпринять против М.С. Воронцова, в то время как Толстой был вынужден оставить службу.
Однако недовольство некоторых членов Комитета министров было столь сильным, что занимавший до Толстого пост градоначальника Одессы А. И. Левшин сообщает М.С. Воронцову просьбу графа Строганова воздержаться от каких-либо просьб для Одессы или Новороссийского края, так как одно лишь упоминание имени М.С. Воронцова после истории с Толстым вызывает весьма негативную реакцию[448].
Эта история еще раз подтверждает существование весьма острой проблемы во взаимоотношениях между представителями генерал-губернаторской и министерской власти. Некоторые министры считали, что М.С. Воронцов пользуется чрезвычайно высокими полномочиями в Новороссии, превратив территорию края чуть ли не в собственное поместье[449]. Справедливости ради следует отметить, что столкновения между генерал-губернаторской и министерской властями происходили почти во всех регионах империи. Для М.С. Воронцова подобные отношения с министрами едва не закончились в 1827 г. отстранением его от должности. Уже будучи на Кавказе, М.С. Воронцов получил следующую характеристику сенатора К.Н. Лебедева: «Уважая Государя, он вовсе не уважает его министров. В нем много молодечества и желания польстить своему краю, хотя бы эта лесть краю и несовместна была с выгодами империи»[450]. Последнее утверждение весьма спорно, учитывая результаты деятельности М.С. Воронцова в подведомственных ему регионах, и то обстоятельство, что М.С. Воронцов считал эти территории полноправными составляющими государства, а не колониями.
«Все гг. министры знакомы с Россией по пересказам и донесениям», — писал старый боевой товарищ М.С. Воронцова И.В. Сабанеев. В 1828 г. он советовал А.А. Закревскому, назначенному министром внутренних дел, объехать внутренние губернии и Новороссийский край, чтобы познакомиться с народными чаяниями[451]. Сложные отношения с министерской властью были вызваны в основном тем, что генерал-губернатор был обязан о каждом своем проекте докладывать предварительно в соответствующие министерства, тогда как зачастую интересы края требовали немедленного его воплощения. В своих воспоминаниях (начиная с 1837 г.) В. Кокоров, перечисляя крупные «экономические провалы» этого периода, останавливается на проблеме трагического опоздания строительства железной дороги из Москвы к Черному морю, подчеркивая, что, когда был решен вопрос о Николаевской дороге, Воронцов и Кочубей представили проекты о сооружении линии от Москвы к Черному морю. Проекты не имели успеха, за медлительность в этом вопросе Россия расплатилась трагедией Севастополя.
В то же время министры могли вмешаться и в деятельность административного аппарата генерал-губернатора, отзывая из него чиновников, относящихся по роду деятельности к их министерству. Так, после слияния Киевского и Одесского округов путей сообщения его центр был переведен в Киев, и с 1 июля 1836 г. подобного округа в Одессе не стало. Благодаря настоянию М.С. Воронцова в Одессе остался инженер-полковник Морозов, причем содержание Морозова шло за счет казны города. Но край в целом был лишен помощи специалистов, и местные власти по любому поводу были вынуждены обращаться в центр. В 1837 г. М.С. Воронцов писал А.С. Танееву[452], что если нельзя создать в регионе округ со знающими чиновниками, то он просит за счет местной казны вызвать специалиста из Англии или Америки. Незадолго до этого, благодаря М.С. Воронцову, из Англии прибыл специалист, перешедший впоследствии во флотское ведомство. И в 1838 г. М.С. Воронцов писал Канкрину о необходимости прислать специалистов. В 1841 г. Фабр сообщал М.С. Воронцову, что К.Ф. Толь[453] на основе существующих постановлений отказывает в жалованье (и в целом в содержании) всем штаб-офицерам и обер-офицерам корпуса путей сообщения, находящимся в ведомстве М.С. Воронцова, и просил выдавать содержание за местный счет. Часть служащих пришлось сократить, что отрицательно сказалось на строительстве новых путей сообщения[454].
Следует отметить, что М.С. Воронцов предпочитал, если позволяли обстоятельства, направлять свои проекты прямо на имя Императора. Доказательством тому служит записка об учреждении корабельных школ и заведений вольных матросов в Петербурге и Херсоне[455]. Если же какой-либо срочный проект уже был отправлен в министерство, генерал-губернатор просил Императора утвердить его, как только тот поступит к нему на рассмотрение. Отчеты с результатами развития региона М.С. Воронцов отправляет на имя Императора[456]. Нельзя не заметить, что необходимость практически по любому важному вопросу спрашивать разрешения центра не могла не тяготить М.С. Воронцова, который не боялся ответственности за принимаемые решения.
Уже к середине 30-х гг. сложился особый воронцовский стиль управления, который во многом был основан на правильном выборе и умелой расстановке кадров в местных органах власти. Причем это касалось не только чиновников в губернских правлениях. Так, в своих посланиях на имя М.С. Воронцова А. И. Левшин просит генерал-губернатора отложить на время назначение одесского полицмейстера. Градоначальник пишет, что данная должность весьма важна для жителей Одессы, которые не желают видеть на этом посту предложенную ранее кандидатуру. В другой раз по просьбе А.И. Левшина М.С. Воронцов должен был решать, кому быть смотрителем больницы. В следующем письме А. И. Левшин благодарит генерал-губернатора за то, что тот спрашивает его согласия на назначение в больницу другого доктора. В одном из писем 1837 г. А.И. Левшин просит похлопотать М.С. Воронцова перед министром юстиции об утверждении прокурором города исполняющего его должность стряпчего Карузо.
Почти все ведомства, о назначении в которые идет речь, подчинялись различным министерствам: Министерству юстиции — коммерческий суд и городовой магистрат; Министерству внутренних дел — врачебная управа, строительный комитет, градская полиция, приказ общественного призрения, градская дума, почтовый карантин, Императорский Ботанический сад в Одессе; Министерству финансов — Одесское отделение коммерческого совета, Одесская контора коммерческого банка, Одесский институт благородных девиц. И тем не менее практически любые назначения в указанные учреждения проходят при участии М.С. Воронцова. С одной стороны, это свидетельствует о его заинтересованности в отборе лучших представителей на ту или иную должность, а с другой — М.С. Воронцов не только контролирует управление регионом в целом, но в некоторых случаях заменяет деятельность местных органов управления. Так, еще в 1823 г. М.С. Воронцов сам был вынужден напомнить жителям Одессы, осаждавшим его с различными просьбами, что он не градоначальник, а Новороссийский генерал-губернатор[457].
Контроль за работой чиновников в местных органах самоуправления осуществлялся М.С. Воронцовым с не меньшим вниманием, чем в его собственной канцелярии. В РГАДА хранится записка о чиновниках Таганрогского портового карантина, в которой указаны их деловые и нравственные качества[458]. Составитель документа неизвестен, но возле каждой фамилии чиновника имеются пометки, судя по почерку, М.С. Воронцова. Так, к примеру, характеристика инспектора Бирса следующая: «Поведения хорошего. Часть карантинную по наружности знает, но внутреннего устройства не разумеет». Далее следует замечание, вероятно, генерал-губернатора: «с подчиненными обращается весьма слабо, а от сего и злоупотребления происходят (?). Достоин снисхождения»[459]. Весьма интересно замечание по поводу директора карантинного отделения Мейбовского, которого, как участника злоупотреблений, необходимо, по мнению автора, отстранить от службы. Но, учитывая 35-летнюю службу и бедность, он заслуживает снисхождения и увольнения от службы без последствий. М.С. Воронцов признал эту просьбу справедливой.
Несмотря на недовольство отдельных представителей министерской власти и органов местного управления, Наказ 1837 г. практически узаконил все действия М.С. Воронцова и других генерал-губернаторов в выборе служащих для назначения в местные учреждения. Так, в нем, в частности, говорится, что гражданские губернаторы представляют генерал-губернатору кандидатуры и точные формулярные списки их службы, а если нужно — и особые сведения о кандидатах и свое заключение о претендентах на следующие должности: губернских и уездных землемеров, заседателей и асессоров палат уголовной и гражданской и заседателей совестного суда, чиновников особых поручений; земских исправников (где эти должности не зависят от выборов дворянства): полицмейстеров и городничих; членов губернских строительных компаний.
Таким образом, мы видим, что генерал-губернатор действует весьма самостоятельно по отношению к лицам в местных органах управления, являясь для представителей политической власти проводником решений правительства. В то же время генерал-губернатор отстаивает интересы региона перед верховной властью. Будучи ответственным за развитие края, М.С. Воронцов стремился к привлечению в местные органы управления лиц, наделенных необходимыми деловыми и высокими нравственными качествами.
М.С. Воронцову было свойственно опекать своих подчиненных с самого начала их службы, способствуя их дальнейшим успехам. Как уже отмечалось выше, постепенно складывалось понятие «чиновник воронцовской школы».
Здесь необходимо подчеркнуть, что окружение М.С. Воронцова состояло во многом из лучших представителей общества того времени в различных областях науки, образования, искусства.