Глава 21 ВЫРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ ИНДИИ

Глава 21

ВЫРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ ИНДИИ

18 июля 1947 г. британский парламент принял Закон о независимости Индии, в соответствии с которым прекращались властные полномочия правительства Великобритании в отношении Британской Индии и княжеств, расположенных на территории индийского субконтинента. Все договоры британской короны с правителями княжеств теряли силу с 15 августа 1947 г.[713] До выработки и принятия конституции независимой Индии и избрания новых органов законодательной власти функции парламента страны осуществляло Учредительное собрание, созванное в декабре 1946 г.

После обретения Индией независимости Учредительное собрание продолжило свою работу над конституцией. В январе 1948 г. был опубликован ее проект. Восемь месяцев отводилось на его обсуждение общественностью страны. С 15 ноября 1948 г. по 17 октября 1949 г. проект обсуждался в Учредительном собрании, статья за статьей. Всего было внесено 7635 предложений и поправок. Из них фактически было обсуждено 2473. С 14 по 26 ноября 1949 г. состоялось третье чтение проекта конституции. 26 ноября того же года она была принята Учредительным собранием. Таким образом на выработку и принятие конституции ушло почти три года[714].

25 ноября 1949 г. накануне принятия конституции Учредительным собранием председатель комиссии по подготовке основного документа страны Б.Р. Амбедкар в своем выступлении отметил не только главные положительные черты конституции, но и предупредил об опасностях, которые могут встретиться в будущем. Он заявил, что конституция не оставляет места для «кровавых революций» и для массовых выступлений вроде гражданского неповиновения и несотрудничества. Он также предупредил о неприемлемости авторитарного правления так называемых харизматических личностей. Это особенно касалось Индии, где распространен культ бхакти, то есть почитания бога, героя или вождя. Как отмечал Амбедкар, бхакти в религии может быть дорогой к спасению души. Но в политике бхакти – это верный путь к деградации, в конце концов, к диктатуре. Кроме того, Амбедкар предупреждал, что индийцы не должны довольствоваться только политической демократией. После достижения независимости Индия добилась политического равноправия. Однако неравенство сохраняется в социально-экономической жизни. Если не решить этого противоречия, то политическая демократия окажется под угрозой[715].

После введения в действие конституции Индии 26 января 1950 г. были отменены Акт английского парламента о независимости Индии 1947 г. и Акт об управлении Индией 1935 г.[716]

Конституция Республики Индия была выработана индийцами с учетом опыта многих стран и специфических индийских исторических и социально-культурных особенностей. Ее обсуждение проходило в условиях открытости, жестких дискуссий и столкновений, борьбы разных мнений. Так родилась уникальная в своем роде конституция, по форме и содержанию во многом отличная от всех до сих пор имевшихся основных законов[717].

Конституция учреждала Индию как суверенную демократическую республику, призванную обеспечить социальную, экономическую и политическую справедливость, свободу мысли, выражения мнений, убеждений, вероисповедания, культов, равенства положений и возможностей, укрепление среди всех граждан братства, достоинство личности и единство нации.

На основе конституции правительство во главе с Неру осуществило коренную реорганизацию всей системы политического устройства страны. В результате произошло распределение полномочий между центром и штатами, были улажены многие спорные вопросы между отдельными штатами, которые были созданы на месте бывших провинций колониальной Индии и княжеств.

Основные положения конституции Индии

День введения конституции в действие стал национальным праздником – Днем Республики Индия. Никогда ранее территории, образующие современную Индию, не представляли собой единого социально-экономического и политического пространства, живущего по одним законам и объединяющего различные этносы, религии и культуры.

К моменту завоевания независимости в Индии уже сложился довольно многочисленный слой образованной элиты, приобщившейся к современным знаниям, достижениям мировой цивилизации, в том числе западным ценностям. За плечами многих индийцев был уже немалый опыт как политической борьбы за независимость, так и государственного управления в тех сферах, куда колониальные власти допускали представителей местного населения. На их долю выпала ответственность по подготовке основного закона страны.

Концепция будущей конституции была изложена в «Резолюции о целях», предложенной Джавахарлалом Неру и одобренной Учредительным собранием 31 января 1947 г. В ней говорилось, что Индия должна стать суверенной республикой и объединить территории Британской Индии и территории княжеств, не входивших в ее состав. Объединение должно произойти на добровольной основе, степень автономии всех территорий определит конституция. Народу Индии, от лица которого будет осуществляться управление страной, должны быть обеспечены и гарантированы социальная, экономическая и политическая справедливость; равенство статуса, возможностей и прав; свобода выражения мнений, вероисповедания, культов. Необходимые гарантии должны распространяться на меньшинства, районы, населенные отсталыми племенами, на угнетенные и отсталые классы. Должна быть обеспечена территориальная целостность будущей республики. «Резолюция о целях» оказала большое влияние на разработку, обсуждение и принятие конституции[718].

Тем не менее, в Учредительном собрании существовали различные точки зрения на будущее Индии и высказывались разные предложения по вопросам устройства страны. Так, Учредительное собрание отклонило предложение о президентской республике в пользу парламентской формы правления. Не получила в нем поддержки идея провозглашения Индии теократическим индусским государством, на чем настаивали идеологи индусского национализма. Некоторые депутаты высказывались против введения всеобщего избирательного права, мотивируя это тем, что основная масса населения была неграмотной и нищей. Но это предложение не получило поддержки. Также были отклонены предложения ввести образовательный ценз и предоставить избирательное право только мужчинам. Серьезные разногласия возникли при обсуждении вопроса о форме государственного устройства. В Учредительном собрании было немало сторонников сильного централизованного государства. Тяжелые последствия раздела Британской Индии порождали опасения, сможет ли федерация обеспечить целостность страны. С другой стороны, раздавались голоса в пользу децентрализации и за максимальную автономию для регионов. В конечном итоге возобладало мнение, что федерация необходима, но при этом нужна сильная центральная власть, способная противостоять центробежным тенденциям и обеспечить политическую, социальную и экономическую интеграцию страны.

Конституция на многие годы вперед определила главный вектор развития Индии по демократическому пути, заложила основу системы управления на принципах федерализма. Индия утверждалась как суверенная, демократическая республика с парламентской формой правления, как федеративное государство – Союз штатов. В центре и в штатах устанавливалась парламентская форма правления. Главой исполнительной власти в центре де-юре был президент, в штатах – губернаторы, которые в обычное время действуют по совету кабинетов министров. Фактически же премьер-министр в центре и главные министры в штатах являются главами исполнительной власти. Президент избирается путем непрямых выборов один раз в пять лет выборными членами парламента и законодательных органов штатов. Губернатор назначается президентом. Премьер-министром и главным министром становятся лидеры победившей на выборах политической партии или коалиции, пользующейся поддержкой большинства членов соответственно народной палаты парламента и законодательного собрания штата. Всеобщие выборы в народную палату парламента проводятся на многопартийной основе каждые пять лет. Подсчет голосов ведется по мажоритарной системе, то есть победившим считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Аналогичная система действует и в штатах.

В конституцию заложен принцип ответственности кабинетов министров перед парламентом и законодательным собранием штата. Широкие полномочия президента, предусмотренные конституцией, фактически осуществляются кабинетом министров. Президент, как правило, лишь утверждает решения, принимаемые кабинетом во главе с премьер-министром. Однако роль президента при определенных обстоятельствах становится весьма значимой: во время чрезвычайного положения в стране или президентского правления в отдельных штатах[719].

В Индии все штаты пользуются равными правами, однако штат Джамму и Кашмир, в отличие от других штатов, имеет свою собственную конституцию, принятую его Учредительным собранием в 1957 г. Штаты Индии заметно отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, социально-экономическому и культурному развитию, языку, историческому прошлому, а также по своему представительству в центральном парламенте, которое напрямую связано с численностью населения. Все штаты являются полноправными субъектами Индийского Союза и участвуют вместе с ним в распределении полномочий.

Индии присущи основные черты федеративного государства, хотя в конституции слово «федерация» вообще не упоминается. Это: двойная система управления – федеральная и субъектов федерации; распределение полномочий между властями федерации и властями штатов, юридическое верховенство конституции, означающее, что все полномочия – исполнительные, законодательные и судебные, независимо от того, кому они принадлежат – федеральному центру или субъектам федерации, закреплены в конституции и регулируются ею; разделение властей обеспечивается тем, что Верховному суду Индии предоставляется окончательное право толкования конституции и признания недействительными действия властей федерации и штатов и их различных органов в случае нарушения ими положений конституции; центр имеет право при определенных обстоятельствах брать на себя полномочия, в обычных условиях реализуемых штатами[720].

Индия отличается от большинства федераций мира по способу образования и по положению штатов в федерации. В отличие от федераций, образованных на основе добровольного соглашения, заключенного суверенными государствами для управления некоторыми делами в общих интересах, вхождение в Индийский Союз бывших провинций Британской Индии было обязательным, а княжеств – добровольным, хотя добровольность в историческом контексте второй половины 1940-х годов носила весьма условный характер.

Конституция Индии предусмотрела сильный центр и пользующиеся реальной автономией штаты. Полномочия центра и штатов четко разграничены. Конституция регулирует отношения между центром и штатами, а также между штатами. Контроль за управлением и законодательной деятельностью штатов осуществляет центр при содействии губернаторов, которые имеют право представить любое решение законодательного органа штата по перечню совместных полномочий и полномочий Союза на рассмотрение президента. Кроме того, Союз может контролировать и вопросы, находящиеся исключительно в компетенции штатов, если прямо или косвенно затрагивается отчуждение частной собственности[721].

В основу деления Индии на штаты были положены административные границы, исторически сложившиеся еще в период английского господства, а также соображения политической целесообразности. Во время выработки конституции не могли быть полностью учтены языковые, культурные, социальные и другие интересы многочисленных народов, населяющих различные регионы. Именно поэтому создатели конституции предоставили широкие полномочия центральным властям по реорганизации штатов и упростили процедуры, связанные с их решением.

Вмешательство в компетенцию штатов допускается и без введения президентского правления – верхняя палата парламента большинством в две трети голосов может принять соответствующее решение, которое действует в течение одного года.

Конституцией предусматривается возможность временного перехода всех прав штата к Союзу, если в результате каких-либо серьезных осложнений штатовские власти не в состоянии справиться с ними собственными силами или если на местах нет условий для создания устойчивого правительства.

Парламентская система правления

Представители штатов и союзных территорий избираются в нижнюю – народную палату (Лок сабха) парламента голосованием взрослого населения на основе всеобщего избирательного права. Правом голоса пользовались граждане, достигшие 21 года. В 1989 г. в соответствии с принятой поправкой к конституции возрастной ценз был снижен до 18 лет.

Для проведения выборов в народную палату территория страны делится на избирательные округа. Число мест, представляемых каждому штату и союзной территории в этой палате, пропорционально населению, которое определяется по последней переписи. Срок полномочий народной палаты – пять лет.

Наравне с народной палатой верхняя палата (Раджья сабха – совет штатов) участвует в избрании президента и вице-президента, осуществляет право импичмента, участвует в изменении конституции. Верхняя палата наделена широкими полномочиями в вопросах компетенции штатов.

Депутатом народной палаты может быть гражданин Индии, достигший 25 лет, верхней палаты – 30 лет.

В случае разногласия между палатами президент имеет право созвать совместное заседание обеих палат, на котором вопрос решается большинством голосов присутствующих членов обеих палат.

Принятый парламентом законопроект не может стать законом без одобрения президентом. Президент издает указы в перерывах между работами обеих палат.

Парламентская система правления в Индии обеспечивает весьма устойчивое сочетание деятельности законодательных и исполнительных органов власти. Достигается это благодаря тому, что исполнительная власть принадлежит той партийно-политической фракции или коалиции в парламенте, которые располагают большинством в народной палате парламента. Она сохраняет эту власть до тех пор, пока имеет такое большинство.

В индийской конституции разработан институт чрезвычайного положения. Он предусматривает следующее: введение чрезвычайного положения, если безопасности страны или какой-то ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; введение президентского правления на всей территории какого-либо штата или его части «ввиду несостоятельности конституционного механизма»; введение чрезвычайного положения в области финансов, вызванного ситуацией, когда под угрозой находится финансовая устойчивость страны. За 60 лет действия конституции чрезвычайное положение вводилось в Индии трижды: в 1962 г. во время индийско-китайского пограничного конфликта, в 1971 г. во время военных действий между Индией и Пакистаном и в 1975 г. из-за широкомасштабных внутренних беспорядков в стране.

Управление в штатах

Конституция Индии установила федеральную форму государственного устройства, в котором Союз и образующие его штаты имеют самостоятельные системы управления. Она предусматривает единообразную структуру управления в штатах, за исключением штата Джамму и Кашмир, который, как упоминалось, занимает особое положение в составе Союза.

Управление в штатах во многом напоминает систему управления в центре. По конституции исполнительная власть в штате принадлежит губернатору, который назначается президентом страны и занимает свою должность «пока это угодно президенту», а обычно в течение пяти лет. Реальная исполнительная власть в штате находится в руках Совета министров штата, возглавляемого главным министром, который формально назначается губернатором. Однако на деле главный министр избирается законодательным собранием штата. Им, как правило, становится лидер партийной фракции партии или коалиции партий, получившей большинство в законодательном собрании. Другие министры назначаются губернатором по представлению главного министра. Министр, который в течение шести месяцев подряд не является членом легислатуры штата, по истечении этого периода перестает быть министром. Совет министров несет коллективную ответственность перед законодательным собранием штата. По установившемуся обычаю президент страны согласовывает кандидатуру губернатора с главным министром.

Законодательная власть в штате включает губернатора и легислатуру. В некоторых штатах легислатура состоит из двух палат – законодательного собрания и законодательного совета, а в других – из одной палаты – законодательного собрания. Конституция предусматривает возможность упразднения второй палаты (законодательного совета в штатах, где имеется такая палата) или создание такой палаты там, где ее нет. Процедура эта достаточно простая и предусмотрена конституцией.

Законодательное собрание каждого штата состоит из членов, избираемых от территориальных избирательных округов прямым голосованием на основе всеобщего избирательного права лицами, достигшими 18 лет. Общее число членов законодательного собрания не должно быть менее 60 или более 500. Законодательное собрание избирается сроком на пять лет, однако оно может быть распущено губернатором штата до истечения этого срока. Пятилетний срок полномочий собрания может быть также продлен в случае издания президентом страны прокламации о чрезвычайном положении. При этом парламент Союза имеет право продлить срок полномочий законодательного собрания штата на срок, не превышающий одного года, но не более чем на шесть месяцев после прекращения действия указанной прокламации.

Губернатор имеет право обращаться к легислатуре штата, направлять ей послания, а также созывать и закрывать ее сессию и распускать законодательное собрание при определенных условиях, оговоренных в конституции. Законодательное собрание штата имеет право издавать законы в пределах компетенции штата, предусмотренной конституцией страны, а также в рамках законов, изданных парламентом.

В отношении союзных территорий законодательные полномочия принадлежат в первую очередь парламенту Союза и президенту страны, хотя в некоторых из них в соответствии с законом 1963 г. были созданы законодательные собрания. Конституция четко определяет полномочия центра и штатов. В перечень вопросов, отнесенных к компетенции Союза, входят: оборона Индии; все вооруженные силы страны; атомная энергия и источники сырья, необходимые для ее производства; все вопросы внешней политики; вопросы войны и мира; гражданство, натурализация и иностранные подданные; железные дороги; морское судоходство; порты; воздушные пути и аэродромы; почта, телеграф, телефон, другие виды связи; торговля и коммерческие отношения с иностранными государствами; денежное обращение, монетные системы; торговля и коммерческие отношения между штатами; проверка отчетности Союза и штатов; переселение из одного штата в другой; налоги и сборы, за исключением налогов, входящих в компетенцию штатов; выборы в парламент, в законодательные собрания штатов и на должности президента и вице-президента и т.д.[722]

Вместе с тем штаты наделены немалыми правами и полномочиями. В их компетенцию входят: охрана и поддержание порядка; полиция; отправление правосудия, должностные лица и служащие Высокого суда в штате; органы местного самоуправления; сельское хозяйство; производство, закупка и продажа алкогольных напитков; водоснабжение, ирригация, каналы, водохранилища; земля, то есть права на землю и права, связанные с землей; аренда земли, взимание ренты, передача и отчуждение земель сельскохозяйственного назначения; леса; выборы в законодательное собрание, контроль за соблюдением любого закона, изданного парламентом; налоги и сборы с сельскохозяйственных доходов, земли, зданий, налоги на право разработки полезных ископаемых (с ограничениями, установленными парламентом); налоги на потребление и продажу электроэнергии, на покупку и продажу товаров, акцизные сборы с алкогольных напитков, опиума, индийской конопли и других наркотиков; налоги на предметы роскоши, включая налоги на развлечения, увеселения, тотализаторы, игорные центры и т.д.[723].

Штаты, как правило, решают многие вопросы, находящиеся в совместной компетенции Союза и штатов. Среди них: уголовный процесс; передача имущества, за исключением сельскохозяйственных земель; банкротство и несостоятельность; гражданские процессы; конфликты в промышленности и трудовые конфликты; контроль над ценами и т.д. (Остаточные полномочия принадлежат к компетенции центра.)

Анализ полномочий Союза и штатов и практики отношений между ними указывает на то, что Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию, в которой решающие позиции в законодательстве и управлении сохранены за Союзом. Так, конституцией закреплено его право на вмешательство в дела штатов – досрочного смещения их правительств и введения президентского правления[724].

Независимость судебной системы

В Руководящих принципах политики государства, которые являются частью конституции страны, записано: «Государство примет меры для отделения судебной власти от исполнительной власти в системе органов Государства»[725]. Судебная система Индии является важной частью всего механизма управления. Она состоит из Верховного суда, Высоких судов штатов и нижестоящих местных судов.

Верховный суд является судом первой инстанции по любому спору между субъектами федерации. Он также выступает в качестве апелляционного суда по гражданским и уголовным делам, если они затрагивают существенный вопрос права, связанный с толкованием конституции. Решения, принятые им в осуществление своей юрисдикции и создающие судебный прецедент, являются обязательными для всех остальных судов на территории Индии. В качестве федерального суда Верховный суд Индии обладает первоначальной и исключительной юрисдикцией в разрешении любых таких споров.

Верховный суд Индии также обладает специфичными консультативными полномочиями, укрепляющими его роль в качестве блюстителя конституции и в обеспечении законности на территории республики. И хотя правительство не обязано исполнять консультативное заключение Верховного суда, оно имеет свое значение как авторитетное мнение высшего судебного органа относительно обоснованности того или иного законодательного акта, или иного вопроса. Кроме того, такое заключение имеет обязательный характер для всех нижестоящих судов, и в своей практике индийские суды нередко ссылаются на мнение Верховного суда, изложенное им в том или ином консультативном заключении, как на обязательную норму права[726].

Конституционный контроль, осуществляемый Верховным судом, играет весьма значительную роль в обеспечении единообразного понимания законов и конституции по всей территории Индии. При этом Верховный суд нередко использует право конституционного контроля, чтобы не допустить вступления в силу таких законодательных актов, которые были приняты поспешно или из конъюнктурных соображений.

Высокий суд является высшим судебным органом штата. Иногда его юрисдикция распространяется на два или более штатов и союзных территорий[727]. Помимо обычных апелляционных и надзорных функций Высокие суды штатов осуществляют также и административный контроль за деятельностью подчиненных им нижестоящих судов.

Верховный суд и Высокие суды штатов по определению являются органами, стоящими вне политики. Но на деле они нередко являются инструментами политической власти.

Каждый член Верховного суда Индии и Высоких судов штатов назначается президентом страны. Выбор делается среди судей, уже зарекомендовавших себя, иногда из адвокатов. Обязательное условие – будущий член Верховного суда Индии должен иметь стаж работы в Высоком суде на должности судьи не менее пяти лет или на должности адвоката не менее 10 лет. Конституция Индии обеспечивает независимость судей Верховного суда. Судья не может быть отстранен от занимаемого им поста иначе как по постановлению президента страны после того, как обе палаты парламента примут соответствующее решение большинством голосов депутатов в каждой палате и не менее двух третей присутствующих и участвующих в голосовании.

Несмотря на стройную систему судопроизводства, она не свободна от многих проблем. Самая большая беда индийских судов – бюрократическая волокита. На решение сложных вопросов в судах нередко уходит несколько лет. Тем не менее, индийский суд, особенно Верховный суд, и Высокие суды штатов пользуются весьма большим авторитетом как независимые органы государственной власти.

Эволюция судебной системы в Индии свидетельствует о расширении демократических начал в политической жизни страны, усилении внимания к защите прав наиболее отсталых и социально незащищенных слоев населения. Однако эти вопросы пока решаются довольно медленно.

Государственные службы

По образцу британской Индийской гражданской службы колониальных времен в независимой Индии были созданы собственные административные структуры. В соответствии с конституцией важнейшими из них стали Индийская административная служба и Индийская полицейская служба, отвечающие за подготовку кадров для всех звеньев государственного аппарата. В 1976 г. была образована Всеиндийская юридическая служба.

Набор и условия службы лиц, назначаемых на государственные должности, регулируются актами парламента и легислатур штатов с соблюдением соответствующих положений конституции. Для проведения экзаменов на замещение должностей в службах Союза и штатов создаются комиссии по делам государственных служб. Условия работы членов и персонала таких комиссий определяются президентом страны (в центре) и губернаторами (в штатах). Комиссии отвечают за все вопросы, связанные с методами набора в гражданские службы, вырабатывают принципы и нормы, которыми следует руководствоваться при назначении на должности в этих службах, при продвижении или перемещении с одной должности на другую, а также при определении пригодности кандидатов на такие назначения, продвижения или перемещения.

Комиссия Союза по государственным службам ежегодно представляет президенту отчет о проделанной работе. Президент, в свою очередь, должен распорядиться о представлении этого документа каждой палате парламента с памятной запиской, выражающей его мнение в этой связи. Подобная же процедура происходит и в штатах, где отчет представляется губернатору[728].

Таким образом, в Индии создана стройная система гражданских служб, которая во взаимодействии с органами исполнительной и законодательной власти обеспечивает управление государством, в том числе соблюдение законности и правопорядка на территории всей страны. Реализации этих задач способствует гражданский контроль над деятельностью властных структур и их подотчетность как исполнительной, так и законодательной власти.

Реорганизация штатов

После завершения процесса интеграции княжеств в состав Индийского Союза на передний план вышла проблема управления страной, сохранения и укрепления ее единства, без чего невозможно было приступить к решению других проблем. В начале 1950-х годов в Индии возобладала идея реорганизации штатов на лингвистической основе. Несмотря на объективную необходимость сильной централизации экономической и политической власти в стране, невозможно было игнорировать тенденцию к децентрализации и регионализму.

Еще в 1920-е годы Конгресс выступал с идеей создания федеративного государства и образования штатов на лингвистической основе. После достижения независимости реальная действительность подтвердила жизненную важность решения этой проблемы. Особенно остро это проявилось в вопросе создания штата Андхра-Прадеш. Толчком к этому послужила голодовка гандистского лидера Потти Срирамалу, которую он начал 20 октября 1952 г., требуя создания отдельного штата для населения, говорящего на языке телугу. 15 декабря Срирамалу умер от истощения, что привело к массовым выступлениям в 11 дистриктах Мадрасского президентства в пользу образования такого штата. 18 декабря правительство Неру приняло решение создать отдельный штат Андхра-Прадеш[729].

В 1954 г. была создана специальная комиссия, в соответствии с рекомендациями которой в 1956 г. была принята поправка к конституции – закон о реорганизации штатов. На основании этого закона было образовано 14 штатов на языковой основе, а также пять союзных территорий под непосредственным управлением центра[730]. Их создание явилось результатом активной борьбы народов Индии за национально-языковую автономию, в которой принимали участие демократические силы, принадлежавшие к разным политическим партиям.

По новому закону были пересмотрены границы ряда штатов, удовлетворены многие местные требования языкового характера; нивелированы политические различия между штатами – бывшими провинциями Британской Индии и бывшими княжествами. Все 14 штатов были уравнены в правах. Несколько большая самостоятельность сохранилась за штатом Джамму и Кашмир. Некоторые положения конституции Индии не распространяются на Джамму и Кашмир. В соответствии со статьей 370, ряд полномочий (введение чрезвычайного положения, назначение и смещение губернатора и некоторые другие) центр может осуществить только с согласия правительства этого штата. Остаточные полномочия принадлежат Джамму и Кашмиру, а не центральным властям, как это предусмотрено в отношении других штатов[731]. Штаты на деле стали полноправными субъектами Индийского Союза.

Однако реорганизация штатов 1956 г. хотя и была весьма масштабной, не смогла полностью удовлетворить их требования. Продолжались движения за пересмотр границ между соседними штатами, за дальнейшую реорганизацию на лингвистической основе.

В полиэтническом обществе проблема отношений и взаимодействия разных языков была и остается одной из наиболее сложных. Этот вопрос бурно обсуждался еще в Учредительном собрании. В дискуссии участвовали Ганди, Неру, Патель, Р. Прасад и другие деятели Конгресса. Было предложено рассмотреть несколько языков в качестве общего языка для страны: английского, хинди, хиндустани, урду, бенгали, телугу и санскрита. В сложных условиях тогдашней исторической и политической ситуации в стране Учредительному собранию удалось добиться консенсуса по этому вопросу. Была принята статья 343 конституции Индии, в которой записано: «Официальным языком Союза является хинди в письме деванагари …Английский язык продолжает применяться для всех официальных целей Союза, для которых он использовался до введения в действие конституции». Особо указывалось на необходимость содействовать развитию языка хинди, в то время как для использования английского языка сначала был установлен 15-летний срок. Потом его продлевали в 1967 г. и 1976 г., но использование английского языка не только не сократилось, но и значительно расширилось, особенно с усилением процесса глобализации. Отметим, что в Верховном суде и в Высоких судах, а также для актов, законопроектов и т.п. используется только английский язык.

При подаче жалоб о нарушении прав личности в любой орган власти Союза или Штата можно пользоваться любым языком, употребляемом в Союзе или Штате.

Поправка к конституции, принятая в 1956 г., гласит: «Каждый штат и местные власти в штате должны стремиться обеспечить надлежащие условия для проведения занятий на начальной стадии обучения на родном языке детей, принадлежащих к группе лингвистических меньшинств; президент страны может направлять такие директивы любому штату по своему усмотрению, чтобы создать для этого благоприятные условия»[732].

При принятии конституции Индии в Восьмом приложении этого документа под названием «Языки» было перечислено 14 языков (включая хинди). По мере социально-экономического и политического развития штатов и союзных территорий принимались поправки к конституции о включении в это приложение других языков. В 2008 г. конституционно признанными были уже 22 языка Индии[733].

В Индии нет единого национального языка. Хинди и английский являются официальными языками. Как подчеркивает профессор Рама Кант Агнихотри, в 28 штатах и семи союзных территориях сегоднешней Индии люди говорят на 1652 разных языках. Другой специалист Сриниваса Рао называет 428 языков и более 3000 диалектов, относящихся к четырем семьям языков: индоевропейской (76% населения), дравидской (21,6%), австроазиатской (1,2%) и тибето-бирманской (1%)[734].

Борьба за создание национально-языковых штатов способствовала углублению процесса демократизации, отвечала задачам развития отдельных народов и тогда объективно вела к упрочению единства страны, поскольку выбивала почву из-под ног экстремистски настроенных националистов.

В то же время этот процесс породил много проблем и трудностей, связанных, в частности, с установлением границ, разделом водных ресурсов и т. д. В начале 1960-х годов в ряде районов страны отмечались выступления за пересмотр межштатовских границ, против хинди как языка межнационального общения, за автономию малых народностей и племен и т. п. Причины подобных требований были вызваны не столько стремлением к национально-языковой автономии, сколько активизацией религиозно-общинных сил. На конференции по вопросам единства Индии, проходившей в сентябре 1961 г. с участием представителей разных политических партий и под председательством премьер-министра Дж. Неру, высказывалось мнение, что реорганизация штатов по языковому принципу привела к значительной стабилизации положения в тех местах, где ранее обстановка отличалась неустойчивостью и напряженностью и помогла делу единства страны. Отмечалось также, что в конечном счете национальное единство сводится к проблеме демократии и коренных социально-экономических преобразований[735].

Создание индийской федерации, налаживание отношений между центром и штатами было абсолютно новым опытом государственного строительства Индии. За чрезвычайно короткий исторический период было немало сделано для консолидации нации и демократизации общественной жизни, в том числе и посредством образования штатов на национально-языковой основе. Неудивительно, что на этом пути встретились большие трудности, особенно если принять во внимание огромное многообразие языковых, религиозных, кастовых факторов, неравномерность социально-экономического и культурного развития отдельных районов страны.

Одним из основных итогов развития независимой Индии на ее первом этапе стало укрепление страны как целостного государства. Важная роль в этом бесспорно принадлежала демократическим силам, в первую очередь Конгрессу и его правительству во главе с Неру.

В то же время в стране были партии и группировки, которые не были удовлетворены разделом Индии и ходом ее исторического развития как многонационального государства. Упорными противниками его строительства на федеративной основе, демократических преобразований в национально-языковых штатах выступили правые, консервативные силы. Так, представители Хинду махасабха еще в период подготовки конституции страны возражали против того, чтобы штатам были даны сколько-нибудь значительные полномочия, поскольку это якобы повлечет за собой «балканизацию» страны.

Лидер другой правой религиозно-общинной организации Раштрия сваямсевак сангх М.С. Голвалкар заявлял (декабрь 1953 г.), что реорганизация на лингвистической основе приведет в конечном счете к дезинтеграции Индии как самостоятельного государства. Впоследствии тот же Голвалкар в книге «Гроздья мыслей» выступил с критикой как федеративного устройства, так и реорганизации штатов по национально-языковому признаку. Он даже пытался доказать, что Индия находится на грани распада из-за того, что ее государственное устройство основано на федерализме.

Голвалкар развивал свою идею о национальной интеграции следующим образом. Основой этой интеграции, писал он, является прежде всего любовь к стране, которую с незапамятных времен индусы считали священной. На втором месте было чувство общности, братства, которое исходило из осознания того, что все индусы являются детьми одной великой общей Матери-Родины. На третье место он ставил глубокое понимание общего потока национальной жизни, созданной на основе общей культуры и наследия, общей истории и традиции, общих идеалов и надежд. Триединство этих ценностей, или индусский национализм, образует основу всего национального здания. По вопросу об отношениях между индусами и представителями других конфессий он писал: «Мы должны ясно заявить, что у неиндуса, который живет в Индии, есть ответственность перед нацией (раштра дхарма), обязанность перед обществом (самадж дхарма) и долг перед предками (кула дхарма). И только в своей личной вере (въякти дхарма) он может выбирать любой путь для удовлетворения своих духовных потребностей. И если после того, как он выполнил все свои обязанности в общественной жизни, и говорит, что изучает Коран или Библию, и это вызывает в его душе особые чувства, у нас абсолютно нет никаких возражений. Это его выбор в его личной жизни. В остальном он должен находиться в национальном потоке. Это и есть настоящая ассимиляция»[736].

Консервативная религиозно-общинная партия Бхаратия джана сангх также отвергала реорганизацию штатов по языковому признаку. В манифесте партии на всеобщих выборах 1957 г. говорилось, что она будет стремиться к изменению конституции Индии, чтобы добиться установления унитарной формы правления[737].

Против образования лингвистических штатов выступала и Народно-социалистическая партия. Ее лидер Дж. П. Нараян ратовал за унитарное, централизованное государство[738].

Противники реорганизации административно-политической системы Индии на национально-языковой основе были и внутри Индийского национального конгресса. Однако их влияние не росло, а падало по мере укрепления экономической и политической независимости страны, роста национальных и демократических движений. Поэтому они оказались в меньшинстве в правящей партии и не смогли воспрепятствовать процессу национального строительства в Индии.

После достижения независимости на территории Индии оставались еще два рудимента европейского колониального господства: это португальские колонии в Гоа и два анклава на гуджаратском побережье – Даман и Диу, а также французские поселения в Пондишери и Чандернагаре. В 1954 г. в соответствии с договоренностью, достигнутой с Францией, территория Пондишери стала частью Индии и получила в 1956 г. статус союзной территории, а Чандернагор был включен в состав штата Западная Бенгалия. Но правительство Португалии долгое время отказывалось расставаться со своими колониальными владениями. В итоге в 1961 г. индийские войска заняли Гоа, и португальские территории были включены в состав Индии на правах союзной территории Гоа, Даман, Диу, из которой в 1987 г. выделился самостоятельный штат Гоа, а Даман и Диу остались союзной территорией.

В 1975 г. в состав Индии на правах штата был принят Сикким, в прошлом квазисуверенное королевство, которое имело договорные отношения с Индией и находилось под ее протекторатом.

Таким образом, индийская федерация постоянно подвергалась изменениям: пересматривались границы штатов, менялись названия, статус отдельных территорий, появлялись новые штаты. Однако ни одно решение по этим острым вопросам не принималось спонтанно. Любому требованию о переменах давали время вызреть, приобрести отчетливые очертания, затем тщательно анализировалась экономическая и политическая целесообразность удовлетворения этих требований и только после этого принималось политическое решение.

В 2000 г. на политической карте Индии появились три новых штата. Из территорий Уттар-Прадеша, Мадхъя-Прадеша и Бихара были выделены штаты Уттаракханд, Чхаттисгарх и Джаркханд, в двух последних значительную часть населения составляли племена. Создание новых административных образований не решило крупных проблем, связанных с социально-экономическим развитием как этих штатов, так и тех, из которых они вышли. Но новые штаты открыли возможности для местной элиты участвовать в их управлении, а также напрямую лоббировать интересы этих территорий в центре и не зависеть от правительств штатов, в состав которых они входили раньше. Их пример может спровоцировать дальнейшее дробление штатов. Нельзя исключать, что число штатов будет увеличиваться и впредь.

Однако главным для индийского государства остается безусловное сохранение территориальной целостности и единства страны. Важным принципом индийской конституции является положение о том, что штаты не обладают правом отделения от Индии. Принятая в 1963 г. поправка к конституции внесла уточнения в это положение, подчеркнув, что любые действия, выступления, а также создание партий, организаций и ассоциаций, деятельность которых направлена на отделение от Союза, считаются антиконституционными со всеми вытекающими из этого последствиями[739].

Опасность сепаратистских настроений и движений в Индии существовала с момента ее образования. Однако ни одна попытка отделения от Индии не увенчалась успехом. В случае возникновения угрозы единству страны центральные власти располагают целым набором конституционных мер для борьбы с ней.

При общей отсталости экономики и неравномерности развития штатов правительство Неру оказалось в исключительно сложном положении при определении первоочередности регионального развития, особенно если учесть давление снизу, со стороны штатов, каждый из которых требовал внимания к себе и ревностно относился к финансовым средствам, выделяемым другим штатам на те или иные проекты. В этом смысле правительства штатов играли роль своеобразных групп давления, добивавшихся финансово-экономических льгот. Их отношения с центром складывались далеко не всегда гладко. Фактически до 1967 г. между конгрессистскими властями штатов и таким же центральным правительством неоднократно возникали значительные расхождения по различным вопросам социально-экономического развития. Правительство Уттар-Прадеша, например, неоднократно заявляло о своих разногласиях с правительством Конгресса в центре, не одобряло его политику в сфере экономики и выступало против осуществления пятилетних планов[740].

Существовали значительные проблемы в отношениях между центром и правительствами Конгресса и в других штатах. Так, за время пребывания Конгресса у власти в Западной Бенгалии с 1947 г. по 1967 г. в отношениях между центром и этим штатом неоднократно возникали серьезные трудности. И это несмотря на то, что между премьер-министром страны Дж. Неру и главным министром штата Б.Ч. Роем существовали отношения личной дружбы и глубокого взаимопонимания. Проблемы в отношениях между центром и Западной Бенгалией были связаны с ограниченными экономическими возможностями индийского государства в начальный период независимого развития, тем более в условиях после раздела единой Бенгалии на две части – индийскую и пакистанскую. Экономика штата оказалась в кризисном состоянии, транспортные и хозяйственные контакты были нарушены. Миллионы беженцев из Восточного Пакистана усугубили и без того тяжелое положение. Отношения центр–штаты не сводились лишь к связям на правительственном уровне. Большую роль в них играли организации Конгресса в Дели и на местах. Правительства Конгресса и организации этой партии в штатах не могли не принимать во внимание особенности социально-экономического и политического развития на местах, которые не всегда ощущались в центре. Местным властям, например, в той же Западной Бенгалии приходилось учитывать наличие радикальных тенденций в бенгальском обществе, рост влияния левых сил, в том числе коммунистов. Правительство штата и местные лидеры Конгресса выражали неудовлетворенность отношением центра к нуждам Западной Бенгалии. В начале 1960-х годов главный министр правительства штата П.Ч. Сен заявил, что Калькутта не получила ничего в течение первого пятилетнего плана и почти ничего в течение второго пятилетнего плана[741].

Директивы правительства Неру далеко не всегда выполнялись конгрессистскими правительствами в штатах. Так, несмотря на указания центра о проведении повсюду в стране аграрных реформ, власти в штатах действовали, исходя из местных условий. В той же Западной Бенгалии они фактически отказались пересмотреть систему издольщины. Центральное правительство во многих случаях было вынуждено считаться с мнением руководства в штатах[742].