§ 1. Традиции самоуправления в городах Англии

Основные формы современного городского самоуправления в Англии сложились в XIX в., и до нашего времени в них мало что изменилось. Обычно, когда пишут о городском самоуправлении, акцент ставится на том, что изменилось в нем со Средних веков, в данном же случае речь пойдет о том, что современному самоуправлению в английских городах досталось в наследство от Средних веков.

Нужно отметить, что в Средние века общегосударственных муниципальных законов не существовало. Каждый город получал свою хартию, хотя бы по образу и подобию другой. Поэтому для средневековых английских городов в целом можно говорить только об общих тенденциях.

Общеизвестным является тот факт, что полного самоуправления типа французских коммун английские города никогда не имели. Одной из особенностей развития английских средневековых городов было то, что наиболее значительные из них располагались на королевской земле. После нормандского завоевания королю принадлежала не только 1/7 часть всех обрабатываемых земель, но и 2/3 всех городов. Поэтому контроль государства (королевской власти) над ними всегда был достаточно силен. Это своеобразие положения наложило отпечаток на борьбу английских городов за освобождение от сеньориальной зависимости — с таким сеньором, как король, было очень трудно бороться. Англия, в отличие от Франции и Германии, почти не знала антисеньориальной борьбы в виде вооруженных восстаний. Конечно, из каждого правила есть исключения, но основным путем приобретения городских вольностей была многократная «покупка» хартий, предоставлявших статус «вольного города»^{803}. Однако даже этот статус, достигнутый не всеми английскими городами, не предоставлял им права полного самоуправления типа французской коммуны. К началу XIV в. лишь 14 городов имели право выбирать городской совет, 35% получили право фирмы, 31% — избирать своих мэров и бейлифов, 48% имели свой городской суд, остальные вынуждены были довольствоваться только какими-то отдельными привилегиями^{804}.

Как представляется, можно выделить несколько этапов в развитии английского городского самоуправления: XII–XV вв. (даже внутри этих веков есть свои этапы); XVI–XVIII вв.; XIX — первая половина XX в.; вторая половина XX в. Ранние века были периодом наибольшего объема городских прав и свобод. С XVI в. начинается постепенное превращение городских органов в безвластные структуры, переход многих функций в руки частных обществ и назначаемых правительством или парламентом комитетов. С XIX в. актуализируется борьба городских корпораций и органов городского управления за возвращение прежних прав и расширение сфер деятельности в связи с усложнением экономической и социальной жизни города, своего рода ренессанс городского самоуправления.

Какие же органы самоуправления мы находим в средневековых английских городах? Прежде всего, нужно назвать собрание всех полноправных граждан (фрименов), городской совет и городской суд.

О статусе фрименов мы сейчас специально говорить не будем, отметим только, что понятие «свобода» (“freedom”) развивалось постепенно и только к XIV в. было полностью определено. В рассматриваемое время свобода города формально определялась в терминах гражданских прав и обязанностей, правового и экономического статуса, отсюда и название полноправного горожанина — фримен[29]. В списки фрименов заносились люди с определенным материальным достатком, и чем дальше, тем выше становился имущественный ценз^{805}.

Формально все важнейшие мероприятия в городе должны были получать одобрение всех полноправных горожан. Например, Обычаи Бристоля 1344 г., в которых определялись права и обязанности многих городских чиновников и членов общины, должны были ежегодно зачитываться перед собранием горожан и получать их одобрение^{806}.

Как уже отмечалось, право избирать городской совет к началу XIV в. имели лишь 14 английских городов. Совет создавался для решения различных дел и состоял из 12, 24 или 48 человек. Например, в Бристоле в 1344 г. в «Малой Красной Книге» был зафиксирован факт появления городского совета: «По просьбе Стивена ле Спайсера, избранного мэром в вышеуказанном году, для укрепления его положения и управления городом с общего согласия были избраны 48 наиболее влиятельных и благоразумных людей вышеупомянутого города как советники и консультанты для него, и для помощи и быстрого решения дел города»^{807}. Интересно отметить, что такое число советников было характерно не только для английских, но и континентальных городов. Так, в немецких городах членов совета обычно было 12 или «несколько раз по двенадцать»^{808}.

Правящую верхушку средневековых городов в исторической литературе принято определять как патрициат, хотя сам термин является условным. В средневековых документах нет такого понятия, да и какого либо другого собирательного обозначения для городской верхушки^{809}. В английских документах XIV–XV вв. влиятельные люди, которые руководили жизнью города, обозначались как «добрые люди», «почтенные люди» (“bonez gentz”, “prodez hommes”, “probi homines”, “worthi men”, “godde folke”). Для английских городов либо ставится под сомнение наличие патрициата в таком виде, как в городах континента, либо утверждается, что он не играл особой роли в жизни торгово-ремесленных центров. Не рассматривая подробно историографию вопроса, отметим только, что до настоящего времени отечественные историки решают его неоднозначно. Думается, что исследование особенностей патрициата английских городов не обязательно связывать с отрицанием самого факта существования в них патрициата. Так же, как значительные особенности английского дворянства по сравнению с французским, а тем более испанским, не означают отсутствия этого слоя в английском обществе.

Верхушку городской администрации во всех английских городах составляли олдермены («почтенные люди» — “Aldermanni”). Они появились довольно рано: по крайней мере, в документах Лондона мы встречаем их уже в первой четверти XII в., а к XIII столетию это уже была сложившаяся категория городского населения^{810}. Олдермены избирались, как правило, пожизненно из очень узкого круга людей. Например, в «Обычаях города Бристоля» в 1344 г. было записано: «…Никто не будет избран на должность олдермена, если он не имеет собственного дома и ренты». В Лондоне с конца XIV в. для претендентов на должность олдермена был установлен ценз в 1 тыс. ф.ст. «в товарах и кредитах». В 1525 г. этот ценз был повышен до 1500 ф.ст. «в товарах, кредитах и землях или усадьбах»^{811}. В XIV в. 75% олдерменов Лондона владели землями, в XV в. эта цифра возросла до 85%^{812}.

Высшим должностным лицом города был мэр. Он избирался ежегодно, но очень часто на должность мэра избирались одни и те же люди. Например, в Бристоле список мэров ведет свое начало от 1214 г. В XIV в. в этом списке мы постоянно встречаем одних и тех же людей. Так, Реджинальд ле Френш был мэром города дважды, Уолтер Дарби, Джон Стоукс и Джон Кэнинджес — трижды, Уильям Кэнинджес — шесть раз^{813}. Мэры, как и члены городского совета, избирались из очень узкого круга людей. Английским городам, а равно и другим самоуправляющимся городам Западной Европы, была присуща олигархическая форма управления^{814}. Существовали определенные ограничения при избрании мэра: человек на эту должность мог избираться лишь из числа олдерменов. Это правило — обязательно и для Лондона, и для провинциальных городов^{815}.

Одним из высших должностных лиц в городе был шериф (речь идет о крупных городах, получивших статус графства). Формально, шериф был королевским чиновником, защищавшим общегосударственные интересы, но избирался он из местных жителей, обычно, из олдерменов. Должность шерифа в Средние века была неоплачиваемой, поэтому, естественно, бедного человека на эту должность не избирали.

Ступенькой ниже в должностной иерархии располагались бейлифы — чиновники, подчиненные шерифу. В тех городах, где не избирались мэры, и не было своего шерифа, они исполняли их функции. К концу XV в. бейлифы в английских городах «поглотили» власть шерифа. Точно так же, как мэры и шерифы, бейлифы избирались из людей зажиточных. Например, в Шрусбери в 1381 г. для того, чтобы стать бейлифом, нужно было владеть движимым имуществом на сумму не менее 100 ф. или рентой в 10 ф.^{816} В какой-то мере это объяснялось объективными причинами: должностные лица должны были содержать помощников за свой счет, они ручались своим имуществом за займы и долги города, несли материальную ответственность за принимаемые решения.

Именно мэр, шериф, бейлифы, олдермены и простые советники составляли средневековый городской совет^{817}.

Кроме указанных должностных лиц в городе были рикордер (“recordour” — мировой судья), чемберлен (“Chamberlayn” — городской казначей), городской клерк (“communis clericus” — в Средние века должность очень почетная), сборщики пошлин (“collectores tallagii”), констебли (“constabularii”), сержанты (“servientes”-приставы) и другие мелкие чиновники. Численность мелких чиновников, представлявших исполнительную власть и отвечавших за порядок в городе, — не слишком велика. Это было характерно не только для английских городов. В Венеции середины XIV в. в двух наиболее важных районах — Риальто и Св. Марка — имелось всего 8 стражников. Во Флоренции конца XIII в. насчитывалось всего 20 сбиров. Среднее число сержантов в городах Франции, Флоренции и Брабанта в XIV–XV вв. составляло 12 человек. Хотя, конечно, в зависимости от ситуации в городе их могло быть и больше^{818}.

В отличие от высших должности мелких чиновников изначально были оплачиваемыми. Но суммы оплаты — очень малы. Так, сержанты в английских городах получали в 2–3 раза меньше квалифицированного ремесленника. Поэтому они старались пополнить свои доходы разными способами, иногда и противозаконными — грабили конфискованное имущество, забирали штрафы в свою пользу. Именно такие случаи имеются в виду в постановлении городского совета Бристоля, принятом в 1344 г.: «Постановили и утвердили, что сержанты флота, бейлифы или какие-либо другие служащие не будут брать ввозные пошлины с зерна, соленой или свежей рыбы, сельди или какого-либо другого продовольствия или предметов, кроме как для потребностей короля, и это по специальному приказу. И что сержанты флота и другие служащие не будут брать или требовать что-либо себе в вознаграждение или за исполнение своей службы…»^{819}. В мотивировке другого пункта этого же постановления сказано, что «констебли, бейлифы и другие должностные лица, передающие жалобы в суд, имели обыкновение до этого времени получать до суда деньги по какому-нибудь долгу для возмещения жалобщику и задерживали их; и что такие констебли, бейлифы и другие должностные лица, когда их смещают со службы, забирают эти деньги, так что ответчик, когда он вновь приходит, чтобы оправдаться и удовлетворить жалобщика, не имеет никакой возможности вернуть деньги, таким образом захваченные»^{820}.

Стоит ли удивляться, что горожане относились к этим «стражам порядка» очень недоброжелательно, приписывая им все известные грехи. Городским властям приходилось принимать специальные меры, чтобы защитить своих должностных лиц: «Если кто-нибудь, — сказано в «Обычаях города Бристоля», — будет дурными словами несправедливо оскорблять (видимо, были и справедливые оскорбления — Т.М.) сборщика пошлины, констеблей или других должностных лиц города, исполняющих свою службу по предписанию сотенного суда или суда мэра, или будет преднамеренно чернить любого из них так, что они не смогут исполнять свои обязанности надлежащим образом, он должен будет заплатить общине 40 пенсов…»^{821}.

К концу XV — началу XVI в. многое начинает меняться. В связи с тем, что утверждение бюджета все более переходит к парламенту, падает значение общего собрания горожан. Управление городом сосредоточивается в руках мэра и городского совета. При Генрихе VIII старые хартии городов стали аннулироваться и вместо них даровались новые, по которым круг полноправных горожан резко сокращался, а городское управление передавалось в руки советов, которые первый раз назначались короной, а затем пополнялись путем выборов. Эта замена старых хартий новыми имела место и при следующих Тюдорах^{822}.

В таком виде муниципальный строй в Англии продолжал существовать на протяжении нескольких столетий, пока в 1835 г. не была проведена муниципальная реформа. С этого года каждая городская община ведет список граждан. По закону 1835 г. получение права гражданства обусловливалось владением домом или частью дома. Городская недвижимость должна была приносить не меньше 10 ф. годового дохода. Чтобы считаться гражданином, нужно было прожить в городе 12 месяцев, платить городские налоги и налог в пользу бедных. Из числа граждан исключались лица, в течение года пользовавшиеся благотворительностью. С 1835 г. незамужние женщины стали вноситься в списки граждан наравне с мужчинами.

По закону 1835 г. городской совет состоял из мэра, олдерменов и простых советников. Избираться в совет могли лишь те, кто имел собственность на 1 тыс. фунтов. Членами совета не могли быть женщины и духовные лица. Не могли избираться в совет и те, кто заключили торговые сделки с советом. Городской совет должен был избираться на 3 года и каждый год обновляться на одну треть. Как и в Средние века, отказ от должности карался штрафом, только размер его стал значительно больше — от 50 до 100 фунтов. Совет должен был собираться на заседания 4 раза в год. В промежутках между сессиями все дела должны были решаться комиссиями и назначенными советом чиновниками-специалистами.

В 1882 г. был издан новый муниципальный закон, повторивший, в основном, положения закона 1835 г. В дополнение к отмеченному установили, что совет должен избираться прямым и тайным голосованием. Теперь в совет мог быть избран любой гражданин, даже не обладавший имуществом на 1 тыс. фунтов. Право участвовать в выборах было предоставлено женщинам — главам семейств. Муниципальный закон 1882 г. расширил права городского совета в распоряжении городскими доходами. Как и в Средние века, для этого достаточно было постановления совета, в то время как в 1835 г. строго оговаривалось, на что совет может тратить деньги.

И первый, и второй законы не ставили перед собой цель создать что-то совершенно новое в городском управлении. Органы управления оставались те же, что и в Средние века.

В 1888 г. издали еще один муниципальный закон, по которому автономия больших городов была значительно увеличена, положение средних в области самоуправления осталось без изменений, а права мелких городов сокращены в пользу графств^{823}.

В настоящее время на выборы муниципальных органов распространено всеобщее избирательное право. Хотя, как и в Средние века, на высшие городские должности избираются люди определенного достатка, поскольку организовать соответствующую кампанию под силу далеко не всем. Верховным органом городского управления продолжает оставаться выборный муниципальный совет, избираемый населением города, глава городской администрации — мэр, и подчиненные им департаменты, отделы, комиссии и другие службы.

Каковы же функции органов городского самоуправления в Средние века, и что изменилось в этом вопросе? Данные функции были очень разнообразными, и охватывали все сферы жизни горожан. Городской суд (точнее, целый ряд отдельных городских судов) решал имущественные и земельные споры горожан, осуществлял надзор за полицией, назначал судебных чиновников, контролировал законность всех сделок в пределах городской юрисдикции, оформлял завещания и частные контракты и прочее^{824}.

Закон 1835 г. подтвердил право инкорпорированных городов на отправление уголовного и гражданского судопроизводства, назначение на полицейские должности и надзор за полицией, право иметь своих мировых судей, которые могут проводить судебные сессии, назначать судебных клерков и прочее. Правда, в некоторые дела, подлежащие ведению местной полиции, очень часто вмешивалось (так же, как и в наше время) центральное законодательство. Иногда это создавало большие сложности. Кроме того, в город мог быть назначен рикордер, пользующийся правами мирового судьи. Он являлся уголовным и апелляционным судьей и разбирал административные, уголовные, гражданские и фискальные дела. И хотя он назначался правительством, жалованье ему выплачивалось из городской казны.

Средневековый городской совет и отдельные чиновники осуществляли контроль за финансовой жизнью города — распоряжались городской казной, следили за сбором торговых пошлин, раскладкой фирмы и штрафов, регулировали цены на рынке^{825}. Устанавливали и изменяли внутреннюю организацию ремесленных и торговых гильдий, компаний и других корпораций, осуществляли контроль за качеством продовольствия и товаров. В ведении городских советов находились сооружение и содержание гаваней, доков, каналов, починка городских стен и прочее. Например, в середине XIII в. городская община Бристоля собрала 5 тыс. фунтов для строительства новой гавани, а в 1450 г. городской совет санкционировал использование определенной суммы из городской казны на ремонт стен города^{826}.

Большое место в деятельности городских органов самоуправления занимал контроль за санитарным состоянием и благоустройством города. Сохранились подробные предписания городских советов, касающиеся уборки и мощения улиц, обеспечения удобных подъездных путей, ремонта городских стен и прочее. Так, в Бристоле в середине XIV в. городской совет постановил, «чтобы каждый человек чистил мостовую перед фасадом своего дома под угрозой штрафа в 12 п.», запретил продавать животных внутри городских стен, дубильщикам заниматься своим ремеслом на главных городских улицах, размещать там же торговые палатки, скамьи и лотки, загромождать набережную досками и лесом. В городе запрещалось находиться прокаженным, а блудницам проживать в пределах городских стен. В случае, если такая женщина будет обнаружена, предписывалось судебным приставам снимать двери и ставни с ее дома и уносить их к дому констебля этого городского района, до тех пор, пока подобная женщина не переедет^{827}.

С XVI в. многие сферы городского хозяйства постепенно перешли в ведение частных предпринимателей — снабжение водой, освещение улиц и прочее. Кроме того, для решения отдельных проблем парламент все чаще стал создавать специальные комиссии, не подчинявшиеся городским властям. Это сужало права советов в управлении городом.

Муниципальный закон 1835 г. практически полностью вернул перечисленные функции городским советам. Тем не менее, хотя потребности хозяйственной и социальной жизни вызвали известное расширение функций городских властей, особенно в вопросах коммунального обслуживания, образования, здравоохранения, дорожного строительства, над некоторыми сферами деятельности муниципалитеты утратили право контроля (за сбором общегосударственных налогов и пошлин, внутренней организацией ремесленных и торговых гильдий). По мере роста городов перед городскими советами все острее вставали вопросы контроля за санитарным состоянием и гигиеной (удалением нечистот и канализацией, постройкой и содержанием бань и прачечных). Муниципалитет должен был заниматься водоснабжением, снабжением газом и электричеством, пожарным делом и городским транспортом, телефоном, устройством рынков, городскими парками и кладбищами.

По законам XIX в. муниципалитеты рассматривались как публично-правовые корпорации, которые могли быть собственниками коммунальных предприятий, жилого фонда и другого имущества. Как и в наше время, они ведали библиотеками, государственными школами, музеями, галереями.

На все это нужны были средства. В период Средних веков городские власти располагали различными источниками дохода — от принадлежавшей городу недвижимости (мельниц, зданий, участков земли), разного вида пошлин (торговых, мостовых, дорожных, корабельных), штрафов, от продажи некоторых должностей. Кроме того, с горожан собирались местные налоги (с домовладения или подушные), налоги на отдельные предметы потребления (алкогольные напитки, соль). Особыми налогами облагались бани и публичные дома^{828}. В XVIII–XXI вв., как и в Средние века, главным источником доходов были и остаются местные налоги. Местные бюджеты представляют собой годовые сметы вероятных доходов и расходов городских органов управления. Они утверждаются муниципальными органами и в состав государственных бюджетов не включаются.

Со второй половины XX в. вновь усиливаются централистские тенденции в государственной жизни, что приводит к усилению административной зависимости городских властей от центрального правительства. Тем не менее, современное городское самоуправление в Англии многое получило в наследство от Средних веков.