Местное самоуправление

Местное самоуправление

Создание земств в 1864 году и городских учреждений в 1870-м впервые дало России требуемую сеть выборных местных законодательных собраний. В земских выборах участвовали землевладельцы, городские жители и крестьяне, причем избирательная система частично основывалась на сословном принципе и частично на имущественном цензе. Сама система отражала неуверенность властей относительно того, останется ли Россия иерархическим обществом, основанным на государственной службе, или же станет более открытым гражданским обществом.

Распределение мест давало преимущество крупным землевладельцам и богатым горожанам, но в то же время крестьяне в силу явного численного преобладания имели большинство во многих районах страны; в уездных земствах пропорция представителей от каждой курии выглядела так: от крестьян — 42 %, от крупных землевладельцев — 38 %, от горожан — 17 %. Муниципалитеты по своему составу были более элитные — жесткий налоговый ценз обеспечивал преимущество богатой части горожан.

Например, в Санкт-Петербурге жители распределялись по трем категориям в следующей пропорции: 1-я — 202 голоса, 2-я — 705 голосов, 3-я — 15 233 голоса; при этом количество депутатов от каждой категории было одинаковым. Примечательно, что земства учреждались лишь в тех регионах, где, как в городах, так и в сельской местности, преобладающую массу населения составляли русские. Правительство не рисковало передавать местные органы самоуправления этническим группам, которые могли бы использовать их для сепаратистских целей.

Земства позволяли другим собственникам, дворянам и, до некоторой степени, крестьянам, участвовать в местных делах, особенно в развитии образования, здравоохранения, путей сообщения и экономики. Дворяне и их бывшие крепостные учились работать вместе, и по крайней мере, в некоторых регионах это удалось. В 1865 году Кошелев докладывал о первых сессиях уездного земства в Рязанской губернии: «… Гласные из крестьян, наши вчерашние крепостные люди, сели между нами так просто и бесцеремонно, как будто век так сидели; они слушали нас с большим вниманием, спрашивали объяснение насчет того, чего не понимали, и соглашались с нами со смыслом…»

Возможно, крестьяне несколько робели, но есть сведения, что, будучи введенными в местные органы, все же вносили в работу определенный вклад.

Еще более важным можно считать то, что впервые в работе местного самоуправления приняло участие так много людей, имеющих профессиональную подготовку. В большей степени это касалось небольших городов и деревень, в меньшей — муниципалитетов. Для примера: в Тверской губернии количество профессионально подготовленных граждан, принявших участие в работе земств, возросло с 17 в 1866 году до 669 в 1881 году, 773 — в 1882 году, 941 — в 1891 и более 2000 — в 1910 году. Около половины наемного персонала местных управлений составляли учителя, а оставшуюся половину — фельдшеры, врачи, ветеринары, статистики, библиотекари, секретари и писаря. Число врачей в уездных земствах увеличивалось из года в год: в 1870 году — 613, в 1880 году — 1069, в 1890 году — 1558, в 1900 году — 2398, в 1910 году — 3082.

Это был так называемый «третий элемент» (первые два — государственная бюрократия и земские депутаты). В основном эти люди не принадлежали к формальной сословной структуре и считались разночинцами. Наделенные чувствами профессионального самолюбия и достоинства, они гордились тем, что являются пионерами нового процесса и могут принести плоды своих профессиональных умений и знаний в небольшие города и деревни. Пусть и более скромно, но, возможно, более эффективно они продолжали «хождение в народ» 1870-х годов, устанавливая деловой и человеческий контакт с крестьянами. Большинство двояко относилось к государству: будучи основным источником их доходов, государство в то же время служило главной помехой на их пути к успеху в работе. Попытки этих людей, многие из которых представляли земства, объединиться, чтобы устранить такие помехи, дали сильный толчок движению к политической реформе в начале XX века.

Голод в Поволжье 1891–1892 годов и сопровождавшая его эпидемия холеры особенно наглядно показали изолированность докторов и те трудности, с которыми им приходилось сталкиваться. С одной стороны, государство не сумело обеспечить необходимые ресурсы для борьбы с голодом и болезнями; с другой — сами крестьяне с недоверием относились к профилактическим мероприятиям, подозревая, что в них-то и кроется источник заболевания. Иногда даже они нападали на врачей при выполнении теми санитарной обработки. Вследствие этого медицинские съезды, особенно собрания «Пироговского общества» (учрежденного в 1885 году в память о прославленном хирурге), приобрели явно выраженную политическую окраску. Когда один из делегатов спросил: «Какая польза от всех наших усилий, когда люди не имеют самого необходимого, пищи, одежды и теплого жилья?» — съезд принял резолюцию с призывом к более активной общественной работе для борьбы с голодом. В 1904 году собрание «Пироговского общества» заняло откровенно политическую позицию, призвав к свободе слова и собраний и отмене телесных наказаний. Присутствующие даже пели «Марсельезу» и кричали «Долой самодержавие!», поэтому полиции пришлось разогнать собрание. Впоследствии «Пироговское общество» стало частью либерального движения, и многие его члены вступили в кадетскую партию.

Местные органы самоуправления так никогда и не получили той власти, без которой невозможно было вести работу должным образом: их расходы определялись Министерством финансов, а в поддержании законности и порядка они зависели от Министерства внутренних дел. Даже та ограниченная автономия, которую они имели, в сочетании с не конформистскими взглядами «третьего элемента» беспокоила правительство до такой степени, что в 1890 году оно наделило губернаторов правом налагать приостанавливающее вето на решения местных органов, а также отбирать крестьянских депутатов из избранных волостными собраниями и отменять персональные назначения. Собрания земских депутатов нередко запрещались даже тогда, когда те созывались для координации мер по охране здоровья населения.

Земские депутаты и служащие не смирились с властными ограничениями и время от времени пытались предложить более мягкую и открытую модель развития России, которая обеспечила бы лучшие условия для управления местными делами. В Чернигове активисты земства собирались для обсуждения путей «превращения земских институтов в школу самоуправления и тем самым подготовки страны к конституционной системе». Война с Турцией 1877–1878 годов возбудила подъем патриотических настроений и выступлений в поддержку правительства, но также и призывов к предоставлению больших политических прав в обмен на эту поддержку. Один харьковский депутат умолял царя: «Дайте вашему преданному народу право на самоуправление, которое естественно для них. Дайте им то… что вы уже дали болгарам».

Стремление к конституции и выборному органу в центре — по типу всероссийского земства — выражали в то время многие земства, но в документах по цензурным соображениям любые упоминания об этом отсутствовали.

В земстве мы впервые видим появление новой социальной силы: общественности. Под этим термином можно понимать образованную и информированную часть населения, действующую или желающую участвовать в политических делах. Люди, считавшие себя представителями общественности, полагали, что являются «альтернативным установлением», более точно выражающим интересы русской нации, чем режим. Они не были революционно настроены, мечтали о тотальной трансформации, а являлись практичной и умеренной оппозицией, желающей ради постепенного социального прогресса работать независимо от правительства. При этом многие гордились наследством интеллигенции. Они были наследниками мирно настроенного большинства декабристов. Противники обвиняли их, что они довольствуются «малыми делами», которые никогда не приведут к реальным переменам. Тем не менее правительство по-прежнему относилось к ним с подозрением.

Выборное местное самоуправление можно сравнить со зданием, возведенным среди руин — руин, которые потом не расчищались, но обновлялись режимом, сознающим необходимость перемен, но не решающимся пойти на них из-за страха перед последствиями. Земства и города предлагали новый уровень служения обществу и тем возбуждали жажду независимой политической деятельности — без возможности утолить эту жажду.