Глава 2. Организованный порядок

We use cookies. Read the Privacy and Cookie Policy

Глава 2. Организованный порядок

1. Официальные носители государственной власти

Первым и самым существенным вопросом государственного устройства является вопрос об официальных носителях власти в государстве. В современном государствоведении вопрос этот именуется вопросом о государственных органах. По названному вопросу существующей юридической теорией государства были выдвинуты три основных воззрения, довольно тесно связанные с отвечающими им политическими тенденциями:

1. В эпоху политической борьбы против монархии и зарождения западного демократизма была выставлена теория делегации народных прав народным представителям, которые единственно и могут считаться легитимными носителями государственной власти; теория эта со временем претерпела некоторые изменения, но и до сей поры является «теорией» преимущественно демократической. В основании своем она имеет сравнения, взятые из частного права. Носители государственной власти в государстве должны стоять по отношению к народу так, как поверенный стоит по отношению к своему доверителю. История западной культуры породила идею построения государства, все власти которого построены на подобном свободном выборе «поверенных», снабженных к тому же особым мандатом[594]. Представитель и представляемый в частном праве являются самостоятельными индивидами, чуждыми друг другу, не объединенными никакой первоначальной связью. Они — не члены некоторого единства, они — случайные попутчики. В таком отношении пропадает то главное, что отличает властные отношения в государстве, — отношения постоянного подчинения одних лиц другим. Остается только случайное сочетание двух самостоятельных свободных волеизъявлений — воли представляемого и воли представителя[595]. Оттого эта теория по существу своему анархична, уничтожает государство в его корнях, если только она проводится последовательно и без отступлений. Образованное таким образом государство или перестает быть властным организованным обществом, или же, если не утрачивает характера властности, предполагает скрытое существование таких верховных государственных органов, которые уже не являются простыми «поверенными» граждан. В самом деле, в подобном государстве верховной властью в действительности обладает голосующий народ, который можно мыслить или как ничем не связанную совокупность суверенных индивидуумов, или же как некоторое высшее властное целое, обладающее особой «общей волей», которой все должны повиноваться. Если суверенная воля индивидуумов принципиально не знает ничего выше себя и может соединяться с другой волей на основе случайного сходства, то такое соединение будет «союзом эгоистов», а не государством. Если же голосующий народ путем голосования обнаруживает нечто высшее (например, волю непогрешимого большинства, как у Руссо), то тогда это «высшее» и будет носителем верховной власти. В частности, у Руссо, который придерживается этих идей, носителем власти и является общая воля и ее выразитель «большинство», от имени которого действуют и другие представители государства, его комиссары. Это «большинство» уже не является «представителем» в смысле частного права, но обладает, согласно Руссо, непререкаемой, неограниченной и абсолютной властью.

Однако теория гражданского права знает еще иной вид представительства — представительство законное (например, опекун, президиум и т. п.). Кажется очень соблазнительным уподобить носителей государственной власти такому законному представительству, которое в союзах, корпорациях и обществах конструируется на основании соответствующих уставов, определяющих, какие должности имеются в данном союзе (например, общее собрание, совет, правление, президиум), каковы функции каждой из этих должностей и кто имеет право занимать их. Не такова ли в самом деле природа государственных должностей и служб, начиная с верховных и кончая подчиненными?[596]

Однако в самой теории гражданского права не существует полной ясности по вопросу о природе этого законного или необходимого представительства. В самом деле, в явлениях такого представительства смешаны отношения совершенно различных природ. Нужно различать прежде всего внешнюю жизнь союза, в которой союз вступает в отношения с другими физическими или юридическими лицами, и внутренние союзные отношения, возникающие при управлении союзом и при руководстве его внутренней организацией. Лица, действующие именем союза вовне, конечно, являются его представителями. Но во внутренних отношениях лицам этим принадлежит распорядительная власть и организационные функции. Президиум союза, эту власть осуществляющий, является ли в этом качестве «представителем»? На этот вопрос принуждены отрицательно ответить даже сторонники теории представительства, считающие, что она достаточно определяет интересующие юриста отношения и не нуждается в замене какими-либо другими понятиями. «Если органы юридического лица, — говорит проф. Тур, — ничем не отличаются от представителей, в особенности же от законных представителей физических лиц, то, с другой стороны, не следует забывать… что органы действуют не только в отношениях внешних, но также и регулируют внутреннюю жизнь союза. Рядом с представительством существует еще область руководства делами… В этом отношении органы юридического лица отнюдь не являются представителями»[597]. По мнению проф. Тура, оттенение последней стороны дела является положительной стороной той теории, которая утверждает, что юридические лица действуют не через представителей, а через свои органы. По взглядам сторонников этой теории, понятие органа и создано для того, чтобы выразить специфические особенности коллективного лица — именно подчинение воли членов союза общей воле. «Для органической теории правоотношение между коллективным лицом и между входящим в него в качестве члена лицом отдельного органа есть отношение двух неравных воль: воля органа подчинена общей воле»[598]. Теория представительства, по мнению органистов, из-за мнимого опасения впасть в мистику принуждена отрицать самые очевидные реальности: наличность внутренних отношений союза, в которых союзные службы и должности уже не выступают в качестве представителей, а имеют дело с особыми явлениями, для которых должны быть подысканы и особые понятия.

Следует прибавить, что наука о государстве прежде всего интересуется не внешним «представительством» государства, а его внутренней, властной структурой. Когда цивилист изучает юридическое бытие союзов, его, напротив того, интересуют более всего эти внешние отношения — область «прав» союза, способность его к совершению юридических сделок. Таким образом, стремления юриста-цивилиста и государствоведа не совпадают. Кроме того, если во всяком союзе существует область внутренних, административных отношений, то не нужно забывать, что властная компетенция частных союзов в сущности весьма ограничена. Частные союзы, как всякие организованные общества, имеют также властную структуру, но она, так сказать, минимальна. Между тем государство есть по преимуществу властный союз. Поэтому попытка выразить властные отношения внутри государства при помощи цивилистического понятия «представительства» не может не привести к искажению природы и существа государственных явлений.

2. Мы неизбежно приходим к понятию «органа» как носителя государственной власти. Как показывает само название, понятие это имеет ближайшую связь с органической теорией государства. Намеки на его формулировку можно нащупать уже в старых органических сравнениях. Новейшая органическая теория государства дала этому понятию полное право гражданства. В настоящее время его применяют и цивилисты, и публицисты, причем вовсе не придерживающиеся органических воззрений. И действительно, если мы возьмем любое руководство по государственному праву, в нем непременно (за чрезвычайно редкими исключениями) будет идти речь об органах государств, независимо от того, придерживается ли автор органической теории или не придерживается. В зависимости от последнего обстоятельства, меняется, как мы увидим, и значение понятия органа.

Государственным органом называется такое лицо или совокупность лиц, действия которых считаются действиями государства. Орган отличается от представителя тем, что он является существенной (органической) частью государства, тогда как представитель является лицом, внешним представляемому и по существу ему чуждым. В основании понятия «орган» лежит, как было уже указано, сравнение государства с организмом. Принимая во внимание то обстоятельство, что большинство наиболее выдающихся сторонников органической теории считают государство организмом духовным, приходится считать государственные органы не биологическими частями органического тела, но только особыми, подобными физиологическим органам элементами духовного организма. По вопросу о природе этих элементов сами органисты не пришли к вполне установившимся выводам. Некоторые из них полагают, что особый духовный характер органов государственного организма заключается в их свойстве быть как бы некоторыми личностями, которые живут в государственном целом и выполняют в пределах его присвоенные им функции. Государство как высшая личность состоит в свою очередь из совокупности своих духовных частей, которые оно производит, воплощает, одухотворяет, снабжает известными направлениями деятельности и объявляет самостоятельными право— и дееспособными лицами[599]. Таким образом, эта теория государственных органов приближается к старым воззрениям канонистов и романистов, в которых отдельные церковные должности в других юридических лицах рассматривались, в свою очередь, как юридические лица[600]. Некоторые старые философско-правовые учения, придерживающиеся теории разделения властей, также считали, что государство состоит как бы из нескольких самостоятельных лиц, которые чудесным путем соединены в целое[601]. «Каждое министерство, каждая правительственная должность, каждый суд — все были бы, согласно этому взгляду, юридическими лицами и однако все они были бы только одним юридическим лицом!» — так характеризует названную теорию австрийский юрист Бернацик. «Понять разумом догму о троичности Божества являлось бы по сравнению с этим чистыми пустяками!» — прибавляет он[602]. Действительно, опытным путем трудно уяснить, каким образом единое и обладающее единой волей лицо государства может состоять из множества самостоятельных и обладающих в свою очередь единой волей лиц! Обстоятельство это заставило самих органистов несколько усовершенствовать свою теорию органа государства. Они стали говорить уже об органе, не как о юридическом лице, но как об особой «неполной личности» (unvollkommene Personlichkeit-Organpersonlichkeit)[603]. Государственная должность, как стали утверждать они, никогда не может быть отдельным субъектом права, самостоятельным юридическим лицом. Государственный орган есть «объективный институт», «совокупность актов». Если ему и принадлежат некоторые права, то, во всяком случае, он не обладает «бытием для себя»[604]. Все это чрезвычайно неопределенные и неясные формулировки, которые дают полное основание для резкой и беспощадной критики. Нельзя же, на самом деле, серьезно утверждать, что государственный орган не есть личность, но «почти что» личность[605]. Иными словами, несмотря на общеупотребительный и, казалось бы, само собою разумеющийся характер понятия орган, оказывается, что внутреннее существо его весьма мало понятно и выяснено. Не выяснен также вопрос, кого следует считать государственным органом? Некоторые из органистов считают, что органом государства является всякая служба, каждая должность, каждый чиновник. Однако изучение природы государственной службы убеждает нас, что есть огромная разница в положении основных и высших государственных должностей и остальных государственных служб. В современной теории государства можно считать общепризнанным различие между органами государства и простыми агентами или чиновниками. Органами в тесном смысле этого слова являются только непосредственные органы государства, то есть такие, которые конструированы на основании самой конституции государства, тогда как чиновники приобретают свою компетенцию из обыкновенных законов или административных актов. Непосредственные органы стоят друг к другу в отношениях координации, тогда как чиновники стоят в отношениях субординации — в иерархической зависимости. И, наконец, что самое главное, органы действуют по своему свободному усмотрению, они обладают несвязанной, свободной компетенцией, предоставленной им в рамках законов. Так действует, например, парламент в современном западном государстве, так действует президент, так действует голосующий народ. Напротив того, усмотрение чиновников всегда более или менее связано, они не обладают собственным правом решения, функции их не свободны[606]. Другими словами, понятие органа совпадает в этом понимании с тем субъектом, который обладает правом последних решений в государстве, обладает суверенитетом (ср. ниже, § 3).

3. Наконец, третья, наиболее реалистическая из названных теорий склоняется к мысли, что руководство государственными делами принадлежит не «представителям» государства и не его «органам», а тем людям или группам людей, которые именуются «носителями власти» и которые в силу особых условий способны делать обязательными предписания своей воли другим людям. «Носитель власти» в этом смысле есть вполне особенное, первоначальное, властным союзам свойственное явление. Чтобы уяснить его природу, следует отправляться от наблюдения специфически властных обществ, например семья, корабль в открытом море, союзы государств и т. п.[607] Мы уже отчасти имели дело с этой теорией, когда говорили о правящей группе в государстве. Надо признать, что она все более и более приобретает последователей в современной науке. Ее придерживаются не только марксисты, к ней склоняются многие представители так называемой «буржуазной» науки, утверждающие, что первоначальный факт, образующий явление государства, сводится к тому, что существует группа управляемая и группа управляющая и что первая обладает способностью предписывать нечто второй[608]. Главным недостатком этой теории, как следует из нашего предшествующего изложения, является неразличение официальных носителей государственной власти от ведущего слоя и управляющей группы (ср. выше). У большинства из сторонников названных воззрений и то, и другое совершенно сливается, управляющая группа превращается в официального носителя власти, а этот последний становится совокупностью лиц, образующих управляющую группу. Между тем фактически эти два явления часто не совпадают, а когда происходит совпадение, то все-таки превращение управляющей группы в «официальную власть» обставляется особыми условиями, о которых названная теория обычно умалчивает.

Было уже указано, что официальные носители государственной власти являются законными диспозитариями государственной мощи. Для каждого государства представляется совершенно необходимым особо выделить этих распорядителей и установить точный порядок их деятельности. Этого требуют уже прежде всего чисто технические соображения. Если такой порядок не был бы выработан и установлен, жизнь государства превратилась бы в чистую анархию, в хозяйство с большим количеством неопределенных хозяев, в армию с неопределенным числом не знающих своей роли командиров. Уже простые технические соображения требуют, чтобы установление такого порядка было зафиксировано в особо внушительной форме, снабжено особой повышенной силой. Главный недостаток современной европейской теории государства заключается в том убеждении, что подобную повышенную силу названному порядку может придать только авторитет установленных государством законов. Таким образом, конституция государства отожествляется с совокупностью конституционных законов. Между тем изучение государств других культур убеждает нас, что торжественное закрепление конституционного порядка может принимать иные, например религиозные или нравственные формы. Московская монархия имела, разумеется, свою неписаную конституцию, однако конституция эта свое торжественное выражение имела не в хартиях и договорах, не в законах, изданных учредительным собранием и торжественно подписанных монархом, а в том чисто нравственном убеждении, что порядок, устанавливающий характер внешней мощи государства и его распорядителей — царя и бояр — установлен свыше, освящен верою отцов и традициями старины. Торжественной формой выражения этой конституции были не законы, а религиозное убеждение. Но как бы то ни было, тем или иным путем, конституционный порядок всегда снабжался этой повышенной силой, а потому и то, что им учреждено, приобретало характер особого значения и важности. Так возникают официальные или легитимные учреждения государства в отличие от частных учреждений общественной жизни, официальные государственные «органы», официальные носители государственной власти. Та часть правящего слоя в государстве, которая, как мы видели, становится политическим руководителем государства, приобретает тем самым особое положение официальности и легитимности, которым обладает монарх, парламент, президент, кабинет министров и т. п. Конституция имеет, следовательно, дело с официальной стороной государственной жизни, с официальными «диспозитариями» государственной мощи. Соотношение общественных сил, властный статус, лежит вне сферы этих официальных отношений. (Ср. выше Отд. I, гл. III, § 4).

2. Свойства официальных носителей власти в государстве

1. То обстоятельство, что носители власти становятся в особое положение официальности и легитимизма порождает особые свойства, присущие тем, кто таковую власть носит. Тот, кто имеет право распоряжаться государственной силой, делает это не в качестве частного лица, но в качестве лица «публичного». Это понятие «публичности» принадлежит к числу весьма часто применяемых, однако же не вполне ясных по своему внутреннему смыслу понятий. По своему первоначальному значению оно применяется для обозначения всего того, что «открыто для всех», доступно всем, «незамкнуто», не тайно[609]. В более узком и специальном значении понятие публичный стремится охарактеризовать такие отношения, которые свободны от безусловного погружения в себялюбивые, эгоистические интересы, которые имеют в виду «другое», заинтересованы им и служат ему. Публичность совпадает здесь с жертвенностью, со служением другому, с социальным служением, как это совершенно правильно отметил один из выдающихся наших юристов, Л. И. Петражицкий. Л. И. Петражицкий противопоставляет два вида властных отношений — власти хозяйские и власти служебные[610]. Под первым он разумеет власти, «подлежащие свободному пользованию со стороны господина для своих личных, имущественных или других целей или интересов», например власть господина над рабом, барина над слугой и т. п. Под служебными же властями Петражицкий разумеет такие, «с которыми сочетаются обязанности заботиться о благе подвластных или об общем благе известного общественного союза (семьи, рода, племени и т. п.) и которые подлежат осуществлению в пределах этой обязанности и как средства ее исполнения»[611]. Л. И. Петражицкий называет также эти власти социальными или властями социального служения. Типичный пример таких властных отношений мы можем наблюдать в семье. Власть отца семейства состоит в праве повеления и воздействия на подвластных сообразно общему благу семьи (к которой относится и сам субъект власти), соединенном с обязанностью заботиться об общем благе и соответственно применять свое право власти.

В новейшем государствоведении понятие публичности государственной власти ближайшим образом связано с понятием права. «Публичное право» как область правовых явлений преимущественно связанных с жизнью государства, есть наиболее часто встречающееся в современной науке обозначение, и вместе с тем в современной юриспруденции нет более неясного понятия, чем названное понятие «публичного права»[612]. Можно сказать, что большинство попыток определить это понятие окончилось неудачей и некоторые из современных юристов склонны даже считать, что попытки такого определения безнадежны[613]. Но даже и у тех современных юристов, которые дошли до полного сознания этой безнадежности, идея публичности не может освободиться от юридической оболочки. Так Л. И. Петражицкий, придя к выводу относительно полной теоретической ошибочности деления права на публичное и частное, предлагает заменить названные деления делением на два класса правовых явлений — на право социального служения и на право лично-свободное. Таким образом, здесь также идея служения теснейшим образом связана с понятием права. Именно для Л. И. Петражицкого обязанность служения есть правовая обязанность. Государственная власть для него «есть социальное служебное право повеления и иного воздействия на подданных… во исполнение обязанностей служения общему благу»[614]. Исходя из этого определения, Л. И. Петражицкий и государство считает преимущественно правовым явлением — явлением «правовой императивно-атрибутивной психики»[615]. «Оправление» государственных отношений у Л. И. Петражицкого идет так далеко, что он даже говорит, например, о каком-то «праве на послушание» граждан, которое на самом деле есть не что иное, как обязанность повиноваться[616].

Названная сторона воззрений современных юристов создалась под исключительным впечатлением жизни так называемого правового государства европейской культуры. Действительно, это государство стремится отношения властвования влить исключительно в правовую форму. Таким образом, обязанность государственного служения становится в то же время и правом граждан требовать такого служения от государства. Однако такой характер отнюдь не принадлежит всякому государству и отнюдь не вытекает из самой идеи государства. Служение и жертвенность по существу своему суть понятия нравственные и религиозные. Оттого и государство, как стихия жертвенности есть явление по идее своей более нравственное, чем правовое. Служить можно и должно не только по праву, но и, главным образом, по глубоким духовным эмоциям, по чувству долга и по любви. Служение «по праву» есть особое, чисто историческое оформление нравственных начал. Поэтому публичные отношения только в известном историческом смысле связаны с идеей права и только в известные исторические эпохи могут быть правовыми.

Другим недостатком, который обнаруживает общепринятое понятие публичности, нужно считать теснейшую связь его с принципами гедонистической и утилитарной морали. Со времени классической философии и римских юристов частные отношения противопоставляются публичным, как отношения частного интереса и частной пользы отношениям общего интереса и общей пользы. Причем никто не знает в конце концов, в чем же заключается этот общий интерес и общая польза, а при попытках их определения неизбежно впадают в свойственный названным воззрениям релятивизм и скептицизм. Ибо идея общей пользы очень условна по своему существу и не может быть ясно отграничена от идеи пользы частной. Понятие социального служения на самом деле вовсе не связано с служением общей пользе, но оно вытекает из того, что государственная организация служит некоторым высшим культурным идеалам и ценностям. Государство тем и отличается от частного предприятия, что оно служит более высоким нравственным целям и утверждает себя, как учреждение, созданное для осуществления этих целей. Исторически цели эти бывают весьма различными например цели национальные, цели, преследуемые некоторым культурным единством, классовые цели, поскольку они устремляются к преобразованию всего социального строя, и т. д. Государством мы и называем такую организацию, которая ставит себе не только цели технической пользы, но и более высокие общие задачи. Можно, конечно, считать постановку таких целей вообще излишней, и тогда то, что мы называем государством, за устранением названных целей, превратится в большое частнопромышленное предприятие. Однако излишне к такому союзу применять и название государства.

2. Государственная власть, присущая официальным органам, обладает далее всеобщим, универсальным характером. Мы различаем формальную всеобщность государственной власти от материальной. Всеобщность власти в формальном смысле есть способность совершать властные акты, адресатами которых являются не только определенные лица, но все подвластные вообще — прошедшие, настоящие и будущие, родившиеся и не родившиеся, признающие власть и не признающие, способные ее признать и неспособные, И действительно государство властвует не только над наличным, живущим в данное время и в данном пространстве своим населением. Население это в известный промежуток времени вымрет, место его займут новые поколения, а государство тем не менее останется. Если государство что-либо приказывает или объявляет, акты эти имеют в виду не только существующих в наличности людей, но и будущие их поколения. Государственные акты ненарушаемы и могут быть отменены или какими-либо новыми актами государства или же в силу каких-либо особых условий, например молчаливого отказа государства от применения, давностью, новой практикой и т. п. Таков характер государственных предписаний, обращенных к лицам подчиненным. Но подобный же характер обнаруживает волеизъявление государства по отношению к лицам, ему не подчиненным, например, в договорах государств между собою, которые связывают не только договаривающихся, но и их наследников. Из этой формальной всеобщности государственных актов вытекает известное в международном праве требование преемственного принятия на себя новыми правительствами долгов и обязательств старых правительств. Раз государство нельзя отожествить с наличными правящими лицами, то, естественно, волеизъявления последних должны быть вменены не им самим, а некоторому целому, которое существует и тогда, когда данные лица перестали существовать. Отсюда также понятно затруднение, которое испытывает договорная теория государства, стремящаяся объяснить обязательность государственной власти согласием заключивших договор лиц. Оказывается, что согласие это должно обязывать не только тех, которые его выразили, но и всех его не выражавших и даже не способных его выразить. Дети и несовершеннолетние, которые не могли участвовать в договоре, признаются, однако, подданными государства, обязанными подчиняться его власти. Обязаны к этому даже и неродившиеся. Иными словами, нужно предположить, что договор был совершен договаривающимися не только от их собственного имени, но и от имени их детей, и их потомства, равным образом от имени всех недееспособных, сумасшедших, малолетних и т. д. Указанными особенностями волеизъявлений государства объясняется, почему такие волеизъявления имеют силу не только вопреки признанию подчиненных, но и независимо от осведомленности последних, от их знания тех или иных государственных актов. Известное требование, что никто не может отговариваться незнанием изданного государством закона, исходит из предположения о неопределенно всеобщем адресате государственных норм. И далее, акты государственной власти не только имеют отношение ко всем подвластным вообще, но они имеют в виду до некоторой степени и всех неподвластных. Не только всякий подданный, но и любой иноземец при известных условиях должен считаться с предписаниями государства. Различие только в том, что подданный связан с государством лично, а иноземец обязан подчиняться государству, когда он находится на его территории. Равным образом государство в своих распоряжениях имеет в виду не только подданных и некоторых иноземцев, но и все другие государства. Ни одно государство не должно вмешиваться в распоряжения другого государства, поскольку оно вполне самостоятельно. Другие государства должны воздерживаться от вторжения в сферу чужого властвования, как все люди должны воздерживаться от вмешательства во власть собственника. Все это показывает, что в процессе государственной деятельности государство мыслится, как некоторое целое, которое не исчерпывается составом живущих в нем и окружающих его людей. Акты, исходящие от этого целого, всеобщи в смысле их отношения к неопределенному составу адресатов. Поэтому связь людей в государстве может быть названа связью абсолютной или всеобщей[617].

Материальной всеобщностью государственной власти мы называем ее способность преследовать весьма разносторонние цели и соприкасаться в своих волеизъявлениях со всеми вообще сторонами общественной жизни. «Цели гражданских союзов, — как правильно замечает Б. Н. Чичерин, — все имеют характер частный или местный. Цель союза церковного по своему нравственному значению высшая, какая существует для человека; но она точно так же имеет характер односторонний и отвлеченный: она ограничивается нравственно-религиозной областью и не простирается на то бесчисленное сплетение отношений, которое образует светское общество… Одна государственная цель совокупляет в себе все общественные интересы»[618].

В этом материальном смысле всеобщность государственной власти противопоставляется «специальному» характеру других властей. Специальными же властями можно назвать власти, «ограниченные определенною областью поведения». Так, власть председателя собрания какого-либо ученого общества, как справедливо говорит Л. И. Петражицкий, есть специальная власть. Она имеет в виду только такие действия и распоряжения, которые относятся «к соблюдению надлежащего порядка обсуждения подлежащих вопросов, а не, например, к частной домашней жизни членов собрания»[619]. Существуют различные пути, при помощи которых государство достигает осуществления этой материальной всеобщности властвования и в зависимости от этих путей следует различать три основные политические системы: 1) Система полного этатизма, при которой государство берет на себя осуществление безусловно всех задач государственной жизни, как это предлагается, например, в политической утопии Платона. Здесь государство является хозяином, промышленником, купцом, военачальником, судьей, воспитателем, учителем жизни, наставником в религии, учителем во вкусах, организатором быта и т. п. Никакие частные цели не признаются в их самостоятельности, все совершается из центра, осуществляющего некий единый хозяйственный, технический и культурно-религиозный план. 2) Противоположная система — это система чистого либерализма: государство отказывается от всякой положительной миссии, начиная с хозяйства и кончая областью культурного творчества. Единственно, что берет на себя государство, это — задачу охраны всеобщей безопасности. В пределе цель такого государства сводится к организации хорошей полиции, которая призвана вмешиваться, когда начинается резкое столкновение частных интересов и частных целей. Государственный аппарат при этой системе резко противопоставляет себя «обществу», живущему совершенно вне государственной и государством организованной жизни. Этот государственный аппарат оправдывает свое существование отсутствием в «обществе» достаточной «гармонии». Коль скоро она установится, аппарат становится не нужным. Поэтому в пределе своем либерализм стремится к анархизму. 3) Система органической государственности, при которой государство признает наличность целого ряда частных целей, однако не в их анархическом сосуществовании, но в состоянии органического единства. Эта система не лишает государства положительной миссии, но ставит государству положительные цели организации культуры. Однако цели эти государство черпает не из самого себя, но из того, что дано культурой, и организующую деятельность понимает не как механическое планирование, но как целесообразное использование органических культурных сил. Подобная система не уничтожает «общества», противопоставляемого государству, но это общество организует в том смысле, в каком можно организовать живое существо, приводя в гармонию соотношение его живых сил. И такая гармония не отрицает необходимости государственного аппарата, как живой организм не отрицает разумной воли, вызывающей в организме тот или иной положительный результат. Напротив, государственный аппарат становится здесь тем основным костяком, тем скелетом, который определяет положение всех основных частей общественного целого. Можно сказать, ни в какой другой системе идея государственной организации не приобретает такой выпуклости и явственности, как в названной. Государство в ней находит свое не только фактическое, но и идейное место в составе других элементов культуры.

3. Взаимоотношения носителей власти

Исторически никогда не было государства, которое имело бы только одного носителя власти. Даже крайние типы абсолютных монархий наряду с монархом всегда имели какие-либо другие государственные службы в виде единоличных или коллективных государственных органов, представляющих или заменяющих монарха и разделяющих его власть. Таким образом, организация власти в государстве всегда представляет собою некоторою систему более или менее сложных отношений между носителями официальной власти различных степеней. Система эта, по необходимости являлась системой организованной, то есть такой, в которой отдельные носители официальной власти стоят в отношении взаимной зависимости и подчинения. Без этих последних никак нельзя построить государства. Непонимание этой, весьма очевидной истины лежит в основе многочисленных в нашу эпоху и популярных анархических теорий общественного устройства. Анархисты отрицают государство именно потому, что они не могут принять правомерность того положения дел, при котором властные отношения сплетаются в организованную систему «зависимости и связанности», в своего рода «сопринадлежность», «взаимоподчинение», «в порядок зависимости»; их пугает та великая система, которая воплощает в себе образ «государственного единства» и «могущества»; они не могут помириться с мыслью о том, что власть в человеческих отношениях образует некоторое единое устройство, некоторый единый центр действий[620]. Поэтому с особым вниманием взирают анархисты нате периоды человеческой истории, в течение которых власть была распылена, лишена центра, дезорганизована, как это, по их мнению, преобладало в средние века. «В недрах феодального общества, — говорит Кропоткин[621]», — зарождается освободительное движение. Города свергают иго своих господ, их жители клянутся друг другу в взаимной поддержке, стремятся к независимости, организуются и объединяются для производства и обмена, промышленности и торговли… Свободные города, эти приюты, открытые для трудовой жизни, по своему внутреннему устройству уподобляются лигам независимых корпораций. У каждой корпорации своя юрисдикция, администрация, милиция. Каждый житель решает самостоятельно все вопросы, касающиеся не только его ремесла или торговли, но и всех тех отраслей общественной жизни, которые позже вошли в ведение государства: обучение, санитарные меры, уголовные и гражданские дела, военная защита страны. Эти корпорации как органы политические, промышленные и торговые объединяются при помощи форума, народ созывается набатом и обсуждает деда, касающиеся всего города; он разрешает споры между отдельными корпорациями и устанавливает соглашение относительно общих крупных предприятий». Такова идиллия средневековой городской жизни — прообраза блаженного царства будущей анархии. Власть государства здесь распылена, нет единого центра действия государственных сил, нет суверенитета. В такую сторону должно идти преобразование государства, как учил об этом Прудон и другие анархисты: «В противовес закону реальному мало помалу выступит закон частных соглашений, в противовес властному государственному авторитету выступит общественное самоуправление, в противовес безответственному государству — глава предприятия, в противовес иерархическому режиму государственной службы — режим договорного найма»…[622] Главное, не должно быть никаких особых центров, которые связали бы воедино деятельность отдельных общин. Все делается «снизу вверх». Нет никаких законов и общих правил. Общие дела решаются на общих съездах, составленных из представителей самостоятельных общин, вырабатывающих проекты соглашений, которые потом рассматриваются каждым союзом порознь. Подобная анархическая струя, направленная против идеи организованности властных отношений, сыграла значительную роль в событиях русской революции. Она определенно поддерживалась некоторыми группировками нашей революционной мысли, принимавшими деятельное участие в выработке основных начал советского строя. Проекты конституций, исходившие из группы левых социалистов-революционеров, стремятся к установлению у нас подобного анархического общества[623]. Расхождение этой группы с коммунистами-большевиками сводится именно к вопросу о едином центре власти, который по мнению социалистов-революционеров должен отсутствовать в государстве. Любопытно отметить, что в области противобольшевистских сил из эпохи гражданской войны мы имеем примеры фактического воплощения подобных политических идей: такова, например, система «самоуправления», принятая в качестве проекта в Дальневосточной республике, в которой «высшее проявление верховной государственной власти» устанавливается не в центре, а на местах и каждая община объявляется независимой и суверенной носительницей власти[624]. Наши русские политические течения, примыкающие к социал-демократии, в особенности группы большевиков, издавна полемизировали с этими анархическими тенденциями, и в социал-демократической литературе отлично было выяснено, что подобное анархическое общество «немедленно начнет разлагаться»[625], в силу отсутствия организации и действия противоположных сил. Анархия «не устраняет ни борьбы личностей и союзов, ни союзов друг с другом, ни отдельных союзов со всем обществом. Если предположить, что люди не переродятся на другой день после революции, то анархия неизбежно вызовет борьбу всех против всех. Каждый, кому не нравится какой-либо союз, будет стремиться к образованию нового. В этом стремлении материальные ресурсы союза будут подвергаться вечному разделу. Не будет никаких сил подчинить меньшинство большинству, избавиться от ленивых и антиобщественных элементов, которые неизбежно возьмут верх при властной организации. Между отдельными союзами начнется соревнование и соперничество, доходящее до столкновений и ведущее к подчинению слабых сильным. И вообще общество, как целое, распадется, начнется гегемония частей над целым, и получится, что общество не будет иметь право принуждать союзы, а союзы получат право и возможность подчинять общество». Одним словом, на место единого государства установятся сотни маленьких государств, каждое из которых будет самостоятельным целым, находящимся с другими в отношениях «международного» общения.

Установление упорядоченности отношений между носителями власти в государстве совершается прежде всего путем иерархическим. Носители власти в данном обществе образуют некоторую лестницу взаимного подчинения, в которой высшие ступени возвышаются над низшими. Поэтому можно сказать, что понятия «выше» и «ниже» суть вечные спутники властных отношений, которые без них просто немыслимы. И таким образом, в властных отношениях необходимо должен быть и некоторый самый высший член, верховный носитель власти, или суверен.

Сложное и запутанное учение о суверенитете государства нужно свести к простым его основам, как издавна были они сформулированы у некоторых старых юристов, преимущественно английской школы. По учению названной школы во всяком независимом политическом союзе должна быть высшая власть. Если определенное лицо (иди совокупность лиц), будучи поставлено выше других и не зная над собою ничего высшего, пользуется повиновением со стороны членов союза, то такое лицо является верховным властителем общества; общество же (включая и его высший член) есть общество политическое и независимое. Подчиненные члены этого общества являются его подданными, положение которых может быть характеризовано как состояние подчинения и зависимости[626]. «Во всяком независимом политическом обществе, — как прекрасно формулирует эту теорию Сумнер Мэн, — то есть, в таком обществе, которое не знает над собою высшего общества, существует известное лицо или известная комбинация лиц, имеющих возможность принудить других членов общества оказывать им полное повиновение»[627]. Такое лицо или группа лиц — индивидуальный или коллегиальный носитель официальной власти — «может быть найдено во всяком независимом политическом обществе, так же несомненно, как центр тяжести во всяком физическом теле… Если общество насильственно или добровольно распадается на отдельные части, то как только отдельная из этих частей приходит в состояние равновесия, такой властитель должен явиться, и мы можем найти его во всякой отдельной части, сделавшейся независимой».

Суверенитет, таким образом, не есть понятие, созданное для уразумения природы и явлений государственного властвования (ср. выше Отд. I, гл. III, § 1). Суверенитет не обозначает также и единства, неделимости, неограниченности и неотчуждаемости государственной власти, как об этом учит политическая теория суверенитета, но в его единственно возможном научном истолковании является понятием, выражающим иерархичность отношений между официальными носителями власти в государстве и утверждающим, что в этих отношениях должна быть некая высшая точка, некий высший центр действия, обладающий способностью последних решений. Является ли суверенитет необходимым признаком государства или, как учит германская федералистическая теория, только признаком некоторого типа государств. Само собой разумеется, что в данном нами толковании каждое государство, как таковое, не может не обладать верховным носителем власти, безразлично какова его природа. Если такого верховного носителя нет, если последние решения за государство выносит кто-то другой, то это уже не государство, а провинция, область или что-либо иное, входящее в сферу каких-то суверенных властных отношений как вполне несамостоятельный член. Делим ли суверенитет или неделим? Для ответа на этот вопрос нужно различить самое свойство быть высшим и тот объем вопросов, который составляет сферу независимых решений, выносимых носителями верховной власти. Если понимать суверенитет как свойство быть высшим, то в этом смысле, разумеется, суверенитет неделим. Тот, кто является высшей властью, должен обладать ею или вообще ею не быть. Превосходная степень не выносит ограничений, и, следовательно, не может быть никакого полусуверенитета, уменьшенного суверенитета, ограниченного суверенитета и т. п. Суверенность присуща высшему носителю власти — лицу или коллегии — всегда целиком и без ограничения. Но само собой разумеется, суверенность в таком понимании есть понятие формальное, в котором ничего не утверждается относительно объема тех вопросов, по которым носитель верховной власти обладает правом последних решений. Объем этот может быть весьма различным, более широким и менее широким, однако в той или иной степени он должен составлять содержание власти носителя государственного верховенства. Откуда следует, что по объему суверенитет делим и что возможна способность последних решений по определенному кругу вопросов, так же как и по всем вопросам.

Нам остается еще рассмотреть вопрос о так называемом внутреннем и внешнем суверенитете. Строго говоря, различие этих двух понятий нельзя призвать отвечающим требованиям логики[628]. Неправильно пользоваться одним и тем же понятием для обозначения совершенно различных отношений. Внешние отношения государства суть отношения между «равными», не знают никакой официальной иерархии, никакого официального «выше» и «ниже» и не обладают никаким общим верховным центром власти. Утверждать, что в таких отношениях государства «суверенны» — это значит применять понятие суверенитета совсем в особом и новом смысле. Поэтому логически более правильно говорить здесь о «независимости» государств, как особом понятии. Причем между суверенитетом и независимостью существуют некоторые определенные отношения, которые нужно подвергнуть особому анализу. Ясно, что понятия эти не вполне совпадают и не покрывают друг друга. Независимость ни в коем случае не есть необходимый признак государства, подобно суверенитету. Напротив, бывают зависимые государства и независимые, тогда как нет государств, в которых не было бы суверенного носителя власти. Это значит, что в том объеме вопросов, который подлежит самостоятельному решению носителей суверенитета, могут быть различные ограничения и зависимости, происходящие от возможности вторжения воли одного государства в волю другого. Так, например, отдельные члены союзного государства обладают способностью последних решений не во всех, но только в некоторых вопросах государственной жизни. Целый ряд вопросов решается не членами, а союзным целым, и, стало быть, союзные государства являются зависимыми от целого. Между тем верховный носитель власти должен существовать и в государствах-членах, поскольку они не стали простыми провинциями, не утратили природы государства. Отсюда следует, что независимым в полной мере является изолированно стоящее государство, не входящее с другим государствами ни в какое общение. Международные отношения уже несколько ограничивают независимость государства. Сложившаяся система международного права, выработавшая особые международные органы, еще более ограничивает независимость государств. Еще далее в этом отношении идет федеральная связь. Имеются, таким образом, градации независимости, ее степени.