Центр и периферия в политике Российской империи XVIII века. Формирование основ национальной политики

К концу XVII в. территориально-административное устройство России и соответствующая ему система управления отдельными регионами страны имели неоднородный характер. Постепенно входившие в состав Московской Руси земли в соответствии со средневековыми традициями получали различный правовой статус, зачастую сохраняя некоторые традиционные органы власти местных народов. В центре для руководства ими создавались специальные ведомства. Так, например, после покорения Казанского ханства, примерно на рубеже 50-60-х годов XVI в. возник Приказ Казанского дворца. В XVII в. в его юрисдикцию входили Казань и Свияжск с пригородами, Сурско-Волжское междуречье, левобережье Волги, Приуралье, мещерские города и Нижняя Волга, включая Астрахань, Саратов и Царицын. В середине XVII в. Астрахань перешла в ведение Посольского приказа, т. е. внешнеполитического ведомства. До 1637 г. Приказ Казанского дворца ведал также Сибирью. В 1637 г. для управления ею был создан специальный Сибирский приказ. Особым было управление и Новгородской землей, в отличие от Центральной России, делившейся не на уезды, а на пятины: с 1599 г. существовал Новгородский приказ (Новгородская четверть). В 1670 г. в ведение этого приказа была передана Смоленская земля, до этого (с 1654 г.) находившаяся в ведомстве Посольского приказа, а в 1673 г. был создан Приказ княжества Смоленского. Совершенно особым было управление присоединенной в 1654 г. Левобережной Украиной, имевшей по существу статус автономии, где сохранялись особое административно-территориальное деление на полки, выборные гетман и старшина, а в городах — ратушное самоуправление. В 1662 г. возник Малороссийский приказ, подчиненный Посольскому приказу. В его ведении находились официальные сношения русского правительства с украинскими гетманами, обеспечение размещенных на территории Украины русских войск и т. д.

Особенности управления Украиной были связаны и с тем, что на нее фактически не распространялось действие российских законов: там продолжал действовать Литовский статут 1588 г. Но иным, чем в центре, было и правовое положение населения некоторых других окраин страны. Так, например, после окончательного присоединения в 1667 г. Смоленской земли московский царь гарантировал местной шляхте сохранение привилегий, данных польским королем. Основной формой обложения коренных народов Сибири и Дальнего Востока служил ясак. Даже действие такого важнейшего социального института, как крепостничество, распространялось преимущественно лишь на Центральную Россию: оно практически отсутствовало на Украине, в Сибири и на Русском Севере.

С изменением положения России на мировой арене, обретением ею имперского статуса и дальнейшим расширением ее территории перед центральной властью с особой остротой встали новые задачи, связанные не только с повышением эффективности управления всем имперским пространством, но и предотвращением распада страны и отделения от нее тех или иных территорий имперской периферии. В этих условиях был взят курс на унификацию системы управления, однако в отношении отдельных территорий власть проявляла большую осторожность и воздерживалась от слишком резких действий. Так, когда в 1710 г. к России были присоединены Лифляндия и Эстляндия, там были сохранены многие органы местного сословного и городского самоуправления, а дворянству было гарантировано соблюдение традиционных привилегий, пожалованных шведскими королями, в том числе привилегий судебных.

Начало унификации системы управления было положено губернской реформой Петра I 1708–1709 гг., когда было создано восемь губерний: Санкт-Петербургская (Ингерманландская), Московская, Архангельская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1710 г. из Казанской губернии были выделены Астраханская и Нижегородская. Это привело к постепенной ликвидации территориальных приказов: в 1709 г. — Приказа Казанского дворца, в 1710 г. — Приказа княжества Смоленского, в 1711 г. — Сибирского приказа и т. д. Впрочем, Сибирский приказ в 1730 г. был восстановлен и просуществовал до 1763 г., но уже исключительно с финансовыми функциями.

Восшествие на престол в 1762 г. Екатерины II ознаменовало начало нового этапа в унификации системы управления, причем императрица была сознательной и последовательной сторонницей этой политики. В 1764 г. в секретной инструкции вновь назначаемому генерал-прокурору она писала: «Малая Россия, Лифляндия и Финляндия — суть провинции, которые правятся конфирмованными им привилегиями; нарушить оные все вдруг весьма непристойно б было, однакож и называть их чужестранными и обходиться с ними на таком же основании есть больше, нежели ошибка, а можно назвать с достоверностию глупостию. Сии провинции, также и Смоленскую, надлежит легчайшими способами привести к тому, чтоб они обрусели и перестали бы глядеть как волки к лесу… когда же в Малороссии гетмана не будет, то должно стараться, чтоб навек и имя гетманов исчезло».

В 1775 г. Екатерина II осуществила новую губернскую реформу, основанную на «Учреждениях о губерниях Всероссийской империи», согласно которым было введено административно-территориальное деление страны на наместничества (генерал-губернаторства), губернии и уезды. Все территории, вошедшие в состав империи после этой реформы: Белоруссия, Литва, Правобережная Украина, Крым, — теперь сразу получали систему управления в соответствии с «Учреждениями». Сложнее обстояло дело с теми имперскими перифериями, которые уже находились в составе империи, обладая при этом особым статусом.

Первая попытка заменить гетманское правление на Украине имперскими учреждениями была предпринята еще в петровское время, когда в 1722 г. учредили Малороссийскую коллегию, располагавшуюся непосредственно в гетманской резиденции в Глухове. При этом на коллегию возлагались обязанности контроля за деятельностью всех местных органов самоуправления и приема от населения жалоб на Генеральную войсковую и полковые канцелярии, а также на судебные органы. Иначе говоря, имперская власть брала на себя роль защитника населения от местного произвола. Однако деятельность коллегии привела к росту недовольства казацкой старшины и распространению в ее среде сепаратистских настроений. Поскольку это совпало с обострением отношений с Турцией и, соответственно, создавало угрозу безопасности страны, в 1727 г. Малороссийская коллегия была ликвидирована, а избрание гетмана возобновлено. В 1734–1750 гг. гетман вновь не избирался, а Украиной управляли Правление гетманского уряду и Канцелярия министерского правления, ликвидированные с избранием гетманом К.Г. Разумовского. Но восстановление «самостийности» не остановило процесс экономической интеграции украинских земель в общеимперское пространство. Так, в 1754 г. после отмены в России внутренних таможен они были ликвидированы и на границе с Украиной.

В 1764 г. Екатерина II приняла отставку последнего украинского гетмана и назначила П.А. Румянцева малороссийским губернатором. В данной ему инструкции подчеркивалось, что центр рассматривает Украину исключительно как имперскую периферию, которая должна приносить ему соответствующую выгоду, в то время как «Россия при всем том весьма малую, а во время последнего гетманского правления почти и никакой от [украинского] народа пользы и доходов поныне не имела». Румянцев возглавил и вновь созданную Малороссийскую коллегию, в которой заседали четверо русских и четверо украинских членов. Но процесс политической и административной интеграции Украины осуществлялся при этом осторожно и постепенно. В 1765 г. были распущены казацкие полки в Слободской Украине, а еще через десять лет упразднена Запорожская Сечь. Однако лишь в 1781 г. было окончательно ликвидировано деление на полки и сотни, и на Левобережной Украине учреждено три наместничества: Киевское, Черниговское и Новгород-Северское. Одновременно была упразднена и ставшая уже ненужной Малороссийская коллегия. В 1783 г. последовал указ, окончательно запретивший крестьянские переходы и, таким образом, утвердивший на Украине крепостное право.

В Уложенной комиссии 1767–1768 гг. представители украинской шляхты требовали уравнения ее в правах с российским дворянством. В последующие годы начался процесс интенсивной миграции представителей украинского дворянства в Россию; некоторые из них получили видные места при российском дворе, что не только означало их личный карьерный рост, но в определенной степени давало им возможность, став частью общеимперской политической элиты, отстаивать интересы своего региона.

Еще осторожнее обращалась центральная власть с прибалтийскими провинциями. На протяжении XVIII в. существовал ряд центральных ведомств (Камер-контора лифляндских, эстляндских и финляндских дел, Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских дел, Коллегия лифляндских и эстляндских дел), ведавших финансовыми вопросами и управлением государственными имениями на этих территориях, исполнявших функции высшей апелляционной инстанции и т. д. Однако при этом сохранялись местные органы самоуправления, а также система судебных учреждений, обеспечивавшая важнейшую привилегию прибалтийского дворянства — возможность судиться в соответствии со шведскими законами и процедурами. Более того, делопроизводство в Прибалтике велось на немецком языке, в латышской части Лифляндии жалованье местным чиновникам выплачивалось не русскими рублями, а в иностранной валюте; местное население не было положено в подушный оклад и на него не распространялась рекрутская повинность.

Как и на других имперских окраинах, центральная власть сознавала, что важнейшим путем инкорпорации Прибалтики в состав империи является включение местного дворянства в общероссийскую элиту. Так, в 1730 г. был создан лейб-гвардии Измайловский полк, офицерский состав которого формировался из лифляндцев, эстляндцев и курляндцев. В 1731 г. основан Сухопутный Шляхетный кадетский корпус для дворянских детей, причем из 200 его воспитанников 50 должны были быть остзейцами. В уставе корпуса специально оговаривалось, что «в одном покое могут жить по 6 и по 7 человек кадетов, и у всех позволяется быть двум служителем; и можно определить к российским чужестранных, а к эстляндским и лифляндским российских служителей, дабы тем способом всякой наилучше другим языком обучаться и к оным привыкать мог». Требования представителей лифляндского и эстляндского рыцарства в Уложенной комиссии подтвердить его традиционные привилегии вызвало у Екатерины II нескрываемое раздражение, и в последующие годы на прибалтийское дворянство было оказано сильное давление, в частности с целью уменьшить произвол в его отношениях с крепостными. Вместе с тем императрица активно использовала опыт прибалтийских провинций в организации местного управления при подготовке Учреждений для управления губерниями 1775 г.

Общая направленность губернской реформы Екатерины И, как уже говорилось, была связана с перераспределением власти между центром и регионами в пользу последних, что, по-видимому, по мысли императрицы, должно было предотвратить повторение событий, подобных Пугачевщине. При этом одной из причин, вызвавших это восстание, было как раз стремление центра регламентировать жизнь яицких и донских казаков, а также народов Поволжья.

Среди историков нет единства мнений относительно влияния реформы 1775 г., имевшей многоаспектный характер, на управление страной с точки зрения централизации власти. Так, некоторые исследователи полагают, что смысл политики централизма остался неизменным, в то время как другие обращают внимание на то, что контроль за низшими звеньями местного управления переместился из центра непосредственно в губернии. По мнению одних (О.А. Омельченко), именно этой реформой Екатерина построила «грандиозное здание бюрократической монархии», а другие историки (Я. Зутис, Дж. ЛеДонн) считают, что она, напротив, носила антибюрократический характер. Не вызывает, однако, сомнения, что центральная власть в результате реформы не ослабла, а ее проведение способствовало унификации системы управления империи в целом, ликвидации остатков автономии провинций и превращению России в унитарное политическое образование.

Так, в прибалтийских губерниях начиная с 1779 г. началось постепенное вытеснение традиционных административных и судебных органов институциями, предусмотренными Учреждениями 1775 г., что вызвало сопротивление местного дворянства, и потому процесс растянулся на несколько лет. Правительство при этом действовало крайне осторожно: в 1783 г. права прибалтийских дворян по владению земельными имениями были приведены в соответствие с общероссийскими, а на местное население распространена подушная подать, но одновременно было подтверждено освобождение от рекрутской повинности. Окончательная ликвидация элементов остзейской автономии была осуществлена в 1785–1786 гг. после издания жалованных грамот дворянству и городам, что привело фактически к ликвидации остзейского рыцарства в качестве особой привилегированной корпорации. Неслучайно с конца XVIII в. начинается процесс ассимиляции прибалтийских дворян, в частности посредством заключения браков с представителями русского дворянства, и обрусения значительной их части.

Аналогичные процессы шли и на других имперских окраинах, в том числе в Северном Казахстане, где после ликвидации в 1785 г. ханской власти началось создание учреждений, предусмотренных реформой 1775 г., причем предпринимались усилия по инкорпорации традиционной родовой знати в российскую административную структуру и переводу кочевников на оседлый образ жизни. Важное с точки зрения взаимоотношений имперского центра и окраин значение имела проводившаяся с начала царствования Екатерины II политика веротерпимости, в частности в отношении мусульманского населения Поволжья. Она значительно облегчила, например, интеграцию в состав империи Крымского полуострова и Кубани, хотя при этом значительное число крымских татар и ногайцев все-таки предпочли эмигрировать в пределы Османской империи. С другой стороны, невозможность вписать в общеимперскую социальную структуру многочисленное еврейское население территорий, полученных в результате разделов Польши, привела к установлению в 1791 г. черты оседлости, ограничивавшей расселение евреев сперва Белорусской, Екатеринославской и Таврической губерниями, а позднее Минской, Волынской, Подольской, Витебской, Могилевской, Киевской, Черниговской и Новгород-Северской, Виленской, Гродненской и Курляндской губерниями.

Пришедший в 1796 г. к власти Павел I и в сфере взаимоотношений центра и регионов попытался осуществить своего рода ревизию политики своей предшественницы. Так, на Украине и в Прибалтике были восстановлены некоторые ликвидированные ранее традиционные органы управления и одновременно в масштабе всей страны сокращены полномочия введенных Учреждениями 1775 г. органов сословного самоуправления. Новая губернская реформа привела к сокращению общего числа губерний, но при этом в особый регион была выделена Область Войска Донского. С одной стороны, за всеми этими действиями императора просматривается стремление к усилению централизма за счет сокращения властных полномочий на местах, что соответствовало представлениям Павла о принципах организации монархической власти. Но одновременно с этим восстановление на местах органов власти, отличных от общеимперских, было, по-видимому, попыткой предотвратить там возможные конфликты и вызвано страхом перед распространением на Россию вредного влияния Французской революции. Однако остановить тенденцию унификации имперского пространства эти меры Павла уже не могли.