17. Субсидирование жилья

17. Субсидирование жилья

Большинство задач, о которых я здесь пишу, — таких, как подъем трущоб из трущобного состояния, катализация разнообразия, пестование полнокровных улиц, — не считаются в наши дни задачами градостроительства. Поэтому проектировщики и те организации, что реализуют их проекты, не располагают ни стратегиями, ни тактиками решения этих задач.

В отсутствие тактики построения крупных городов, способных вести себя как крупные города, градостроительство тем не менее выработало множество тактик. Они направлены на реализацию безумных стратегий. К сожалению, они эффективны.

Темы, которые я затрону в этом разделе, как таковые сегодня признаются принадлежащими к сфере градостроительства: субсидирование жилья, транспорт, визуальный городской дизайн, аналитические методы. В этих областях обычное современное градостроительство знает, к чему стремится, и, следовательно, располагает тактиками, причём в таком количестве и настолько глубоко эшелонированными, что, когда цель какой-либо из них ставится под вопрос, обоснование обычно даётся в терминах условий, создаваемых другими тактиками (например, мы должны это сделать, чтобы получить федеральную гарантию займов). Так мы становимся пленниками нашей тактики, почти неспособными увидеть за ней стратегию.

Для того чтобы начать разговор о тактике, неплохо подойдёт тема субсидирования жилья, потому что разработанные и усовершенствованные за прошедшие годы тактические методы, имеющие целью создание жилых массивов для малообеспеченных, оказали глубокое воздействие на градостроительную тактику во всех областях. «Что же, государственное жилое строительство полностью провалилось?» — спросил эксперт по жилищным вопросам Чарльз Абрамс, предварительно раскритиковав его как деятельность, плохо продуманную в свете стоящих перед ней задач и приобретшую в сочетании с расчисткой городских территорий «абсурдный» характер.

Вот его ответ на свой вопрос:

Нет. Оно доказало многое. <…> Оно доказало, что обширный городской участок, находящийся в состоянии упадка, можно охватить единым проектом и перестроить. Оно добилось общественного одобрения крупномасштабной городской реконструкции и создало для неё юридическую базу. Оно доказало, что <…> жилищные облигации — первоклассное вложение средств; что предоставление жилья за общественный счёт — долг государства; что механизм городских жилищных органов по крайней мере может действовать без взяток. Все это немалые достижения.

Все это, и правда, немалые достижения. Широкомасштабная расчистка территорий, перемещение трущоб, их «замуровывание», строительство жилых массивов по единому проекту, сортировка людей по доходам и сортировка способов использования настолько впечатались в людское сознание как градостроительные образы и как наборы тактических методов, что градостроители, да и обычные граждане в большинстве своём, становятся в тупик, когда пытаются представить себе городскую реконструкцию без всего этого. Чтобы выйти из тупика, мы должны разобраться с первоначальным заблуждением, на котором покоится вся воображаемая конструкция.

Одна моя знакомая до восемнадцати лет считала, что ребёнок рождается сквозь материнский пупок. Эта идея возникла у неё в раннем детстве, и с тех пор, что бы она ни слышала о деторождении, она, будучи умной и изобретательной, ухитрялась соединять и примирять это со своей первоначальной ошибкой. Таким образом, чем больше она узнавала, тем, казалось бы, больше доказательств получала её идея. Довольно своеобразным способом она пускала в ход одну из самых универсальных, изощрённых и вместе с тем удручающих человеческих способностей. На каждое опровергнутое объяснение у неё находилось новое, и невозможно было уничтожить её заблуждение, обрубая, так сказать, его ветви. Чтобы искоренить её сложный вымысел, необходимо было начать с анатомии пупка. Когда её родные устранили её первоначальное простое непонимание природы и назначения пупка, она очень быстро проявила другую изощрённую человеческую способность, более обнадёживающую. Она расчистила все остальные заросли собственных заблуждений с такой лёгкостью, что впоследствии стала преподавательницей биологии (и, кстати говоря, матерью большого семейства).

Но заросли заблуждений по поводу функционирования больших городов, которые сотворила идея субсидируемого жилого массива, уже не ограничиваются нашим сознанием. Сейчас мы уже, кроме того, имеем заросли законодательных, финансовых, архитектурных и аналитических инструментов, применяемых к большим городам.

В наших больших городах есть люди, слишком бедные, чтобы платить за жильё такого качества, какое они, как совершенно правильно подсказывает нам наша общественная совесть, имеют право занимать. Более того, во многих городах сам по себе запас жилищ слишком мал, чтобы люди могли разместиться без скученности, и необходимое добавочное количество жилья нередко превышает непосредственные финансовые возможности тех, кого эта проблема затрагивает. По этим причинам нам нужны субсидии по крайней мере на некоторую часть городского жилья. Таков простой и ясный ответ на вопрос о причинах субсидирования. Он, кроме того, оставляет простор для выбора способов субсидирования, как финансовых, так и физических.

Но посмотрите, какими запутанными и негибкими можно сделать (точнее, уже сделали) эти причины, дав на вопрос о них немного другой, хоть и тоже простой, казалось бы, ответ.

Ответ, с которым мы довольно давно согласились, таков: жилищные субсидии нужны, чтобы обеспечить жильём ту часть населения, которая не может быть им обеспечена с помощью частной инициативы. И поскольку, говорят нам дальше, это, так или иначе, необходимо, субсидированные жилища должны воплощать в себе и демонстрировать принципы хорошего проектирования и градостроительства. Это — ужасный ответ, и последствия его ужасны. Семантический сдвиг внезапно предъявляет нам людей, которые не могут быть обеспечены жильём с помощью частной инициативы и, следовательно, должны быть им обеспечены каким-то иным образом. Но ведь в реальной жизни это люди, чьи жилищные нужды не являются сами по себе какими-то особыми и лежащими вне сферы возможностей частного предпринимательства, как, например, жилищные нужды заключённых, моряков в открытом море или умалишённых. Частное предпринимательство способно удовлетворить обычные жилищные нужды почти каждого. Люди, о которых идёт речь, находятся в особом положении лишь потому, что не могут платить за жильё.

В одно мгновение, однако, «люди, которые не могут быть обеспечены жильём с помощью частной инициативы», были превращены в статистическую группу с особыми жилищными требованиями наподобие заключённых на основе одного-единственного статистического параметра — их дохода. Чтобы реализовать вторую часть ответа, из этой статистической группы делают специальный набор подопытных кроликов для утопических экспериментов.

Если бы даже утописты располагали схемами, осмысленными для больших городов в социальном плане, все равно неправильно выделять по признаку дохода некую часть населения и размещать её на особых участках с особой структурой сообщества. Сегрегация — «равенство порознь» — сулит одни неприятности в обществе, где люди не считают кастовую систему элементом божественного порядка. Предоставление же выделенной группе лучших условий приводит нас к противоречию, если её выделенность обусловлена одной из форм неполноценности.

Ложно само представление о том, будто субсидия предполагает удовлетворение жилищных нужд кем-либо помимо частного сектора и обычных домохозяев. Государство не берет на себя функции владельца или управляющего в случае субсидируемых ферм или авиалиний. Государство, как правило, не берет на себя управление музеями, получающими субсидии из государственных фондов. Оно не считает нужным владеть или управлять благотворительными больницами, сооружение которых сегодня часто становится возможным лишь благодаря государственным субсидиям[53].

Государственные жилищные программы стоят особняком от других, логически сходных с ними, форм капитализма при участии государства, которые у нас возникли и развились. В этих программах воплощено мнение, будто государство должно владеть или распоряжаться чем-то только потому, что оно предоставляет на это субсидии.

Не имея идеологии, которая могла бы поместить государство, играющее роль домовладельца, в контекст всей остальной жизни нашей страны, мы не понимаем, как со всем этим быть. Чиновники, отвечающие за строительство жилья и управление им в подобных случаях, вечно боятся, как бы их капризные работодатели — налогоплательщики — не увидели недостатков в жилищных условиях, в моральной атмосфере или в коммунальных удобствах и не возложили вину на чиновников. В результате эти чиновники то недопустимо высокомерны, то недопустимо робки.

Поскольку государство выступает в роли домохозяина, оно является потенциальным конкурентом частных домохозяев, и, чтобы конкуренция была справедливой, необходимы картельные соглашения. Объектом картелизации становится само население; переход человека с одного картельного участка на другой определяется размером его дохода.

Вывод о необходимости субсидий для людей, «которые не могут быть обеспечены жильём с помощью частной инициативы», был абсолютно губителен и для больших городов как таковых. В один миг город как организм перестал существовать. Формально говоря, он превратился в статичную совокупность территорий, предназначенных для заселения рассортированными статистическими единицами.

С самого начала вся эта концепция не имела ничего общего ни с сутью проблемы, ни с прямыми финансовыми нуждами людей, которых она касается, ни с нуждами и функционированием больших городов, ни со всей остальной нашей экономической системой, ни даже со значением дома в нашей традиции.

Единственное, что можно сказать в пользу этой концепции, — что она позволила экспериментально проверить как в физическом, так и в социальном плане некоторые градостроительные теории. Результат — отрицательный.

Проблема субсидирования людей, неспособных оплачивать стоимость своего жилья, сводится, по сути, к тому, как восполнить разницу между тем, сколько они могут платить, и тем, сколько жильё стоит. Жильё при этом может предоставляться частными владельцами, а разница выплачиваться им либо напрямую в виде субсидий, либо опосредованно в виде финансовой помощи жильцам. Для того чтобы осуществлять это в разных случаях — старых зданий, новых зданий, ремонтируемых зданий, — имеется множество тактических методов.

Я предложу здесь один такой метод — отнюдь не потому, что считаю его единственно разумным, а потому, что он способен оказывать помощь в решении самых трудных на данный момент проблем городского благоустройства. В частности, он может способствовать постепенному, а не катаклизмическому введению в строй новых зданий, введению их в строй как элементов Местного разнообразия, а не как средства стандартизации, привлечению в районы из «чёрных списков» новых частных строительных фирм, более быстрому выходу трущоб из трущобного состояния. Он, как мы увидим, может играть роль и в решении других проблем, помимо предоставления людям жилья.

Метод, который я предлагаю, можно назвать методом гарантированной квартплаты. Физические единицы, с которыми он имеет дело, — не жилые массивы, а здания, стоящие на городских улицах среди других зданий, старых и новых. Эти здания с гарантированной квартплатой могут быть разных типов и размеров в зависимости от характера округи, от площади участка и от всех прочих факторов, обычно влияющих на тип и размер более или менее рядовых зданий.

Чтобы поощрять частных собственников к строительству таких зданий на территориях, где они необходимы для замены ветхих строений или для пополнения жилого фонда, правительственный орган, который я условно назову Бюро жилищных субсидий (БЖС), должен давать застройщикам гарантии двух типов.

Во-первых, БЖС должно гарантировать застройщику, что он получит необходимое для строительства финансирование. Если застройщик не может получить заём от традиционных кредитных организаций, БЖС должно гарантировать заём. Если застройщик не может получить заём даже на условиях гарантии, БЖС должно само выдать ему кредит (этот вариант необходимо предусмотреть из-за того, что традиционные частные займодатели порой согласованно заносят те или иные территории в «чёрные списки», и прибегать к нему нужно лишь при невозможности получить заём из обычных источников под разумный процент с государственной гарантией).

Во-вторых, БЖС должно гарантировать этим застройщикам (или тем, кому здания будут впоследствии проданы) достаточную квартплату, чтобы обеспечить им экономическую выгоду.

В обмен на обеспечение финансирования и на гарантию достаточного дохода от занятых квартир БЖС должно требовать: а) чтобы здание было построено на указанной территории, а иногда и на указанном месте в её пределах; и, в большинстве случаев, б) чтобы жильцы выбирались из числа претендентов, проживающих на указанном участке или в указанной группе зданий. Обычно (но не всегда) это будет участок или здания, находящиеся поблизости. Вскоре мы увидим, почему эти условия могут быть полезны, но вначале необходимо сказать о третьей и последней функции БЖС.

После того как владелец выбрал жильцов из числа претендентов, БЖС должно поинтересоваться доходами этих жильцов. Оно не должно иметь права исследовать какие-либо иные касающиеся их факты — только доходы и факт проживания на указанном участке или в одном из указанных зданий. У нас уже есть органы, к ведению которых относятся все смежные вопросы — такие, как выполнение взаимных обязательств между Домохозяевами и жильцами, осуществление полицейских функций, социальное обеспечение, и БЖС не должно эти органы подменять. Речь идёт не о бесполезном, неопределённом и унизительном мероприятии по общему облагораживанию человеческих душ. Речь идёт о деловом мероприятии, касающемся найма жилья и осуществляемом с уважением к человеческому достоинству. Не больше, но и не меньше.

Все или почти все претенденты на жильё в рамках подобной программы будут, по крайней мере в начале её, не способны платить полную экономически выгодную квартплату. БЖС должно будет восполнять разницу. Сбор сведений о доходах и их анализ в сопоставлении с размером жилья должны происходить ежегодно — так, как обрабатываются налоговые декларации. Подобный механизм уже используется в системе государственного жилья (правда, в сочетании с большим количеством абсолютно ненужного вынюхивания и сбора сплетён, касающихся совершенно посторонних вопросов), и его, этот механизм, мы с успехом применяем во многих иных областях. Например, колледжи и университеты с его помощью распределяют стипендиальные фонды.

Если доход семьи увеличивается, её доля в квартплате растёт, доля субсидии уменьшается. Если и когда семья достигает уровня, при котором она может платить за жильё полную стоимость, на то время, пока это положение сохраняется, она перестаёт быть предметом заботы БЖС. Такая семья или индивидуальный жилец могут оставаться в квартире сколь угодно долго, платя за неё, сколько она стоит.

Чем успешнее такие здания с гарантированной квартплатой будут способны удерживать жильцов, чьё финансовое положение улучшилось, тем больше субсидий будет оставаться для других зданий и других семей. От способности программы поощрять стабильность и сопутствующую ей диверсификацию изнутри среди населения будут напрямую зависеть размах и быстрота распространения строительной программы при данном объёме субсидий, направляемых на квартплату. Программе придётся быть чувствительной к нуждам людей, у которых появляется выбор, и к принципам создания притягательных, безопасных, интересных городских территорий, на которых люди остаются по собственному выбору. Если программа провалится в этих отношениях, её провал автоматически затормозит её расширение. Расширение не будет угрожать местным застройщикам и домохозяевам, как это бывает при строительстве государственного жилья: ведь расширяться будет не что иное, как их собственность. Оно не будет угрожать и частным кредитным организациям, поскольку БЖС будет брать на себя их функции лишь в том случае, если они не захотят сами участвовать в финансировании.

Гарантия ежегодной экономически выгодной квартплаты должна будет распространяться на амортизационный период заложенной недвижимости. Длительность его могла бы варьироваться между тридцатью и пятьюдесятью годами, и такие вариации желательны как один из факторов, поощряющих разнообразие типов зданий; кроме того, они обеспечат разницу возрастов, в которых здания с гарантированной квартплатой могут быть снесены или переоборудованы для совершенно иного характера использования. Безусловно, со временем сама постепенность и непрерывность нового строительства в районе, ведущегося этим и другими способами, должна привести к разнообразию сроков, после которых здания или их первоначальные способы использования могут в случае необходимости прекращать существование.

При расчёте экономически выгодной квартплаты необходимо будет использовать фиксированные ставки амортизации и обслуживания долга; нужно будет учитывать, кроме того, расходы на текущий ремонт и обслуживание жилья, меняющиеся в соответствии с покупательной способностью (обычный фактор, учитываемый во многих фиксированных в иных отношениях ставках квартплаты или текущих расходов), данные о доходах или о доходах и менеджменте, а также налоги на недвижимость (к последнему пункту я ещё вернусь в этой главе).

Требования к марже, закладываемой владельцем в проект, можно было бы сделать несколько меньшими, чем они являются сейчас в случае гарантированных Федеральным управлением по жилищным вопросам займов на пригородное строительство. Это содействовало бы восстановлению равновесия, нарушение которого лишает города денег, направляемых на строительство.

И наконец, большая часть субсидий зданиям с гарантированной квартплатой — это, как и в случае субсидий на государственное жилищное строительство, средства на капитальные затраты. Однако в тактическом плане процесс противоположен методу, используемому при государственном строительстве.

При государственном строительстве капитальные затраты на него непосредственно покрываются правительством. Местные жилищные органы выпускают для покрытия строительных затрат долгосрочные облигации. Платежи по облигациям осуществляются за счёт федеральных дотаций (в некоторых случаях — дотаций от штатов).

Квартплата малообеспеченных жильцов идёт только на местные административные нужды, на обслуживание зданий и текущий ремонт (все эти расходы, кстати говоря, очень высоки в случае государственного жилья). Жители государственных домов оплачивают из своей квартплаты больше бумаги для мимеографов, больше поездок на конференции и больше рабочего времени борцов с вандализмом, чем любые жильцы в любые времена. В государственных домах квартплата субсидируется посредством прямого субсидирования капитальных затрат, вследствие чего они выводятся из уравнения.

В системе гарантированной квартплаты капитальные затраты, напротив, остаются в уравнении, определяющем квартплату. Амортизация капитала включается в квартплату, и в той мере, в какой это необходимо для субсидирования квартплаты, капитальные затраты субсидируются автоматически. В любом случае, напрямую или через квартплату, капитальные затраты необходимо покрывать. Преимущество субсидирования их через квартплату состоит в следующем: субсидия в этом случае становится применительно к жильцам более гибкой. Она ни в коей мере не должна будет использоваться для сортировки людей по доходам, как неизбежно бывает, когда субсидия на капитальные затраты — фиксированный фактор, жёстко встроенный в факт проживания в субсидируемом доме.

И ещё один фиксированный фактор, разделяющий сегодня людей в субсидируемых домах по признаку дохода, может быть устранён системой гарантированной квартплаты. Это вопрос о льготной ставке или отмене налога на недвижимость. Жилые массивы для малообеспеченных, находящиеся в государственной собственности, в большинстве своём не платят налогов на недвижимость. Многим жилым массивам для людей со средним уровнем доходов предоставляются налоговые льготы или отсрочки, чтобы снизить квартплату или, в случае кооперативов, текущие расходы. Все это разновидности субсидии, и они требуют соответствующих ограничений для жильцов по уровню дохода (по крайней мере в момент вселения, но чаще всего и дальше), чтобы те, кто способен выдержать включение налогов на недвижимость в оплату жилья, не перекладывали слишком уж нагло это бремя на плечи других налогоплательщиков.

При гарантированной квартплате налоги на недвижимость могут и должны быть включены в квартплату; как и в случае капитальных затрат, степень, в какой они субсидируются для данной семьи или данного лица, — не жёсткий фактор, «встроенный» в здание, а переменная величина, зависящая от меняющихся способностей самих жильцов нести свою долю расходов на квартплату.

Поскольку источником субсидий на квартплату, как почти во всех государственных жилищных программах, должно будет являться федеральное правительство, оно фактически станет опосредованным но существенным плательщиком налогов на недвижимость, поступающих в муниципальные фонды. Но разница, опять-таки, почти не выходит за рамки тактики использования субсидий. В настоящее время федеральные жилищные субсидии прямо или косвенно идут, в частности на оплату многих услуг и оборудования, расходы на которые, по существу, являются нормальными текущими расходами города, принявшими ненормальные, искривлённые формы под воздействием физических и финансовых требований, заложенных в концепцию жилого массива. Например, федеральными дотациями покрываются капитальные затраты на огороженные «поляны» жилых массивов, на общественные залы собраний, на игровые комнаты, на медицинские кабинеты и тому подобное; косвенно — покрывая немалую часть общих расходов — они идут и на оплату полицейских сил управления по жилищному хозяйству, и на оплату социальных и коммунальных служб. Если бы субсидия не включала в себя эти расходы, поскольку они уже не имели бы отношения к «конечному продукту», но зато включала налог на недвижимость, это помогало бы изыскивать средства на то, в чем города отчаянно нуждаются, например, на хорошо расположенные небольшие публичные парки вместо враждебных ко всему окружающему «полян», на нормальную полицию вместо жилищной, на инспекторов жилищного вандализма вместо контролёров содержания жилищ, нанятых управлением.

Помимо некоторых требований, касающихся количества комнат в жилых единицах (чтобы не оказалось слишком много квартир одинакового размера), БЖС не должно навязывать застройщикам каких-либо своих архитектурных или конструктивных стандартов. К зданию с гарантированной квартплатой должны будут применяться общие физические стандарты и правила, разработанные городом для своей жилой застройки, то есть ровно те же стандарты и правила, что и к любому несубсидируемому зданию поблизости. Если политика сообщества состоит в улучшении или изменении жилищных стандартов для повышения уровня безопасности, санитарии, удобства или уличного дизайна, то объектом этой политики должно быть все сообщество, а не какая-либо его часть, произвольно выбранная на роль подопытных кроликов.

Если владелец здания с гарантированной квартплатой пожелает занять под торговые или иные не связанные с проживанием нужды первый этаж, или подвал, или и то и другое, то затраты на это пространство просто не будут включены в гарантию квартплаты или финансирования. Как его расходы, так и его доходы от этой демонстраций здоровой коммерческой жизни должны лежать за пределами его соглашений с БЖС.

Поскольку субсидируемое строительство такого рода не потребует приобретения и расчистки больших участков, сооружение зданий с гарантированной квартплатой в большинстве случаев не потребует принудительного отчуждения земли государством. Приобретение участков на территориях, признанных подходящими, может, как правило, осуществляться так же, как при сделках для частного строительства: главный вопрос — кто готов продать землю и за какую цену. Разумеется, стоимость участка будет включена в общие расходы, но надо помнить, что при такой системе мы избавляемся от затрат на широкомасштабную расчистку, которую мы сегодня считаем необходимым субсидировать.

В случаях, когда право на принудительное отчуждение все же придётся использовать, платить надо будет полную, реальную цену, включающую в себя такие вещи, как стоимость досрочно прекращённой деловой аренды, как полная и реальная стоимость переезда и перемещения бизнеса, — точно так же, как это делается при частных продажах, когда от арендаторов предприятий не приходится ожидать самоубийственного участия в субсидировании чужого проекта[54].

Платить, а не брать с людей нечестные недобровольные субсидии нужно для того, чтобы избежать ненужного уничтожения городского разнообразия. Честная оплата, с одной стороны, давала бы реальную возможность бизнесам, вынужденным покинуть своё место, продолжать жизнь на новом месте (предпочтительно в той же городской округе), с другой — осуществляла бы автоматическую селекцию. Такая селекция, способствующая сохранению всего стоящего, напрочь отсутствует в нынешней тактике городской реконструкции, и это один из признаков фантастической расточительности этой тактики в отношении экономического достояния городов. Принцип гарантированной квартплаты нацелен на то, чтобы опираться на любой уже существующий успех или потенциал успеха.

Кроме того, поскольку этот метод не предполагает широкомасштабной расчистки и перестройки, в программе могло бы участвовать огромное количество строительных фирм и владельцев, исчисляемое тысячами. Горько и смешно, когда наши крупнейшие города многоликие, полнокровные, постоянно меняющиеся, должны зависеть в отношении своей реконструкции от горстки учреждений и колоссальных строительных баронов. Владельцы многоквартирных зданий с гарантированной квартплатой должны иметь возможность, если им захочется, самим жить в этих зданиях, как если бы они были квартиросъёмщиками, и это, как всякое присутствие хозяина на месте, было бы здоровым явлением. Этого ни в коем случае не надо требовать, но это можно поощрять, поощряя подобное участие в строительной программе или, что более реалистично, не препятствуя продаже жилья застройщиками таким будущим владельцам.

Если бы мы взяли на вооружение такую тактику строительства зданий с гарантированной квартплатой, как мы могли бы её использовать?

Я уже упомянула о двух условиях, выполнения которых нужно было бы потребовать от владельца в обмен на даваемые ему гарантии: чтобы здание было построено на указанной территории, а иногда и на указанном месте внутри неё; и в большинстве случаев, чтобы жильцы выбирались из числа претендентов, живущих на определённом участке, или на определённой улице, или в определённой группе зданий.

Накладывая на застройщиков эти два простых условия, мы сможем осознанно добиваться тех или иных целей, зависящих от конкретных проблем конкретной городской территории.

Мы сможем, например, стимулировать новое строительство на участках, занесённых на данный момент в «чёрные списки», где нехватка новых зданий становится критической, и при этом удерживать жителей внутри этих участков.

Мы сможем сознательно увеличивать число жилых единиц на участках, где это необходимо, и в то же время уменьшать скученность в расположенных поблизости более старых зданиях (это, по крайней мере, даст практический способ понижать плотность заполнения жилья до установленных законами значений).

Мы сможем удерживать внутри территорий людей, чьи жилища подлежат сносу либо ради использования земли иным способом, либо из-за ветхости зданий.

Мы сможем привносить на данную территорию проживание как один из первичных способов использования или повышать число проживающих до эффективных величин там, где это необходимо для обогащения первичной городской смеси других способов использования (например, трудовых).

Мы сможем способствовать заполнению разрывов в новых линиях фасадов, возникающих там, где через слишком длинные кварталы прокладываются новые улицы.

Мы сможем обогащать на данном участке базовый запас разнообразия в отношении возрастов и типов зданий.

Мы сможем снижать плотность жилых единиц на тех исключительных участках, где она слишком велика, и делать это постепенно, избегая катаклизмических массовых перемещений населения.

И наконец, мы сможем, делая все это, смешивать людей с разными уровнями доходов и поощрять рост этого смешения в будущем.

Все это — средства увеличения стабильности и разнообразия населения. Некоторые из этих средств — прямые, помогающие людям, которые хотят остаться в своей округе, остаться в ней. Некоторые из них действуют опосредованно (в той мере, в какой одна часть одного из многих различных способов использования городской территории может играть свою роль), способствуя сотворению живых, безопасных, интересных, разнообразных улиц и районов, где людям, имеющим выбор, хочется остаться.

Кроме того, поскольку такая программа будет привлекать на данную территорию «постепенные» деньги и способствовать постепенным переменам на ней, она не помешает одновременному или последующему притоку туда новых жителей, имеющих выбор, и несубсидируемому строительству (будем надеяться, что это не приведёт к саморазрушению разнообразия). Программа не помешает притоку самых разных людей, в том числе тех, кто руководствуется единственно соображениями выгоды. Ибо в любой момент на данной территории будет много других зданий, не используемых целенаправленно для удержания внутри неё населения, вынужденного переезжать; в этом случае прежнее местожительство нового жильца не будет иметь значения.

Независимо от возраста зданий на данном участке, независимо от того, насколько велика необходимость заменить в конечном итоге все или почти все, этот процесс не должен происходить одним махом[55].

Слишком быстрая замена зданий не только подрывает городское разнообразие экономически и создаёт стандартизованную, денатурированную среду спроектированных жилых массивов, но и мешает длительное время удерживать большое число людей, имеющих выбор, — людей, живущих в старых и новых домах, в том числе людей, имеющих свои собственные идеи по части строительства и реконструкции.

Система гарантированной квартплаты и гарантированного финансирования нового строительства, безусловно, предоставляет много возможностей для коррупции и мошенничества. С коррупцией, мошенничеством и обманом мы неплохо умеем справляться, когда хотим (не правда ли, нам повезло, что мы живём в стране, где их можно побеждать?) С чем потруднее бороться — это с закостенением.

Нет сомнений, что любая конкретная тактика субсидирования жилья почти наверняка становится со временем все более закостенелой и негибкой, что она все больше отворачивается от реальных нужд. Все творческое воображение, какое в неё вкладывается, вкладывается вначале, а затем оно неизбежно выхолащивается. С другой стороны, коррупция, что бы ни было её целью — деньги или власть, — имеет иную природу, нежели застёгнутая на все пуговицы бюрократия. Чем дольше коррупция имеет дело с объектом или явлением, тем более изобретательной становится.

Чтобы бороться и с закостенением, и с коррупцией, мы должны как минимум раз в восемь-десять лет пробовать новые методы субсидирования жилья или добавлять вариации к старым методам, которые работают достаточно хорошо, чтобы их сохранить. Нам даже следует время от времени создавать совершенно новые органы для этих новых задач, а старым позволять сойти на нет. В любом случае всегда необходимо сверять тактику с конкретными нуждами, проявляющимися в конкретных местах. Мы всякий раз должны спрашивать: «Решает ли этот механизм задачу, которая стоит здесь? И если нет, то что её решает?» Сознательные периодические изменения в тактике субсидирования создадут возможность удовлетворять новые нужды, которые будут возникать с течением времени и которые невозможно предвидеть. Эти слова, помимо прочего, — косвенное предостережение против ограничений, накладываемых моими собственными рецептами в этой книге. Мои рецепты, я считаю, разумны при нынешнем положении вещей, а только с этого и можно начинать. Но отсюда не следует, что они будут в высшей степени разумны или даже относительно разумны, когда наши большие города пройдут немалый путь улучшений и станут намного живее и полнокровнее. Они утратят разумность и в случае, если нынешнее неправильное обращение с нашими большими городами продолжится и мы потеряем конструктивные формы поведения и здоровые силы, на которые пока что можем опираться.

Даже сейчас методы субсидирования весьма вариативны — важно только, чтобы они основывались не на катаклизмах, а на гибких и постепенных переменах. В частности, Джеймс Раус, ипотечный банкир из Балтимора и общественный деятель, лидер ряда городских кампаний по обновлению и реконструкции, предложил вариант, ведущий в конечном итоге к переходу собственности в руки жильцов, — весьма разумная идея для тех мест, где преобладает ленточная застройка небольшими зданиями:

Государственное жильё не должно быть самоцелью. Его можно оправдать лишь как средство для того, чтобы сделать наши большие города пригодными для жизни. Каким должно быть это государственное жильё? <…> Квартплата жильца должна расти с ростом его дохода, и его не следует выселять как вышедшего из категории малообеспеченных. Когда его растущая квартплата достигнет уровня, при котором её будет хватать для обслуживания ипотечного долга на либеральных условиях, собственность должна быть передана ему по балансовой стоимости, а квартплата преобразована в ипотечные платежи. Такая программа будет возвращать не только людей, но и их жилища в русло свободного рынка. Она помешает формированию государственных жилищных гетто и пробьёт брешь в имперском протекционизме, которым окружена сегодня жилищная политика…

Нью-йоркский архитектор Чарльз Платт давно пропагандирует идею субсидируемых новых зданий в комбинации со стоящими рядом более старыми зданиями как способ уменьшить скученность и, следовательно, убить двух зайцев одним выстрелом. Уильям Уитон, профессор градостроительства из Пенсильванского университета, красноречиво защищает концепцию циклического предоставления государственного жилья и его неотличимости от окрестного частного жилья в его многообразии. Калифорнийский архитектор Верной Де Марс предложил систему строительства на частные деньги жилых зданий, оказывающихся в частной собственности, во многом похожую на мою систему гарантированной квартплаты: в таких домах, по его мысли, должны иметь право жить люди с любым уровнем достатка, но государственные жилищные органы могут размещать там субсидируемых жильцов.

Стэнли Танкел, градостроитель из нью-йоркской Региональной градостроительной ассоциации, спрашивает:

Почему мы только случайно обнаруживаем, что трущобы сами порой создают внутри себя ингредиенты хорошей жилищной политики? Мы внезапно видим, <…> что семьи не всегда переезжают из трущоб, когда их доход вырастает; что патерналистский менеджмент не уничтожает в трущобных жителях тягу к независимости; и наконец (невероятно!), что обитатели трущоб, как и все прочие люди, не любят, чтобы их сгоняли с насиженных мест. <…> Следующий шаг потребует от нас очень большого смирения: ведь мы сейчас весьма склонны путать крупные строительные проекты с крупными социальными достижениями. Нам придётся признать, что никто, сколь бы сильным воображением он ни обладал, не в состоянии сотворить человеческое сообщество: так легко они не создаются. «Здания ремонтируем, людей оставляем в покое»; «Никакого переселения за пределы своей округи» — вот каковы должны быть лозунги государственной жилищной программы, если она хочет быть популярной.

Практически все исследователи государственных жилищных программ рано или поздно высказывались против пагубных ограничений на доходы жильцов и предлагали их снять[56]. Система гарантированной квартплаты, которую я предложила, не содержит моих собственных оригинальных идей; я просто соединила в одно связное целое идеи, выдвинутые многими специалистами.

Почему же эти идеи до сих пор не включены в государственную жилищную политику?

Ответ содержится в самом вопросе.

Эти идеи не используются именно потому, что они, как правило, разрабатываются и выдвигаются как модификации, подлежащие включению либо в концепцию построенного по единому проекту жилого массива, либо в концепцию государственной собственности на субсидируемое жильё. Но обе эти базовые концепции государственной жилищной политики безнадёжно непригодны для хорошего функционирования крупных городов в нашем обществе. Тактические методы, применяемые для их реализации, — «замуровывание» трущоб, перемещение трущоб, сортировка людей по доходам, стандартизация — плохи как в человеческом плане, так и в плане удовлетворения городских экономических нужд, но они хороши и логичны как методы строительства государственных жилых массивов, бюрократического владения и управления ими. Любые иные тактические средства достижения этих целей поистине настолько нелогичны и неорганичны, что все попытки их включить проваливаются раньше, чем высыхают чернила на материалах для информирования общественности.

Новые тактические методы субсидирования жилья требуются нам не потому, что существующие методы нуждаются в уточнении и подстройке. Они требуются нам потому, что сами цели городского строительства должны быть иными, и потому, что для их достижения необходима новая стратегия выхода из трущобного состояния и сохранения людского разнообразия после этого выхода. Иные цели и новая стратегия требуют соответствующих, совершенно иных тактических методов.