Незапланированные нагрузки

Борьба за средства ведения войны порождала такие государственные структуры, которые никто не планировал создавать и даже не особенно желал их появления. Поскольку ни один правитель (ни правящая коалиция) не имели абсолютной власти и поскольку остальные (не принадлежащие к правящей коалиции) классы удерживали реальный контроль над значительной частью ресурсов, в которых нуждались правители для ведения войн, то ни одно государство не избежало обременения такими организациями, которых бы они предпочли не иметь. Еще один, параллельный процесс порождал незапланированные нагрузки для государства: с созданием организаций для ведения войны или для извлечения средств ведения войны — и при этом не только армий, флотов, но и налоговых и таможенных служб, казначейств, региональных администраций и даже отдельных вооруженных сил для достижения своих целей в работе с гражданским населением — правители обнаруживали, что у самих этих указанных организаций развиваются собственные интересы, права, дополнительные доходы, нужды и потребности, которые требовали отдельного к ним внимания. Так, Ганс Розенберг, говоря о Бранденбург–Пруссии, отмечает, что у бюрократии «появился esprit de corps (кастовый дух), который превратился в грозную силу, способную переформировать систему правления на свой лад. Эта сила ограничивала власть монарха. Она перестала отвечать династическим интересам. Она захватила контроль над центральной администрацией и государственной политикой» (Rosenberg, 1958: vii—viii).

Таким же образом у бюрократии по всей Европе развивались собственные интересы, и она создавала базу своей власти.

Для осуществления и претворения в жизнь возникших новых интересов появлялись организации: убежища для ветеранов военной службы, касты государственных чиновников, профессиональные школы, судебные и адвокатские привилегии, поставщики продовольствия, обеспечение жильем и другими необходимыми вещами для государственных агентов. С XVI в. многие государства начинают сами производить материалы, в особенности, необходимые для ведения войн или для сбора доходов: в разное время многие государства производили оружие, порох, соль, табачные изделия и спички — для тех или иных целей.

Еще один — третий — процесс усиливал нагрузку на государство. Общественные классы (помимо государства) обнаруживали, что могут превратить институты, созданные для какой–то узкой деятельности, в средство решения своих важных проблем, несмотря даже на то, что эти проблемы были мало интересны для государственных чиновников. Поскольку же чиновники часто нуждались в союзниках для исполнения своей работы, то они мирились с расширением институтов. Суды, которые первоначально собирались для приведения в исполнение королевских решений относительно вооружения и налогов, стали средствами разрешения частных споров, армейские полки — местом, куда было удобно помещать необученных дворянских сынков, регистрационные службы, организованные для взимания платы за оформление документов, превратились в места, где велись споры о наследстве.

Чтобы проследить, как все эти процессы создавали непредусмотренные нагрузки для государства, рассмотрим историю вмешательства государства в поставку продовольствия. Поскольку поставка продовольствия в города веками оставалась рискованной, основная ответственность по наблюдению за рынками возлагалась на муниципальных чиновников. Они искали источники дополнительных поставок, когда возникала нехватка продуктов питания, и они же должны были следить, чтобы у бедных было достаточно питания для поддержания жизни. Интересно, что власти Палермо столкнулись с особой серьезной проблемой, потому что, поскольку местное дворянство презирало торговлю (коммерцию), то она находилась по преимуществу в руках иностранных купцов. Так что в периоды угрозы голода в XVII в. «…граждане Палермо должны были иметь удостоверения, чтобы не допускать в очередь за хлебом чужих. Те, кто участвовал в судебных процессах в Палермо, получали специальные разрешения на вход в город, но только при условии, что они имеют с собой запас еды; всех остальных, благодаря неусыпной бдительности, не пропускали через городские ворота. Иногда для сокращения потребления полностью запрещалось производство сладкой выпечки или продавался только черствый хлеб. Специальная полиция, бывало, выискивала запасы зерна, спрятанные по деревням; для этих целей предпочитали использовать испанцев, поскольку сицилианцы могли потворствовать своим многочисленным друзьям и мстить врагам» (Mack Smith, 1968a: 221).

И хотя все эти ограничения и запрещения относились к гражданам, исполнение их становилось очень обременительной задачей для властей. Там, где муниципальные власти не справлялись со своими обязанностями, возникала угроза восстания, причем на основе союза их собственных противников с городской беднотой. В целом, однако, восстания начинались не в самые голодные времена, но тогда когда народ видел, что власти проводят свои меры избирательно, не борются со спекуляцией или, еще того хуже, разрешают отправку драгоценного местного зернового запаса в другие районы.

По большей части в Европе города принимали сложные правила, запрещающие покупку зерна, кроме как на общественном рынке, удерживая от продажи на рынке местных запасов зерна и назначая такие цены на хлеб, которые никак не соответствовали ценам на основные зерновые. Государства, которые создавали большие армии, административные аппараты и крупные города, таким образом умножали количество людей, не производивших продукты питания, что значительно увеличивало потребности в зерне, помимо обычных региональных рынков. Региональным и национальным чиновникам приходилось тратить все больше времени на организацию и регулирование поставок продуктов питания.

Поскольку землевладельцы не приветствовали государственного вмешательства в их дела, то европейские государства сосредоточили контроль на распределении, а не на производстве. Такие государства, как Пруссия и Россия, где землевладельцам предоставлялась громадная власть и поддерживалось угнетение ими крестьян в обмен на участие дворянства в военной и административной службах, оказывали определяющее влияние на сельское хозяйство, хотя и опосредованно. Произведенное государством перераспределение церковных земель, как это было во Франции, Италии и Испании, существенно повлияло на сельское хозяйство, но не привело к тому, чтобы государства руководили производством (продуктов питания) как таковым. И только в XX в., когда некоторые социалистические режимы стали заниматься сельскохозяйственным производством, а большинство капиталистических режимов в это производство вмешивались, манипулируя кредитами, ценами и рынками, только тогда государства глубоко втянулись в эту деятельность по поставкам продовольствия. Помимо распределения продуктов в военное время и отдельных ограничений в связи с фискальными или политическими программами, государства также не вмешивались и в потребление. В сфере распределения все европейские государства серьезно занимались только продовольствием.

В разных частях Европы в разное время в XVI—XIX вв. происходит взаимозависимое расширение международных рынков, увеличение количества торговцев–оптовиков, занимающихся продуктами питания, а также рост числа рабочих на зарплате, зависевших в своем питании от рынка. В это время государственные власти берут на себя задачу соразмерять потребности фермеров, торговцев продовольствием, муниципальных властей, непосредственно зависевших от них людей и городской бедноты — то есть всех тех, кто мог причинить государству большие неприятности, если будут задеты их интересы. Государство и национальные власти придумали и ввели в действие такую полицию, которая меньше всего занималась поимкой и разоблачением преступников. До того, как в XIX в. получили исключительно высокое развитие профессиональные полицейские силы, как мы их знаем, мы называли полицией тех, кто занимался государственным управлением, в особенности, на местном уровне; регулирование поставки продовольствия было единственной ее деятельностью. Большой трактат Никол де ля Маара, Trait? de la Police, впервые опубликованный в 1705 г. посвящен этому широкому, но связанному больше всего с продовольствием представлению о полицейских силах государства.

Конечно, подход государства к поставкам продовольствия определялся характером самого государства и правящих в нем классов. Когда Пруссия создала регулярную армию, которая была велика относительно количества проживавшего в стране населения, то одновременно она создала запасы и организовала систему снабжения армии, а также способствовала тому, чтобы зерно отправляли в те провинции, где была сосредоточена армия. Эта система, как почти все в прусском государстве, зависела от сотрудничества с землевладельцами и от подчиненного положения крестьянства. Несмотря на постоянные изменения национального законодательства по данному вопросу, Англия обычно отдавала практический контроль над поставками продуктов питания в руки местных магистратур и активно вмешивалась только в доставку зерна в страну и его вывоз из страны; отмена Хлебных законов в 1846 г. знаменовала окончание длительного периода, когда государство ограничивало импорт зерна при низких на него ценах, то есть периода, когда государство защищало землевладельцев, производивших зерно, от иностранной конкуренции. В Испании попытка административными мерами обеспечить (накормить) Мадрид (не имевший выхода к морю) заморозила и все поставки продуктов питания через Кастилью и, возможно, вообще замедлила развитие крупных рынков на всем Иберийском полуострове (Ringrose, 1983).

Дальнейшая деятельность государства привела к значительному расширению всего национального политического аппарата, занимавшегося регулированием потоков продовольствия, даже тогда, когда общепризнанной целью государственной политики было «освобождение» торговли зерном. Эта политика, к которой все больше и больше обращались в XVIII и XIX вв., заключалась главным образом в том, чтобы поддерживать право крупных торговцев направлять продукты питания туда, где были самые высокие на них цены. Со временем муниципальные власти, побуждаемые государственным законодательством, отменили старые системы контроля. В дальнейшем производительность сельского хозяйства выросла, и с улучшением системы снабжения ослабла уязвимость городов, армий и бедных перед лицом внезапного недостатка продуктов питания. Но одновременно государства создали учреждения, специализировавшиеся на продовольствии, через контроль и вмешательство направляя поставки к тем, чью деятельность государство одобряло или, наоборот, страшилось. Так что укрепление военной мощи провоцировало вмешательство в процессы пропитания. Аналогично попытки заполучить людские ресурсы, униформу, оружие, места расквартирования и, главное, деньги для военной деятельности заставляли государство создавать административные структуры, которые затем ему приходилось контролировать и поддерживать.

Те формы массового представительства, о которых европейские правители договорились со своими подданными в XIX в., каковые подданные (таким образом) становились гражданами, теперь поручали государству совершенно новые виды деятельности, в особенности, в отношении производства и распределения. Реальностью стали характерные буржуазные политические программы: выборы, парламенты, широкий доступ к получению должностей, гражданские права. Как только гражданам удавалось потребовать от государства исполнения их требований (в условиях всеобщих выборов и парламентского законодательства), наиболее организованные из них потребовали от государства действий в области занятости, внешней торговли, образования, а со временем и еще во многом другом. Государства вмешивались в отношения труда и капитала, устанавливая, какие забастовки и тред–юнионы приемлемы, осуществляя мониторинг и тех, и других, ведя переговоры или требуя урегулирования конфликтов. В целом государства, которые поздно вступили в период индустриализации, больше использовали правительственный аппарат — банки, суды и государственные учреждения по управлению — для развития промышленности, чем это делали те государства, которые вступили в период индустриализации первыми (Berend, Ranki, 1982: 59–72).

Данные табл. 4.1 показывают, как изменились расходы государства. За указанные годы увеличилось число государственных служащих в Норвергии: в 1875 г. в центральном правительстве работало около 12 000 человек, что составляло около 2% рабочей силы страны, в 1920 г. — 54 000 (5%), в 1970 г. — 157 000 (10%) (Flora, 1983: I, 228; Gran 1988b: 185). В Норвегии, да и в Европе вообще, центральная администрация, судебная система, поддержка промышленности и особенно система социального обеспечения — развитие всех этих направлений государственной деятельности обеспечивалось политическими согласованиями относительно защиты государством своих клиентов и граждан.

Таблица 4.1. Расходы государства в процентном отношении к ВВП в Норвегии, 1875–1975 гг.

Источник: Flora, 1983: I, 418–419.

По всей Европе укрепилась система социального обеспечения. В табл. 4.2 представлены только Австрия, Франция, Великобритания, Нидерланды, и Германия, только потому, что Питер Флора собрал данные именно об этих странах. Отмечается еще больший (пропорционально) рост части национального дохода, употребляемого в системе социального обеспечения, в государствах, которые перешли к экономике центрального планирования, как Советский Союз. И повсюду, в особенности, после Второй мировой войны государства начинают заниматься здравоохранением, образованием, семьей и финансами.

Таблица 4.2. Расходы государств на систему социального обеспечения в процентном отношении к ВВП, 1900–1975 гг.

* — даты приблизительные.

Источник: Flora, 1983: I, 348–349.

Как подсказывает самая доступность этих показателей, все виды вмешательства государства предполагали мониторинг и составление отчетов по соответствующим разделам, так что 1870–1914 гг. стали «золотым веком» государственной статистики относительно забастовок, занятости, экономики (производства) и многого другого. Теперь государственные чиновники несут ответственность за национальную экономику и положение рабочих, причем в такой степени, какую нельзя было и вообразить за сто лет до того. И если размах этих перемен и их сроки сильнейшим образом варьировались (от тормозившей России до мобильной Великобритании), то все–таки почти все государства в XIX в. двигались в этом одном направлении.