§ 2. Переустройство государственного управления во второй четверти XVIII в.

§ 2. Переустройство государственного управления во второй четверти XVIII в.

Так исторически сложилось, что после смерти Петра I созданная им бюрократическая машина дворянского государства должна была пройти сквозь испытания контрреформ. Однако в итоге всех административных изменений система центральных учреждений осталась почти незыблемой. Во главе государства стоял император. При нем в виде совещательного органа попеременно возникали либо Тайный совет, либо Верховный тайный совет, либо Кабинет ее императорского величества, либо, наконец, так называемая Конференция при высочайшем дворе.

При слабости или прямой неспособности к государственной деятельности той или иной царственной особыэти совещательные органы превращались фактически в высшие органы государственной власти. В их состав входили, как правило, влиятельнейшие сановники. В стенах Тайного совета, Верховного тайного совета и Кабинета решались все крупнейшие вопросы внешней и внутренней политики. Да и не только крупнейшие. В частности, в сохранившихся протоколах Верховного тайного совета есть множество свидетельств того, что наряду с законодательной деятельностью и государственным контролем в Совете решались многочисленные вопросы текущего характера по управлению государством. В этой области и Верховный тайный совет и Кабинет сплошь и рядом подменяли не только Сенат, но и коллегии. Так, подменяя Сенат, Верховный тайный совет утверждал кандидатуры на должности губернаторов, вице-губернаторов, комендантов и т. п. Тем не менее бремя текущих дел управления все же лежало на Сенате, хотя первые три коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейство) практически ему не подчинялись. В 1726 г. Синод был разделен на 2 департамента (первый из них имел, так сказать, идейно-нравственные задачи, а второй — хозяйственные. Это — Коллегия экономии). Во второй половине 20-х гг. были расширены права Юстиц-коллегии, работавшей, как и Вотчинная коллегия, в Москве. В 1730 г. появилось еще 2 приказа (Судный, Сыскной). Сделали это под влиянием чудовищного вала жалоб и че-лобитий. Восстановлена была Ревизион-коллегия. Важнейшую роль в Верховном тайном совете играли А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман, П. А. Толстой, Д. М. Голицын (при явном лидерстве Меншикова вплоть до его падения в сентябре 1727 г.). При Петре II в нем важную роль стали играть И. А. и В. Л. Долгорукие.

При Анне Ивановне всю законодательную, исполнительную и судебную власть сосредоточил в своих руках так называемый Кабинет, основанный в ноябре 1731 г. как личная канцелярия императрицы. Распоряжался в нем А. И. Остерман при полной апатии двух других членов Кабинета (Г. И. Головкина и А. М. Черкасского). Но вскоре Э.-И. Бирон вводит в Кабинет П. И. Ягужинского. В 1738 г. на короткое время во главе Кабинета становится А. П. Волынский, а в 1744 г. — А. П. Бестужев-Рюмин. С 1735 г. постановления Кабинета за подписью трех его министров стали заменять указы императорской особы. С этого момента Кабинет стал расширять свои функции за счет сферы непосредственного управления. Сенат и коллегии ежемесячно подавали в Кабинет рапорты о своей деятельности. В прямое подчинение Кабинету перешла Доимочная канцелярия, а также Соляная контора.

В 40-х гг. XVIII в. многое было восстановлено из практики государственного управленияПетра I. Сенат, в частности, был восстановлен в своих правах и снова стал «Правительствующим Сенатом». Однако и в этот период постепенно нарастала необходимость существования Совета при императорской особе.

В том же направлении эволюционировала и елизаветинская «Конференция при высочайшем дворе». Функции ее в 40-х гг. ограничивались лишь рекомендациями и решениями в области международных сношений. Собиралась она от случая к случаю. Но уже с началом Семилетней войны «Конференция» расширила свои права и стала постоянно собирающимся коллективным органом для руководства военными действиями русских войск. В конце 50-х гг. «Конференция» превращается в государственное учреждение типа Кабинета или Верховного тайного совета, ибо здесь уже фактически решаются и важнейшие вопросы внутренней политики (вопросы финансовой политики, торговли, цехового устройства городов, вопрос о секуляризации церковных владений и т. д.).

Созданный Петром I Сенат — высший правительственный орган, непосредственно подчиненный императору, должен был сосредоточить в своих руках чисто административную власть по руководству всеми государственными учреждениями. Однако во второй четверти XVIII столетия мы постоянно сталкиваемся с ущемлением прав Сената со стороны либо Верховного тайного совета, либо его наследников. Лишь в 40-х гг. XVIII в. Сенат сравнительно долгий период имеет всю полноту своих прав. Такого рода нарушения при условии полной или частичной бездарности царствующих особ в области государственного управления, видимо, были следствием постоянно возникающих олигархических тенденций. Та или иная группировка временщиков стремилась к власти любой ценой и была заинтересована в существовании всякого рода тайных советов.

Степень влияния и могущество того или иного сановника иногда сказывались и на роли тех или иных коллегий. В целом их число и состав оставались во второй четверти XVIII в. те же, как и при Петре I. Внешние сношения государства осуществляла Коллегия иностранных дел, отчасти также Военная и Адмиралтейская коллегии. Социальная внутренняя политика (и прежде всего обеспечение интересов дворянства) проводилась группой коллегий, среди которых были Юстиц-коллегия, Военная коллегия и Вотчинная коллегия (население городов имело Главный магистрат). Вопросами хозяйственной и экономической политики ведали Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Камер-коллегия, Коммерц-коллегия и Штате-контора. Вопросами церкви занимался Синод, существовавший на правах коллегии.

Однако при всем этом в 1725–1727 гг. Военная коллегия вышла из-под контроля не только Сената, что было узаконено в 1722 г., но и Верховного тайного совета. Это был период всемогущества Меншикова. Не подчинялись Сенату и были поставлены выше других Адмиралтейская коллегия и Коллегия иностранных дел. Немалую роль при этом сыграло и то, что во главе их стояли «верховники» Ф. М. Апраксин и А. И. Остерман.

В эпоху засилья временщиков весьма характерные меры предпринимались по отношению к институту прокуроров, надзиравших за интересами казны. Во второй четверти столетия их дважды отменяли, а окончательно восстановили лишь при Елизавете.

Так называемые контрреформы, последовавшие после смерти Петра I, имели в виду не столько уничтожение его наследия в преобразованиях дворянской империи, сколько стремление любыми путями преодолеть тот тяжелый финансовый кризис, который разразился в 20—30-е гг. XVIII в. Главное стремление реформаторов — упрощение, удешевление государственной машины. На практике это приводило иногда к нарушениям экономических и иных интересов государства.

В области финансов при Петре I Коммерц-коллегия ведала приходом, а Штате-контора — расходом денежных средств. Теперь же оба учреждения были объединены в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией под тем предлогом, что члены ее без Сената ни одного важного решения принять не могут и потому «даром хлеб едят». В 1731 г. эта мера была усугублена уничтожением Берг-коллегии, которая также была слита с Коммерц-коллегией и вновь образованной Комиссией о коммерции. И все это надолго, вплоть до 1742 г., когда обе эти коллегии были восстановлены, нарушило ход решения важнейших экономических проблем. Деятельность же Генерал-берг-директориума (с 1736 по 1741 г.) во главе с не имевшим «ни малого знания к содержанию… заводов» А. Шембергом нанесла ущерб развитию горных заводов, не говоря о колоссальных хищениях, совершенных руководителями директориума (за 2 года более 400 тыс. руб.).

В системе центральных учреждений в эпоху дворцовых переворотов были и нововведения. В 1731 г. было образовано одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов — Канцелярия тайных розыскных дел. Она просуществовала на правах коллегии до 60-х гг. XVIII в. Через это учреждение прошли десятки тысяч битых кнутом, вздернутых на дыбу, подвергшихся пыткам каленым железом. Другой вновь созданный в 1729 г. орган госуправления — Канцелярия конфискации. Это учреждение отбирало в казну имения и имущество опальных князей, дворян, представителей крестьянства и городского посада. Наконец, весьма характерное явление эпохи — Доимочная канцелярия, усилия которой начиная с 1725 г. в течение нескольких десятилетий были направлены на выжимание недоплаченных налоговых денег из крестьян.

Значительно большим изменениям была подвергнута система местных учреждений. Цель этих изменений двоякая: укрепление власти дворянского государства на местах в обстановке постоянных волнений подневольного населения и облегчение острейшего финансового кризиса, разразившегося в 20—30-е гг. XVIII в.