Анатолий ЧУБАЙС "ПАРТИЯ ГОСКОМИМУЩЕСТВА"

Анатолий ЧУБАЙС

"ПАРТИЯ ГОСКОМИМУЩЕСТВА"

Государственный комитет по управлению имуществом был образован в июле 1990 года — в период становления российской государственности. Я же пришел в это ведомство в ноябре 91-го, когда после октябрьского переворота было сформировано правительство Гайдара. То есть к моменту моего появления комитет просуществовал чуть больше года.

Чтобы оценивать, насколько продуктивно работало ведомство в течение этого года, надо хорошо представлять себе, что это было за явление такое — комитет по управлению имуществом в российской управленческой системе на старте 90-х годов. Конечно, это было некое экзотичное, пожалуй, даже инородное вкрапление.

Десятилетиями традиционная советская система управления держалась на диктате отраслевых министерств. Отраслевое министерство в плановой системе — это и хозяин, и царь, и бог. Собственно, так оно и оставалось к началу 90-х. Комитет по управлению имуществом в этой системе никто всерьез не воспринимал. Отношение любого отраслевого министерства к Госкомимуществу было таким, каким бывало обычно отношение партийных боссов к юным пионерам: сейчас эти пацаны в коротких штанишках промаршируют красиво, а потом мы, серьезные мужики, займемся делом.

Конечно, разница в весовых категориях Госкомимущества и отраслевых министерств ощущалась во всем. Последние и помещения получали солидные, оставшиеся в наследство от бывших союзных министерств. И кадры там были соответствующие: люди десятилетиями работали на руководящих постах в министерствах и ведомствах, продвижения друг друга отслеживали внимательно. Одним словом, случайные люди на ответственные министерские посты, как правило, не попадали.

А Госкомимущество? Ведомство формировалось с нуля; об отношении к нему я уже говорил; людей туда, как правило, заносило случайным ветром. К моему приходу в комитете работало человек 45. Председатель, Михаил Малей, был до этого директором научно-исследовательского института в Минэлектротехпроме, один из его замов — народным депутатом. Сидели они на Калининском проспекте, в высотном здании “под глобусом”. Помещение было очень неудобное, для нормальной работы не приспособленное.

Создавались и региональные комитеты. Но их было немного — в пяти-шести городах. Свердловск, Питер… Как правило, они появлялись там, где демократы побеждали на выборах в облсоветы, ведь формирование региональных комитетов имущества было прерогативой представительной власти. Вот, собственно, и все хозяйство, что называлось в то время — “система Госкомимущества”. Конечно, с организационной точки зрения это было ведомство неполноценное, находившееся в зачаточном состоянии.

Еще до моего прихода команда Малея занималась разработкой программы приватизации. Но в основном все усилия полусотни сотрудников уходили на то, чтобы отбиваться от отдельных энтузиастов приватизации, которые под шумок торопились отхватить в собственность престижные московские особняки и другую недвижимость. Пока не были установлены единые жесткие правила игры для всех потенциальных претендентов.

Именно с этого кошмара — борьбы с отдельными приватизационными проектами — и начинал я, придя в Госкомимущество. К слову сказать, приход мой был вполне мирным и бесконфликтным. Была в ноябре 1991 года такая проблема: новых российских министров порой не пускали на их рабочие места. Кого охрана задерживала на входе, у кого возникали неприятные разборки со своими предшественниками. Я же никуда не прорывался. Михаил Малей вполне цивилизованно передал мне дела: принял в своем кабинете, много чего порассказал и вообще вел себя очень корректно.

Заступая на новое рабочее место, я рассчитывал прежде всего заняться программой приватизации. Конечно, понимал, что много времени будет уходить на организационные вопросы: кадры, структура комитета. Однако в первое время основную массу сил и времени пришлось тратить на совершенно другие дела, которые меня откровенно тяготили, — на отдельные приватизационные проекты и дележ помещений для новоиспеченных министерств и ведомств.

Приватизационные проекты достались мне в наследство, по ним уже велась какая-то работа, и бросить их было невозможно. Ведь у всех этих проектов были очень высокопоставленные заинтересованные ходатаи, которые постоянно звонили и подгоняли: “Давай, давай! Полезное дело. Приватизация все-таки. Надо помочь!” Параллельно возникали все новые и новые “полезные дела”: желающих отхватить свой кусок собственности в суете и без всяких правил было предостаточно.

Короче, едва заступив на пост председателя Госкомимущества, я сразу же встал перед выбором: либо я с утра до вечера занимаюсь единичными и сомнительными с правовой точки зрения приватизационными сделками и только немного — разработкой единых правил игры для всех (приватизационной программой), либо надо менять приоритеты. И я стал совершенно сознательно тормозить отдельные проекты. Однако это получалось далеко не всегда, потому что давление было очень сильным.

Помню, был такой предприниматель Синигин, который очень хотел купить Совинцентр. Сделка предполагалась сомнительная: продажа без правил, без конкурса, без аукциона. И у этого Синигина была очень мощная поддержка. Как я ни пытался увернуться от этой сделки, “друзья” Синигина не давали расслабиться. Тогда я стал напирать на то, что вот, мол, условия такие странные, пусть будет решение законодательного органа, который обяжет меня все это сделать. Короче, довели дело аж до Президиума Верховного Совета. К моему большому удовольствию, там влияния Синигина не хватило, и президиум идею продажи Совинцентра зарубил на корню. Еще одна долгая тяжба, помню, велась вокруг “Но-вомосковскбытхима”. Предприятие пыталась купить “Проктер энд Гэмбя”, а я всячески это дело тормозил, не желая отдавать завод без конкурса, в итоге сделка состоялась-таки, но уже год спустя, в ходе инвестиционного конкурса и на общих основаниях.

Кроме противной и изматывающей борьбы с сомнительными приватизационными проектами, было еще одно чрезвычайно трудоемкое, болезненное и гнусное дело, о котором я уже говорил, — это дележ помещений для министерств и ведомств. Тогда еще не было всесильной администрации президента в нынешнем ее виде, не было Паши Бородина, главного хозяйственника Кремля, и все вопросы, связанные с распределением помещений, процентов на 95 висели на мне. И стоило мне появиться на любом заседании правительства, на любом совещании, как тут же меня начинали атаковать два-три министра сразу:

— Слушай, ты вот мне обещал восемьсот метров, а дали только семьсот шестьдесят пять.

— Ты же говорил, что помещения выделены, а дело никак не доведут до конца.

— Мы пытались въехать, а нас охрана не пускает.

На все это уходило ужасно много времени, и это было для меня каким-то сплошным кошмаром: уклониться нельзя — нет никакого третейского судьи; затянуть нельзя — получишь нагоняй от президента. А в итоге все всегда недовольны и все обижены, потому что каждому министру кажется, что его сосед лучше “сидит”. Недовольные прорывались к президенту, добивались отмены моего решения, и все опять начиналось по новой.

Вообще когда я сел в кабинет председателя Госкомимущества, у меня было такое ощущение, что на меня обрушилась лавина. Пачки бумаг на столе ожидают подписи. Телефоны не умолкают: десятки звонков ежеминутно. В приемной — толпы каких-то людей, которые пытаются к тебе прорваться. И ты сам еще толком не понимаешь, что требует действительно срочного ответа, а что может и подождать. Губернаторы и председатели советов, министры и иностранцы, директора и депутаты, руководители фирмочек и президенты компаний — и все это в абсолютная неупорядоченном, непрерывно движущемся потоке. Передоверить дела? Непонятно, кому. Потому что структура еще не сформирована. Выбрать во всем этом потоке главное — вот была непростая задачка тех дней.

Впрочем, о том, что самое главное — это программа приватизации, мы в команде не забывали ни на минуту. И на самом деле все силы были брошены в первую очередь именно на разработку программы. Документы готовились фантастически быстрыми темпами: 10 ноября было назначено новое правительство, а 29 декабря уже появились постановление правительства, указ президента и решение Президиума Верховного Совета.

Параллельно занимались и отлаживанием структуры Госкомимущества, аппаратной рутиной. С психологической точки зрения очень важен был переезд комитета из здания на Новом Арбате в особняк недалеко от Старой площади, в проезд Владимирова. Для любого чиновника, особенно чиновника среднего звена, очень важен этот момент: где “сидим”? Это момент знаковый: насколько комфортабельно, насколько престижно, как далеко от Кремля? Именно по нему чиновничество в массе своей судит о силе и влиятельности ведомства, о его месте и роли в системе управления. Переезд Госкомимущества ближе к Кремлю был расценен знатоками как сигнал о безусловном укреплении его позиций.

Итак, аппарат в проезде Владимирова был в основном отлажен и отмобилизован для выполнения ответственных задач — управления государственной собственностью, организации и проведения приватизации. Вопрос оставался за “малым”: а чем управлять-то? В стране существовало три десятка министерств и ведомств, которые четко знали: поруководить предприятиями — это их, святое. Никакое Госкомимущество никем всерьез не рассматривалось. Министерства, по сути, “руководили” и реально идущей приватизацией, той самой — номенклатурной, стихийной, воровской, в результате которой они и выигрывали прежде всего. Причем их право на управление мы и оспаривать-то, особо не могли, оно было закреплено юридически десятками постановлений правительства и Верховного Совета.

Причем противостояние Госкомимущества и министерств было не только на федеральном, но и на местном уровне. В каждой области существовали отраслевые департаменты, которые десятилетиями управляли соответствующими объектами. Работники этих департаментов обладали личными связями, наперечет знали всех руководителей предприятий и регионов, а также хорошо представляли, в чем заключаются интересы этих руководителей. Короче, в старой экономике эти ребята являлись реальными хозяевами, и было понятно, что власть свою они просто так никому не отдадут.

Под свое вторжение мы стали прежде всего готовить юридическую базу. Решили предпринять нахальный ход — пристегнуть к готовившемуся тогда постановлению Верховного Совета о разграничении собственности между различными уровнями управления один пункт, который принципиально изменял взаимоотношения между Госкомимуществом и министерствами. “Полномочия по распоряжению государственным имуществом, делегированные до 10 ноября 1991 года министерствам, ведомствам и иным субъектам, утрачивают свою силу с момента принятия настоящего постановления”, — записали скромно, как бы между делом.

Дальше заложили норму о том, что правом распоряжаться объектами федеральной собственности на территории Российской Федерации обладает исключительно Госкомимущество. А объектами республиканской собственности — комитеты управления имуществом республик. Упомянули и некую возможность компромисса: делегировали министерствам и ведомствам полномочия Госкомимущества по заключению контрактов с руководителями и утверждению уставов предприятий. Министерства тогда расценивали возможность назначать и снимать директоров как вопрос своей жизни и смерти, и для них это была очень важная уступка.

Вот такую схему нам нужно было утвердить в Верховном Совете. Но сначала она должна была пройти через правительство. Откровенно говоря, мы думали, что при большом объеме документов, представляемых к заседанию (постановление шло вместе с программой приватизации), этот пункт как-нибудь проскочит. Но не тут-то было. Нас быстро вычислили, и министерства дружно навалились, требуя его изменения.

Заседание проходило 20 декабря 1991 года, вел его Гайдар. Атака оказалась столь мощной, что я понял: придется отступить, чтобы не потерять позицию в целом. Пришлось пойти на болезненный компромисс. Вслед за словами “в отношении объектов федеральной собственности обладает исключительными полномочиями в управлении” я вписал — “по согласованию с министерствами и ведомствами”. С этой добавкой пункт прошел. Опираясь на него, арбитражные суды потом принимали сотни решений по всей стране. В каких-то конфликтных ситуациях отдавали приоритет решениям Госкомимущества, в каких-то — распоряжениям отраслевых министерств и ведомств.

Интересно, что Верховный Совет, не переваривающий самого слова “Госкомимущество”, нам никак не помешал. Он попросту не понял, что произошло. Лишь к весне 1993 года депутаты сообразили, что одна из основ, на которой держится наша система, — пункт 15 постановления от 27 декабря 1991 года. И ведь речь шла о постановлении, а не о законе. Внесение поправок в закон требует двух чтений, а постановление (особенно один его пункт) при полностью управляемом Хасбулатовым Верховном Совете можно было отменить на сессии всего за пять минут. Дел-то всего: депутат внес предложение, раздали поправку, тут же проголосовали.

Но нужно было обнаружить ту болевую точку, на которую следует нажать. И вот тут скверную роль сыграл Вениамин Федорович Яковлев, руководитель российского арбитражного суда, человек квалифицированный. Он-то и увидел эту точку. И не просто увидел, а сообщил об этом “Российской газете”, опубликовал большое интервью, значительную часть которого посвятил тому, как изменить этот самый 15-й пункт. К моему удивлению, после появления интервью прошло два или три месяца, а реакции не было. Правда, страсти весной 1993 года в Верховном Совете кипели, события шли бурно, видно, не до того было.

И тогда Яковлев опубликовал еще одно интервью, в котором он обиженно говорил: как же так, все в один голос ругают Госкомимущество, депутаты дружно клянут его, а такой простой вещи — исключить 15-й пункт — сделать не могут. Только после второй публикации Хасбулатов наконец понял, что к чему. Пункт был исключен. Но к этому моменту он уже свое дело сделал. Просуществовав почти полтора года, система встала на ноги, сформировалась, обрела контакты, связи, умение работать, и разрушить ее было не так-то просто.

Однако вот что хотелось бы заметить по поводу борьбы с министерствами за право контроля над предприятиями: я вовсе не был одержим маниакальным желанием перетянуть на себя всю власть, которой располагали ведомства. Например, у меня никогда не было замысла добиваться права назначать директоров предприятий. Я прекрасно понимал, что это право — святая святых системы управления; та база, на которой российская управленческая вертикаль строилась десятилетиями. А разваливать эту систему до основания вовсе не входило в наши планы: ее предстояло реконструировать. Поэтому главное для меня было получить исключительные полномочия по управлению имуществом, что развязывало руки для проведения приватизации. А дальше можно было передавать эти полномочия отраслевым министерствам хотя бы на время — в тех рамках, в каких это было безопасно для всего хода реформ. Так я и сделал.

Через месяц после принятия постановления о разграничении собственности подписал распоряжение, которым делегировал некоторые полномочия Госкомимущества отраслевым министерствам. В частности, передал министерствам право заключать контракты с директорами, чем они с большим удовольствием и занялись. Особенно Министерство промышленности

То во главе с Титкиным, вызвав ненависть дмиректоров к себе. Руководители с многолетним стажем должны были неделями бродить по коридорам министерства в поисках каких-то девочек, чтобы те завизировали документы в одном департаменте, в другом, в пятом.

Конечно, выбив из-под министерств право управлять госимуществом, мы сделали большое дело, однако для того, чтобы реализовать это право, мало было одних распоряжений и указаний. Мы понимали: никакими умными нормативными документами, никакими яркими политическими речами дела не сдвинешь, пока не начнет работать региональная сеть Госкомимущества.

Между тем время для создания такой сети было неблагоприятным. Это была эпоха развала и нестабильности: союзная система управления рушилась, российская едва-едва начинала формироваться. Министерства и ведомства, которые имели свои органы на местах, их теряли. Все находились в трудном положении и никак не могли найти свое место в новой ситуации передела власти. Нам же предстояло свою сеть создавать с нуля. Причем ее руководители должны были играть ключевую роль во всех делах своего региона, а не только в приватизации.

В конце 1991 года по России насчитывалось разве что 15 местных комитетов по имуществу с разными названиями, подчиненностью, статусом. Один из первых таких комитетов мы создавали в Санкт-Петербурге. Другой — в Екатеринбурге создал Владимир Соколов (я потом забрал его в Федеральный фонд имущества). Предстояло развить эту сеть, охватить ею все субъекты Федерации, упорядочить дело. В январе 1992 года эта задача была главной. Мы начали готовить постановление правительства “Об ускорении реализации программы приватизации”. В действительности оно касалось прежде всего региональной сети.

Этим постановлением нужно было решить несколько задач, и в первую очередь задачу статуса и подчиненности комитетов. Что касается статуса, то здесь нам помогал Закон о приватизации, на который мы опирались. Там было сказано, что руководитель комитета по управлению имуществом является заместителем главы администрации. В постановление мы еще раз заложили эту норму, повторив ее: “Считать недопустимым нарушением законодательства Российской Федерации неназначение председателя комитета по управлению имуществом заместителем главы администрации соответствующего уровня”.

Удалось провести также запрет на совмещение функций председателя комитета с другими функциями в администрации. Это была больная проблема для нас: в некоторых регионах комитеты чем только ни занимались — жилищным хозяйством, подготовкой к зиме, уборкой улиц и еще десятком проблем. До самих проблем приватизации в такой ситуации руки, естественно, не доходили.

Очень важным также представлялось нам добиться с помощью постановления отмены положения, согласно которому комитетам запрещалось предоставлять статус юридического лица. Ведь что такое комитет по управлению имуществом, не имеющий такого законного лица? Структура беспомощная и несамостоятельная, целиком и полностью зависимая от губернатора. Ни сотрудников назначить-уволить, ни собственные финансовые дела вести, ни взаимодействовать с другими органами власти — ничего такой комитет не может. Словом, с помощью этого постановления мы надеялись снять целый ряд бюрократических препон, существенно тормозивших ход приватизации в России.

И был в этом постановлении один момент, который казался нам чрезвычайно важным. Возможно, самым важным во всем документе: вопрос о подчиненности местных комитетов. Суть проблемы была проста. Руководители региональных комитетов имущества должны были стать фигурами, не зависимыми от губернаторов. А для этого вопрос об их назначении-снятии должен был решаться в Москве, в Госкомимуществе, но ни в коем случае не на местах.

Мы понимали: если не сумеем создать (хотя бы частично) стройную вертикаль системы управления имуществом, приватизация в России не состоится. Ведь у регионального комитета на местах та же функция, что у Госкомимущества в центре — что-то менять, разрушать, чему-то препятствовать, вносить бродильное, инновационное начало. И в этом он как бы противостоит главе администрации, для которого главное — поддержание работоспособности всех систем региона. Комитет по управлению имуществом — это своего рода возмутитель спокойствия, который создает конфликты, вызывает напряжение. Естественно, что его председатель будет находиться в непростых отношениях с главой администрации. И именно поэтому его авторитет следовало подкрепить: подчинить не только руководителю местной власти, но и Москве — председателю Госкомимущества. Это меняло соотношение сил, характер поведения председателя и создавало реальную возможность для приватизации. Ведь можно писать блестящие нормативные документы в Москве, но если у тебя председатели региональных комитетов — по ту сторону баррикад, как ты перешагнешь через них, как выкрутишься?

Правда, схема двойного подчинения вводилась с оговоркой для автономных республик. Дело в том, что автономии считали принятие каких-либо решений, связанных с двойным или с прямым подчинением их сотрудников московским властям, недопустимым. Это воспринималось как политическое оскорбление республики. Поэтому мы предоставили республикам особый статус: обещали с каждой из них схему назначения председателя комитета и его подчиненности вырабатывать особо.

Все это и было заложено в проект постановления, который выносился на заседание правительства. Заседание вел Борис Николаевич Ельцин. Дело было 24 или 25 января. И вдруг неожиданный удар. В ходе обсуждения Борис Николаевич высказывается за то, чтобы не подчинять региональные комитеты Госкомимуществу. Зачем, мол, тянуть в Москву такие вопросы, пускай на местах решают сами. Причем это высказывалось не как размышление, а в виде сложившейся позиции. Возможно, на ее формирование повлияли выступления присутствовавших на заседании глав администраций. Они, естественно, были категорически против двойного подчинения, и Ельциным это было поддержано в определенной форме. Я был не готов к такому повороту событий и оказался в тупике. Президент высказался. Предложил внести коррективы в постановление. Заседание окончилось.

Нужно было искать выход из этого тупика.

Долго я мучился, пока не появилось хитрое решение. Оно состояло вот в чем: мы вспомнили, что в соответствии с законом наряду с территориальными комитетами имущества существует некая странная конструкция под названием “территориальное агентство Госкомимущества”. Авторы закона полагали: раз есть федеральная и областная собственность, так пусть областной собственностью управляет областной комитет, а федеральной собственностью в области — агентство федерального комитета.

Я с самого начала отдавал себе отчет в том, что попытки создать два органа управления имуществом в регионе — полный абсурд. По жизни это будет невозможно, да еще и конкуренция между ними начнется. А тут мы неожиданно поняли, как можно воспользоваться такой идеей.

Схема выглядела примерно так: раз председатель регионального комитета не должен назначаться председателем Госкомимущества, значит, так тому и быть. Запишем в постановлении: “Главам администрации назначать председателей комитетов по управлению имуществом краев и областей…” Но дальше поставим запятую и уточним: губернаторы назначают только тех председателей комитетов, которые контролируют лишь областную собственность. А если Госкомимущество доверит отдельным председателям комитетов и присмотр за федеральной собственностью на территории области? Тогда, наверное, имеет смысл назначать таких руководителей из Москвы, но, безусловно, по представлению местного губернатора.

И эта хитрость прошла! Постановление было успешно принято правительством, и буквально на следующий же день Госкомимущество возложило на все региональные комитеты имущества полномочия по управлению федеральной собственностью на территории области. Таким образом все региональные руководители комитетов стали-таки утверждаться в Москве, но с подачи губернаторов.

Конечно, и это было непросто. Назначение каждого регионального руководителя превращалось в торг, мучительный и изнурительный. Буквально по каждому комитету проводилось чуть не с десяток совещаний у меня в кабинете, совещаний тяжелых — с руганью, с рыданьями. Одну за другой я “заворачиваю” предлагаемые кандидатуры, и каждый раз уговариваю местных руководителей: ну, поищите еще, еще. Дайте несколько вариантов сразу, будем сравнивать, анализировать…

Но как только региональный руководитель назначается, он попадает под неусыпный наш присмотр и контроль. Мы с ним работаем. Мы вовлекаем его в нашу систему. Мы с него спрашиваем. Мы наказываем его, если потребуется. И председатель комитета проникается нашим духом. Он становится нашим человеком.

Естественно, рано или поздно у него возникает конфликт с губернатором. Конфликты эти все, как правило, однотипны. Губернатор требует: “Уволить мерзавца! Он отказался продать замечательной фирме, созданной моим зятем, замечательный магазин!” И тогда мы говорим: “Нет! Не согласны. Этот человек будет работать”

Это очень важно: процедура совместного назначения предусматривает и процедуру совместного снятия. И то, что без моего согласия губернатор не может уволить руководителя регионального комитета, является определяющим моментом в наших отношениях с этим руководителем. Он четко знает: можно входить в любые конфликты со своим губернатором, Чубайс всегда защитит. И это обусловливает всю его линию поведения, все его отношение к приватизации. Именно за это я и боролся, отстаивая схему двойного подчинения.

Конечно, председатели региональных комитетов стали нашими людьми также благодаря и той системе финансирования, которую нам удалось выстроить. Так как финансирование велось за счет доходов от приватизации, люди, естественно, были заинтересованы делать дело, а не перекладывать месяцами бумажки с одного стола на другой. И руководители комитетов по управлению имуществом, у которых всегда были живые деньги на расширение штатов, на создание нормальных социальных условий для своих сотрудников, конечно, чувствовали себя куда более свободно, нежели руководители любых других отделов и департаментов местной администрации. Тем-то приходилось выпрашивать у губернатора каждую бюджетную копейку на содержание своих сотрудников. Все это, безусловно, повышало статус комитетов имущества по сравнению с другими подразделениями местных администраций. И способствовало созданию некой общности людей, которую в чиновном мире скоро не без зависти окрестили “партией Госкомимущества”.