Успех Основного Закона

Для немцев более предпочтительно стабильное государство, чем демократия, которую они будут ценить лишь столь долго, пока она им обеспечивает стабильное государство.

Это почти всеобщий опыт, что конституционная действительность в жизни государства отстаёт от требований конституции. Конституции, особенно когда они возникают в дурмане победоносной революции, часто обещают нечто вроде политического рая на земле — свободу, равенство, братство; с народом, посредством народа, для народа. В политической же повседневности выходит снова и снова по стихотворению Гёте:

Превосходство в силах, оно ощущается,

Его не изгнать со света.

Также почти все конституции заявляют об определённой претензии на окончательность, она состоит в высказанном или в невысказанном «Раз и навсегда»; и эту претензию также они могут претворить в реальность редко или никогда. Снова говоря словами Гёте,

Они мягко двигаются с места на место.

Здравый смысл становится бессмыслицей, благодеяние — бедствием.

Даже где конституции меняются не столь часто, как например во Франции, конституционная действительность постоянно меняется — даже без какого–либо изменения в тексте конституции. Учреждения отмирают, другие добиваются власти, которая не была для них предусмотрена конституцией. Так сегодня мы имеем тот парадокс, что оставшиеся европейские монархии — в Англии, Скандинавии и в странах Бенилюкса — через постоянную тихую эрозию прав короны по сути превратились в исключительно хорошо функционирующие республики, в то время как республики Соединённых Штатов, Франции или даже Советского Союза вследствие всё более сильной концентрации власти у президента или у главы партии несут выраженные монархические черты. Совсем уж не говоря о таких конституциях — которые также имеются — что с самого начала предназначены только для того, чтобы замаскировать истинные соотношения власти в государстве.

Когда мы, имея всё это перед глазами, посмотрим на Основной Закон Федеративной Республики Германии, мы можем только изумиться. Потому что тут мы имеем редкий, возможно даже единственный в своём роде случай, что конституционная действительность превосходит конституционные притязания неожиданным для 1949 года способом. Притязание, с которым Основной Закон вступил в жизнь, было наиболее вызывающим; почти что можно сказать: он стыдился своего неприкрытого существования. Его составители умышленно избегали того, чтобы называть его «Конституцией»; некоторое время в разговорах использовалось сухое название «организационный статут»; определение «Основной Закон», которое в конце концов было принято в качестве компромисса, должно было во всяком случае давать понять, что у составителей не было честолюбия создавать настоящую конституцию. Никакой речи о претензии на окончательность; Основной Закон определённо должен был послужить только как временная мера на переходной период. Один из его отцов, ставший позже первым федеральным президентом Теодор Хойсс, даже предложил, что по прошествии десяти лет Основной Закон должен будет автоматически прекратить своё действие.

Между тем больше никто не думал о том, чтобы отменить его. Это является рекордом стабильности, который можно видеть. При неслыханном ускорении, которому в нашем веке подвержены исторические процессы, уже почти что исключение по долговечности. То, что у нас гитлеровский рейх длился только двенадцать лет, а Веймарская республика прожила лишь четырнадцать, знает каждый, равно как и то, что ГДР свою Конституцию 1949 года уже через девятнадцать лет, в 1968 году, заменила второй, весьма отличной от первой. Но не все представляют себе, что и предшествующие немецкие конституции равным образом не могут равняться в своей жизнеспособности с Основным Законом.

Когда конституции Бисмарка исполнилось двадцать пять лет, партии, которые хотели вместо неё установить совершенно другую конституцию с подотчётным парламенту правительством рейха, уже многие годы имели в рейхстаге устойчивое большинство. Несомненно, что пока она окончательно прекратила действие, прошло ещё двадцать три года, однако конституция Бисмарка потеряла прочность по меньшей мере с момента отставки её создателя, если не с самого начала, и известное название книги Артура Розенберга «Возникновение германской республики в 1871–1918 гг.» имело свой верный смысл. А как обстояло дело до Бисмарка? Восстановленный Германский Союз 1851 года просуществовал только пятнадцать лет, а предыдущий союз образца 1815 года после тридцати трёх лет постоянно нараставшей, злобной и брюзгливой критики и неприятия был распущен в период революции. Почти во всё время его существования его сопровождали издевательские стишки:»O Bund, du Hund, du bist nicht gesund«.[40]

В Федеративной Республике не существует соответствующей враждебности по отношению к конституции, престиж Основного Закона постоянно возрастал в годы его предшествующего действия, и сегодня достиг наивысшей точки. Когда он был обнародован в мае 1949 года, не только его авторы представили его с определённой стыдливой скромностью. У его адресатов, граждан Германии, он также не вызвал восторга. Его едва ли восприняли как событие; у немцев в свою очередь были другие заботы. Они приняли Основной Закон, как они тогда всё принимали, не слишком озабочиваясь деталями. И в блестящие годы демократии канцлера Аденауэра, которые последовали затем, восхищались, как повелось издавна, более великим человеком, нежели вновь созданным демократическим правовым государством.

На это в широких кругах стали обращать внимание лишь тогда, когда великий человек, который его столь долго олицетворял (и так сказать, маскировал), начал несколько заносчиво бесцеремонно с ним обращаться. Тогда неожиданно заметили, что заложено в Основном Законе — при болезненных событиях вокруг выборов федерального президента в 1959 году или во время скандала, связанного с журналом «Шпигель» в 1962 году. И годы, в которые истинно начала сиять слава Основного Закона, были кроме того как раз неспокойными поздними шестидесятыми, годами внепарламентской оппозиции, студенческих волнений и НДП [41]. Это нечто весьма примечательное, чему удивлялись далеко недостаточно: как раз неспокойные годы усилили конституцию. Все вдруг стали за неё цепляться и к ней апеллировать. Бунтовщики со своим «долгим маршем по учреждениям» стали никем иным, как защитниками правопорядка; даже НДП не уставала подчёркивать, что она «прочно стоит на почве Основного Закона». В 1972 году Основной Закон выдержал также свою первую пробу на прочность: он предотвратил то, чтобы политический кризис, который произошёл из политической патовой ситуации в бундестаге, превратился в государственный кризис. А сегодня мы ушли настолько далеко, что все партии — и даже большая часть левых и правых за пределами партий — поднимают Основной Закон на щит. Каждая партия полагает, что она и есть собственно конституционная партия, и старается оспорить у других этот почётный титул.

Временами это принимает уже гротескные формы. Однако в целом следует это всё же, пожалуй, рассматривать как отрадное явление — во всяком случае более отрадное, чем веймарские обстоятельства, когда правые и левые соревновались в исполненной презрения вражде к «системе», и даже сокращающийся центр в конце концов не защищал более искренне конституцию, а через Генриха Манна искал «диктатуры здравого смысла» или же через Генриха Брюнинга искал убежища в президентском правлении и даже заигрывал с монархической реставрацией. Во всяком случае, это говорит в пользу Основного Закона, что он в настоящее время политическим схваткам внутри парламента и за его пределами, которых всегда было и будет достаточно, устанавливает со всех сторон респектабельные рамки, в которые приглашаются все, которые никому не будет дозволено сотрясать. Для этого в конце концов и существует конституция.

Пару лет назад некий публицист, Герт Калов, мог написать: «Не Германия, которой как единой политической формации в настоящее время не существует, а Основной Закон является нашей политической родиной». Возможно, столь далеко не каждый будет заходить, однако то, что такие слова вообще могли быть написаны, является новым явлением в немецкой истории. Невозможно представить себе, что нечто подобное мог написать кто–либо о Веймарской конституции, или о конституции Бисмарка, или о конституции Германского Союза. Это уже так: Основной Закон, который не желал быть Конституцией, превратился в настоящую и действенную Конституцию, какую когда–либо имели немцы — первую, которую почти никто не желает видеть устранённой, к которой все апеллируют, которая функционирует безопасно и бесперебойно, и которая как раз в кризисные политические времена доказала себя стойким фундаментом государства. И это так, хотя у её колыбели стояла не революция, а поражение, хотя её составило и утвердило не учредительное Национальное собрание, а весьма случайно собранный «парламентский совет» из всего лишь шестидесяти пяти депутатов ландтагов, хотя он никогда не был формально ратифицирован народом и хотя его вступление в силу неминуемо, хотите этого или нет, означало раздел Германии. Это поразительный, прежде совершенно неожиданный исторический процесс, почти немецкое чудо.

День Конституции должен теперь ежегодно праздноваться в Федеративной Республике как национальный праздник — также уникальное явление, что некогда почти оставлявшийся без внимания день провозглашения конституции лишь столь поздно созреет так сказать до праздничного дня. Праздновать конституцию, которая объединяет нас в Федеративной Республике, лучше, чем праздновать провалившееся восстание в ГДР, и нечего говорить также против того, что с установлением праздника Конституции медлили, пока успех Основного Закона действительно установится в качестве конституции. Так что во всяком случае мы празднуем этот успех. Однако важнее, чем его праздновать, понять его, а в этом ещё многого не хватает.

Мы здесь также до сих пор собственно не сделали более того, что констатировали то, что Основной Закон стал успешным, что его нынешняя конституционная действительность и конституционная эффективность далеко превосходят его прежние, чрезвычайно умеренные конституционные притязания. Однако откуда это получается? Лежат ли в основе этого особые преимущества так сказать конституционно–технических свойств Основного Закона? Является ли он, например, гораздо лучшей конституцией, чем веймарская, которую в своё время прославляли как «самую свободную конституцию в мире» и с которой немцы не знали, что делать?

Или немцы сами изменились? Немцы, о которых прежде охотно говорили, что они являются убеждёнными подданными и что демократия им всегда останется чуждой — эти немцы вдруг за одну ночь стали теперь демократами? И станет ли у немцев второй половины столетия конституция успешной, в отличие от немцев первой половины, как это у них произошло с веймарской конституцией?

Или Бонн потому не Веймар, а Основной Закон потому успешнее, чем веймарская конституция, поскольку изменились внешние обстоятельства — например, потому, что одновременно с Основным Законом пришло экономическое чудо или потому, что нынешняя Федеративная Республика, в отличие от Веймарской Германии, тесно связана через НАТО и ЕС с другими, более старыми и более солидными демократиями? Или это различные истории возникновения Основного Закона и Веймарской конституции создают решающее различие? Должен ли возможно (думать об этом вызывает шок) успех Основного Закона быть связан лишь с тем, что он является конституцией не всей Германии, которая была великой державой, а лишь части Германии «Федеративной Республики», которая является державой средней руки?

Демократическая крепость

Именно здесь я хочу сказать, что по моему мнению все эти обстоятельства внесли вклад в успех Основного Закона и что не следует их искусственно отрывать друг от друга, если хотят проанализировать его успех. Каждая история успеха — похоже, что мне никак не уйти от цитат из Гёте — это история, которая рассказывает о том, «как неразрывно связаны заслуга и удача».

Безусловно нельзя отказать в заслуге составителям Основного Закона. Основной Закон, по моему мнению, действительно во многих аспектах является лучшей конституцией, чем веймарская. Однако у Основного Закона была также и удача — как в предпосылках его возникновения, так и в сопутствующих обстоятельствах его введения в действие. И то, и другое принадлежит к конституционной действительности. Конституционная действительность — это не только те реальности, которые создают конституцию, но также и те, в которые она внедряется и от которых она, так сказать, приобретает окраску. Одни и те же конституции действуют по разному в зависимости от того, служат ли они государственной основой великой державы или же скромному государству Центральной Европы, бедной или богатой страны, изолированному, окружённому врагами государству или вовлечённому в тесные союзы. Также общественные структуры, которые существуют при вступлении в действие конституция, также психологические предпосылки, которые она застаёт, изменяют конституционную действительность.

Самый лучший костюм от наилучшего портного, сделанный из наилучшего материала, не будет хорош, когда он не подходит тому, кто должен его носить. Конституция также должна «подходить» — это даже первое и возможно самое важное условие его успеха. Естественно, что кроме этого она должна быть хорошо выработана, прочна и эластична, если она должна выдержать испытание временем. Основной Закон показал, что всё это имеется — как раз в последние годы усилившегося внутриполитического напряжения и кризисов.

Однако ещё важнее возможно было то, что он был с самого начала выкроен под положение и задачи того государства, которому он служил — и это частично даже против воли его непосредственных составителей, которые ведь лишь очень нерешительно, наполовину против своей воли, под мягким нажимом со стороны оккупационных держав, пришли к тому, чтобы части Германии дать конституцию, общие контуры которой — демократия, федерализм, основные права — были им предписаны с самого начала. Они сделали не то, что они собственно хотели, а то, что позволили им обстоятельства — или запретили. Возможно, как раз в этом и была удача. Не совсем добровольно они работали по индивидуальной мерке.

Перед этим я сказал, что у Основного Закона была удача не только в сопутствующих обстоятельствах своего введения в действие, но также и в предпосылках его возникновения. Как? — слышу я вопросы: побежденная, разрушенная и находящаяся в руинах страна, четвертованная и под иноземным господством, морально и физически опустошённая, голодающее и замерзающее население, миллионы бесприютных беженцев и изгнанных, каждый занят лишь чистым выживанием, народ, из которого была выбита всякая мысль о занятиях политикой — это должны были быть счастливые предпосылки для возникновения демократической конституции? Ну что ж, никто не станет утверждать, что немцы 1948–1949 гг. были счастливы. Они были настолько несчастны, насколько вообще могут быть люди. Однако как раз глубочайшее несчастье могло стать счастливейшей предпосылкой для нового начала.

Поучительно будет здесь сравнение с историей возникновения веймарской конституции. Часто говорится, что оба раза демократия в Германии была дитём поражения, и если рассматривать поверхностно, то это кажется естественным. Однако насколько сильно различаются исторические и психологические обстоятельства, которые скрываются за таким поверхностным обобщением! В 1918–1919 гг. поражение и разрушение государства, мирный договор и конституция по времени случились почти одновременно, и тем самым и для сознания они произошли одновременно. Чёрно–бело–красная [42] монархия прославилась впоследствии как высшее проявление силы и величественности, чёрно–красно–золотая [43] республика казалась неотделимой от поражения и унижения. Бесполезно объяснять, что Веймар всего лишь должен был расплачиваться за то, что устроил Потсдам [44]: определение в лучшем случае разума, чувство при этом остаётся глухим.

С 1945 до 1949 между национал–социалистическим поражением и демократическим новым началом лежали добрых три года — и что это было за поражение, что это были за годы! В этот раз не было места для легенды об ударе кинжалом в спину. Гитлеровская Германия сражалась до последнего, поражение было тотальным, и его последствия, которые каждый испытал на собственной шкуре в течение трёх лет, были ужасными. Какая система ответственна за обломки и пепел, голод и страдание — в этом не могло быть никакого сомнения, и её оправдание задним числом было основательно предотвращено, когда в 1948–1949 гг. было совершено демократическое возрождение. Это возрождение не сопровождалось, как за тридцать лет до того, опытом свержения. Напротив, после того как в течение трёх лет беспомощно находились в пропасти, начали теперь снова из неё выбираться: новая валюта, новая конституция, новое государство были первыми шагами вверх, и каждый это чувствовал. Веймарская конституция при её основании была окружена настроем национального разочарования, боннский Основной Закон — атмосферой новой надежды. Огромная разница для его перспектив на успех!

Разумеется, всё он не объяснял. Заслуги и удача должны как раз соединиться, и будет время кое–что сказать о конституционно–технических качествах Основного Закона, без которых не были бы столь блестяще преодолены политические кризисы последних лет и без которых и более счастливые обстоятельства его рождения едва ли уберегли бы его от судьбы Веймарской конституции. И здесь также помогает сравнение обеих конституций, что объясняет решающие преимущества Основного Закона. Это тем более уместно, поскольку ещё весьма недостаточно тонкого понимания структуры Основного Закона и его характерной самобытности; на вопрос, чем собственно боннская демократия отличается от веймарской, большинство людей лишь пожимают плечами. Для них демократия — это демократия. Однако отличия огромны.

Простейшее и самое основополагающее отличие пожалуй вот в чём: архитекторы веймарской конституции были оптимистами, отцы же Основного Закона скорее пессимистами. В Веймаре так сказать говорили вместе с Бисмарком: «Усадим Германию в седло, а верхом ездить она уж научится». В Бонне находились под свежим впечатлением того, что может из этого получиться. Веймарская конституция в своих существенных учреждениях — в законодательных инициативах населения и в референдумах, во всенародных выборах рейхспрезидента, в лёгкости роспуска рейхстага — показывает почти безграничную веру в демократический здравый смысл и в государственную гражданскую ответственность избирателей. Боннский же Основной Закон скорее несёт печать недоверия, его составители дули на воду [45]: у них был опыт того, насколько склонным к обольщению и неустойчивым в своих настроениях может быть избиратель, как легко демократия как раз вследствие неограниченной демократии может погубить себя, и они не хотели повторения этого. Веймарская конституция предполагала народ, состоящий из непоколебимых демократов и образцовых граждан. Боннский Основной Закон хотел быть демократической конституцией, которая может функционировать также среди ошибающихся и обольщающихся, несовершенных людей, он хотел защитить демократию также и от самого себя. При этом естественно возникли опасности и противоречия. Тем не менее это, вероятно, реалистический подход.

Второе отличие вот в чём: в Веймаре пытались сохранить определённую непрерывность. Исходили из конституции Бисмарка. В структуре рейха ничего не изменили, даже самая крупная слабость бисмарковской конституции, дуализм между рейхом и Пруссией, осталась нетронутой. Отдельные государственные органы хотя и нуждались теперь в демократической легитимизации посредством выборов, однако в сущности остались старыми. Вместо кайзера, например, стал рейхспрезидент, который был своего рода избранным кайзером, с огромными властными полномочиями даже в нормальные времена — он мог в любое время назначить и уволить рейхсканцлера и распустить рейхстаг — и с диктаторскими полномочиями при чрезвычайном положении, которое он имел право вводить сам. Политики кайзеровского рейха скоро снова нашли своё место в Веймарской республике.

Боннский Основной Закон, напротив, означает радикальное, осознанное и умышленное разрушение непрерывности. Его составители не опирались ни на какую предшествующую германскую традицию и конституцию, в том числе и веймарскую. Напротив: если их творение пронизывает некий умысел и проявляется во всё новых частностях, то это вот что: через потери стать умными. Иногда есть впечатление, что они просмотрели предшествующие германские конституции — как раз в том числе и веймарскую — для того, чтобы сделать иначе. Не следует забывать: все эти мужчины и женщины пережили закат Веймарской республики; это было для них запомнившимся политическим событием, их незабываемым травматическим опытом, и не допустить этого ещё раз — вот в чём был их твёрдый умысел. Их честолюбие было не в том, чтобы состязаться с людьми из Веймара — кто мог бы создать «самую свободную конституцию в мире»; что они желали создать в гораздо большей степени — то была демократическая республика, которую не так легко, как веймарскую, можно было бы поймать на удочку; так сказать, демократическая крепость. Если в крепости живётся несколько стеснённей, чем в открытом городе, если для стабильности государства хотят ограничить определённые демократические свободы и к воле народа должна быть приставлена институциональная поддержка, то они были готовы пойти на это. Успех до сих пор оправдывает их.

Недееспособны ли избиратели?

Для теорий, которые выводят Основной Закон из крушения Веймарской республики, можно привести множество примеров. Я хочу ограничиться тремя важнейшими: стабилизация правительства; лишение власти главы государства; и — самое проблематичное — медиатизация [46] избирателей.

У Веймарской республики за четырнадцать лет её существования было тринадцать рейхсканцлеров. Недолговечность правительств была одной из фундаментальных слабостей этой республики — как впрочем также и третьей и четвёртой французских и нынешней итальянской; она ни одному правительству не давала достаточно времени, чтобы разработать и провести широко задуманные политические концепции, что вело к разрушению власти, которое подготовило режим президентского правления и в конечном счёте диктатуру. Массы избирателей искали опоры, которую они более не находили у правительства, в чём–то другом, сначала у президента, в заключение у «сильной личности», который не стал считаться с конституцией и с демократией. Боннский Основной Закон сделал очень трудным свержение единожды избранного федерального канцлера: президент ФРГ сделать это не может вообще, бундестаг же только тем, что он выберет другого канцлера.

Этот знаменитый «конструктивный вотум недоверия», который в случае «Барцель против Брандта» вообще был впервые (и тщетно) испробован, ни в коем случае не представляет единственного осложнения свержения канцлера, который встроен в Основной Закон. По меньшей мере столь же важны многие препятствия, которые Основной Закон ставит на пути досрочного роспуска бундестага, потому что ведь новые выборы в бундестаг означают также новые выборы канцлера, а их основной закон как раз не хочет сделать столь легкими. Не каждое колебание в настроении избирателей должно тотчас же оказывать действие на парламент и правительство. Оппозиционные политики, которые при уходе с должности Брандта тотчас же призывали к новым выборам, показали недостаточное понимание конституции. Ведь Основной Закон как раз хочет предотвратить постоянные новые выборы, которые веймарский рейхстаг в заключение сделали посмешищем, и до сих пор в этом он также добился успеха: из семи до сего дня избранных бундестагов только один был распущен досрочно; из восьми (или, если считать также первый гитлеровский, девяти) рейхстагов Веймарской республики ни один не пережил нормального окончания своего срока полномочий.

Стабилизация правительств (и связанное с этим осложнение новых внеочередных выборов) с самого начала стала популярной. О лишении власти федерального президента нельзя сказать столь безусловно. Естественно, в основе для него также лежал веймарский опыт: ведь не только Гитлер, а уже Гинденбург в последние три года Веймарской республики посредством президентского режима «легально» выхолостил конституцию и практически отменил её; то, что такая возможность в будущем должна быть предотвращена, нашло широкое понимание. Однако то, что Основной Закон столь радикально снизил значение федерального президента и превратил его в чисто представительскую фигуру нотариуса государства, вначале всё же показалось многим слишком далеко зашедшим. Критика пришла с двух сторон: одна была направлена против старых укоренившихся монархических инстинктов (которые пожалуй окончательно умерли лишь в шестидесятые годы, во втором поколении граждан ФРГ); другие желали персонального противовеса патриархальному стилю правления Аденауэра.

Сам Аденауэр некоторое время полагал, когда он играл с тем, чтобы дать себя избрать главой государства, что он сможет расширить скудно отмеренные политические полномочия президента, Любке и Шеель также намекали на подобное, и всенародные выборы федерального президента посредством изменения Основного Закона обсуждались снова и снова. Однако постепенно разговоры на эту тему затихли, и примечательным образом на практике — то есть в конституционной действительности — немногие политические полномочия федерального президента были сужены ещё более. Например, по тексту Основного Закона Любке и Хайнеманн при отставке Эрхарда и Брандта могли предложить и другого кандидата в канцлеры, чем соответственно номинированный наиболее сильной фракцией бундестага. Однако это им не пришло в голову, и сегодня не только право выбора, но также и право представления кандидатуры на пост канцлера практически находятся у большинства в бундестаге. Федеральный президент, который захотел бы сопротивляться выдвижению того кандидата в канцлеры, которого желает избрать большинство в бундестаге, вызвал бы теперь уже конституционный кризис. К федеральному президенту как к репрезентативной фигуре привыкли более, чем этого ожидали; неудовольствие возникает ещё самое большее тогда, когда при его номинации проявляется чрезмерно много личной и коалиционно–политической закулисной игры.

Гораздо более сильную, снова и снова разгорающуюся критику вызвала в Основном Законе медиатизация избирателей, третий из радикальных выводов, которые Основной Закон извлёк из трагедии Веймарской республики. И ведь здесь действительно теперь имеется проблема, для которой нет теоретически совершенного, неуязвимого решения. Тут прежде всего болезненная правда исходного положения. Разумеется, в падение веймарской демократии внесли свой вклад нестабильность правительств, чрезмерная частота выборов, слишком сильная власть рейхспрезидента и её неправомерное использование. Однако нельзя не признать, что в конце концов германский избиратель сам вынес смертельный приговор Веймарской республике. Даже если национал–социалисты Гитлера на свободных выборах никогда не достигали абсолютного большинства: в последний год республики они были намного более сильной партией, и вместе с коммунистами с июля 1932 года они могли предотвратить образование любого конституционного, опирающегося на парламентское большинство правительства. Мимо этого нельзя пройти мимо: самое позднее в 1932 году большинство избирателей так или иначе было настроено на свержение демократической республики.

Избиратель является демократическим сувереном. Большинство избирателей решает: это квинтэссенция любой демократической конституции. Однако как быть, если большинство избирателей решает выступить против демократии? Не будет ли в этом случае обязанностью демократии, во имя демократии совершить самоубийство? И наоборот: не совершает ли демократия также самоубийство в том случае, когда она — во имя демократии — пренебрегает решением большинства избирателей? Принадлежит ли к сути демократической свободы, что она также и саму себя должна предоставить в распоряжение избирателей? Или же ей следует сказать: никакой свободы для врагов свободы? Однако не наступает ли тогда такая опасность, которую Томас Манн классически так сформулировал в Америке времен охоты Маккарти на ведьм: «Свобода умирает при её защите»?

Неразрешимая дилемма! Любой ответ будет неудовлетворительным. Однако установлено, что веймарская конституция и боннский Основной закон дали или соответственно дают противоположные ответы. Веймар был готов безусловно починиться воле избирателей — вплоть до самоотречения. Бонн — нет. Основной Закон — уже первоначальный Основной Закон 1949 года, а не лишь позже встроенное определение о Чрезвычайном Положении — однозначно провозглашает принцип: никакой свободы для врагов свободы! Статьи 18 и 21 в этом отношении тверды, как сталь. Статья 18 определяет, что основные права теряются, когда они «неправомерно используются для борьбы против свободного демократического строя общества». Это действует как для отдельных личностей (в отношении свободы обучения, тайн переписки и телефонных разговоров, права собственности или права на убежище), так и для объединений или организаций (в отношении свобод печати, собраний и объединений). Статья 21 позволяет запрет антиконституционных партий. Разумеется, каждый раз федеральный конституционный суд должен позаботиться о том, чтобы предотвратить административную скоропалительность и произвол при употреблении этого ужасного оружия.

В конституционной действительности правда это становится не столь грозно, как хотели сделать отцы конституции. Статья 18 до сих пор ни разу не применялась. Статья 21 хотя дважды в пятидесятые годы привела к запрету партий — она была применена против Социалистической Имперской Партии [47] и, гораздо более спорно, против КПГ (Коммунистическая партия Германии). Однако сегодня снова существуют НДП (Национал–демократическая партия) и ГКП (Германская коммунистическая партия), и их терпят, равно как и новую, маоистскую КПГ. Можно сказать, выработалась привычка не использовать больше статьи 18 и 21, без того чтобы эта привычка стала изменяющим конституцию привычным правом. Меч остаётся в ножнах, однако меч всё еще там.

Тем не менее: практика стала мягче, так сказать добродушнее, чем это прежде предусматривал текст конституции, и на это имеет смысл недвусмысленно указать, поскольку часто утверждается обратное. Существует легенда, по которой безгранично либеральный и толерантный Основной Закон с течением времени постепенно переделывается в авторитарный и ложно интерпретируется. Это попросту не соответствует действительности. Также не соответствует действительности то, что статьи 18 и 21 прежде были нацелены только на правых, на новый национал–социализм, а с тех пор здравому смыслу вопреки стали применяться лишь против левых, коммунистов всех разновидностей. Эти статьи с самого начала были нацелены не только на их дословное соблюдение, но также по своему умыслу равномерно на левых и правых — в конце концов страх перед коммунистами в 1949 году был настолько же живым, как и воспоминание о гитлеровских ужасах, и когда сегодня их вспоминают чаще в связи с коммунистами, чем с неонацистами, то просто потому, что коммунисты в политической жизни федеративной республики между тем стали заметными больше, чем неонацисты. Это естественно может снова измениться. И очень уж большой роли обе эти силы не играют, что возможно также является главной причиной того, что их сегодня терпят, что далеко выходит за рамки прежнего замысла Основного Закона.

То, что эта терпимость стала политически возможной, что её так сказать стало можно достичь, это разумеется опять таки связано с Основным Законом. Основной Закон отвечает не только на пока что, слава богу, теоретический вопрос — следует ли (или должно ли) демократии ставить себя в распоряжение избирателей, и даёт ответ, противоположный ответу веймарской конституции. Он прежде всего имеет дело с прозаической мудростью: прежде всего вовсе не следует заводить дело столь далеко. Недоверчивость обжегшихся детей, которая вдохновляла отцов Основного Закона, в отличие от отцов веймарской конституции, относится также — и не в последнюю очередь — к мудрости, к гражданской ответственности и к демократической устойчивости германских избирателей.

Государство — это партии

Веймарская конституция читается как приглашение избирателям дать волю своим правым взглядам и в любое время таким образом политически перебеситься. Об Основном Законе этого сказать нельзя. Он скупится на власть, которую он признаёт за избирателем, и существует множество предосторожностей, чтобы предотвратить слишком быстрое и легкое влияние колеблющейся воли избирателей на руководство государством. Избиратель не должен иметь этого слишком легко, он должен тщательно обдумывать, что он делает: это та концепция, которая лежит в основе всей государственной конструкции Основного Закона. Говорили о медиатизации избирателей, и по этой причине часто критиковали Основной Закон как раз как в корне недемократический.

Ну, недемократическим он не является. Предложение: «Вся государственная власть исходит от народа» — это не только конституционный лозунг, но и конституционная действительность. Нет ничего в Федеративной республике, никакой институции, никакого государственного органа, никакого закона и никакого постановления, ничего, что каким–то образом не было бы в последней инстанции обращено к воле избирателей и к решениям избирателей. Однако разумеется, воля избирателей и решения избирателей направляются и фильтруются столь многообразно, что они в своём конечном продукте часто более не узнают себя — это то, за что часто серьёзно критикуется Основной Закон. Однако это намерение; намерение объединить демократию со стабильностью — причём за этим питаемым веймарским опытом убеждением стоит то, что в основе для немцев более предпочтительно стабильное государство, чем демократия, и что они будут ценить демократию лишь столь долго, пока она им обеспечивает стабильное государство.

Это означает прежде всего отказ от какой–либо прямой, плебисцитной демократии. Никакой народной инициативы, никаких референдумов, никаких всенародных выборов федерального президента — всё в осознанном противопоставлении Веймару. Не считая пары исключений, как урегулирование границ земель, воля избирателей в каждом случае проходит сначала через грубый фильтр избранных парламентов: бундестаг, ландтаги и местное самоуправление. Хотя политическую систему Федеративной республики часто определяют как парламентскую демократию, всё же в строгом смысле парламентской демократией, как Англия, где не избиратель, но Нижняя Палата парламента всесильна, Федеративная республика также не является. За грубым фильтром парламента Основной Закон поставил ещё множество тонких фильтров.

Сначала, во–первых, множество парламентов, федерализм. Ни в коем случае нельзя сказать, что бундестаг и федеральное правительство Федеративной республики властвуют целиком и полностью. Множество важных законодательных областей и гораздо большая часть управления — культурная политика, образование, судопроизводство, полиция — являются делом земель, в которые федеральная власть вмешивается мало или вовсе их не касается. И в само федеральное законодательство земли вмешиваются ещё раз: через бундесрат, представительство земель, что может действовать весьма препятственно, если бундестаг и бундесрат имеют политически различные большинства.

Затем законодательство привязано к конституционному строю, и за этим следит федеральный конституционный суд — весьма могущественное учреждение, которого не знала ни одна из прежних германских конституций. Большинство правительств, которые до сих пор были у Федеративной республики, больше боялись федерального конституционного суда, чем оппозиции в парламенте, и с основанием. Основной Закон дал федеральному конституционному суду очень действенное оружие в руки в форме основных прав граждан, которые, опять–таки иначе, чем в Веймарской республике, являются не только программой для будущего законодательства, но и непосредственно действующими правами и могут быть изменены или ограничены только конституционным большинством — а частично даже и вообще не могут. Это часто устанавливает болезненные тесные границы власти законодательных органов.

И наконец, существует, хотя и не в Основной Законе, однако в конституционной действительности, закон о выборах с его пятипроцентной оговоркой, которая не только предотвращает раскол партий, но также и чрезвычайно затрудняет возникновение новых партий.

Если кратко, то уже нормальная политическая повседневная жизнь совершенно осознанно устроена Основным Законом так, что новой антидемократической волне в этот раз было бы весьма трудно пробиться до центра государственной власти, прежде чем она снова пойдёт на спад — как это произошло в 1930 году в Веймарской республике. Был выстроен, так сказать, чрезвычайно усложнённый маршрут, который правда осложняет жизнь не только революционным и враждебным конституционному строю народным движениям, то также и в целом соответствующим конституции устремлениям к реформам и изменениям. Если рассматривать чрезвычайно усложнённые, переплетённые и многоуровневые здания государства и аппарата законодательства, то часто можно было бы задаться вопросом — а может ли вообще в них развёртываться конструктивная политическая жизнь, не должны ли все стремления к прогрессу, обновлению и изменению заканчиваться в этом лабиринте учреждений. Однако и здесь — и как раз здесь — конституционная действительность гораздо лучше, чем может предположить писаная конституция. На практике политическая жизнь под Основным Законом представляется совершенно ясной, подвижной и продуктивной, и именно потому, что через все переплетённые ходы государственности течёт тот самый элемент, который в конце концов во всём многообразии всё же снова представляет единство: партии.

Я полагаю, что Основной Закон является первой конституцией в мире, которая вообще обращает внимание на партии и отводит им соответствующее конституционное место. Правда, в тексте конституции это занимает гораздо более скромное место, чем в конституционной действительности. По тексту статьи 21 «партии содействуют формированию политической воли народа». В действительности они являются существенными носителями и созидателями этого формирования политической воли, и одновременно представителями государства, а именно во всех его частях и учреждениях: в бундестаге и в федеральном правительстве, в ландтагах и в земельных правительствах, даже в федеральном конституционном суде с его «чёрным» и его «красным» сенатом, но также и в общественных учреждениях и всё более и более в негосударственных объединениях общественного права — повсюду мы снова встречаем партии.

В своей конституционной действительности Федеративная республика является партийным государством. Без партий она не смогла бы функционировать ни одного дня, а с ними она функционирует отлично. Через партии — а сегодня уже практически только через них — снизу вверх текут желания, идеи, одобрения и отрицательные эмоции, требования и протесты; и также через партии — и вновь только через них — течёт государственная политика сверху вниз, в форме законов, постановлений, административных мер, объяснительных или зажигательных речей или агитационных телевизионных программ. Партии являются большим, незаменимым связующим звеном между народом и государством; от их состояния зависит, будет успешной или нет связь демократии и стабильности, к которой стремится Основной закон.

Почти что самое важное, что следует понять, если хотят понять нашу конституционную действительность, то, что эта двойственная роль партий — это нечто новое. Они больше не являются, как ранее, «представителями народа», которым противостоят независимые от партий верхушка государства и государственное управление. Они не могут более не задумываясь критиковать и осуждать в уверенности, что другие уж позаботятся о том, чтобы государству не будет нанесен урон. Они сами должны заботиться о том, чтобы государству не был нанесён ущерб — если они не будут этого делать, это не сделает никто другой. В определённом смысле они являются государством. Однако одновременно они остаются постоянными конкурентами в борьбе за благосклонность избирателей, рассчитывающими на то, чтобы привлечь на свою сторону большинство избирателей и выполнить призвание правления. Это охраняет их — по крайней мере, до поры до времени — от того, чтобы стать недемократическими политическими аристократами как партии, которые в однопартийных государствах без конкуренции монополизируют политическую жизнь.

Однако несомненно то, что две, три или две с половиной партии, из которых в Федеративной республике до сих пор образовывались правительства, имеют с этими раз и навсегда правящими монопольными партиями столь же много или даже больше общего, чем с любой из многочисленных партий прошлых германских «народных представительств»: в противоположность им они являются опорой государства, ответственными за то, чтобы Федерации и землям предоставить их канцлеров, министров и служащих. И они должны объединять эту высокую ответственность со своей демократической задачей — направлять вверх мнение избирателей.

Германский избиратель инстинктивно постиг эту новую роль партий. Это его величайший вклад в успех второй германской республики. На то, что он постиг эту роль, указывает прежде всего то, что он радикально сократил число партий — в первом бундестаге их ещё было девять. Это осуществило не «образующее большинство избирательное право», а сознание избирателей, что он под Основным Законом более не просто выбирает представителя своих личных интересов или мировоззренческих предпочтений, а выбирает правительство.

На вопрос, полностью ли уже также и сами партии постигли свою новую роль, ответить менее легко. За это говорит то, что все представленные в бундестаге партии стремятся из старых классовых или мировоззренческих партий стать народными партиями. Это системно правильно. Пока партии были лишь для того, чтобы чуждое партиям правительство противопоставлять мнениям народа, имело смысл и значение то, что каждый класс и каждое мировоззрение образовывали свою собственную партию. Но партия, которая сама желала управлять государством, должна была каким–либо образом интегрировать в себя все классы и мировоззрения и смочь привести их к компромиссу, если при этом другая партия центр тяжести и акцент предпочла бы поставить иначе. Против принятия того, что партии уже полностью вросли в свои новые роли, говорит их вновь усилившаяся «поляризация» и снова и снова прорывающаяся у соответствующей оппозиции склонность учинять обструкцию. Именно в этом имеется опасность того, что пыл партийной борьбы сделает государство неуправляемым. Уже обычное слово «оппозиция» внушает ложное, в основе анахроническое отношение; возможно следует лучше говорить о правительстве и о запасном правительстве — в английской организации власти на это уже указывают слова «теневой кабинет».

Это именно не является задачей соответствующих партий меньшинства — постоянно вставлять палки в колёса партии большинства и всему, что делает правительство, автоматически говорить «нет». Их задача — держать себя готовыми к роспуску правительства в любой момент — и естественно рекомендовать себя в качестве следующего правительства. Лучше всего они будут себя рекомендовать своими собственными достижениями. Федерализм даёт для этого наилучшие возможности, поскольку он так сказать заботится об утешительных призах: даже если некая партия в Бонне долгое время вынуждена сидеть, как говорят, на жёстких лавках оппозиции, ей всегда дадут ту или иную столицу федеральной земли, где она будет сидеть на мягких министерских креслах. Это отличное средство предотвращения против озлобленности и досады на государство.

Воссоединение через земли?

Это не единственное преимущество федерализма. Весьма выраженная самостоятельность федеральных земель произошла ведь не совсем по собственной воле отцов Основного Закона. Федерализм был им так сказать предначертан оккупационными властями через создание земель, и при составлении Основного Закона более или менее был навязан, и по меньшей мере в Северной Германии, где людей всё ещё основательно беспокоило воспоминание о прежнем централистском правлении Пруссии с его экономностью и эффективностью, он никогда не стал действительно популярным.

Верно также и то, что отдельные германские земли всё еще случайное происхождение привязывают к бывшим оккупационным зонам, что пора бы наконец произвести недвусмысленно предусмотренные Основным Законом землеустройство и новое разграничение, и что повсеместно разделение например в школьном образовании или в криминальной полиции может привести к досадным неприятностям и к недоступности информации. Однако как раз эта последняя упомянутая опасность принесла в конституционную действительность учреждения, у которых возможно ещё может быть большое будущее — не только для Федеративной республики, но и для Германии в целом.

Я думаю о постоянных конференциях министров федеральных земель, конференциях по делам религий, министров внутренних дел и финансов, об учреждениях, которые не предвидел Основной Закон, которые однако оказались безусловно необходимыми и сегодня без них нельзя себе представить германской конституционной действительности. Они были безусловно необходимы, поскольку добивались только лишь определённого единообразия и координация во всем множестве областей, которые Основной Закон вывел за рамки компетенции федерации и передал федеральным землям для самостоятельного урегулирования. Федеральные власти не могут вмешиваться в управление этими вещами; и если они не должны развиваться в безнадёжно различных направлениях, то земли должны сами взять дело в свои руки и от случая к случаю на добровольной основе объединяться в вопросах определенных урегулирований. Таким образом, в определённой степени рядом с Федеративной республикой совершенно в тишине на той же территории образовалось нечто вроде неформального союза германских земель — свободный союз государств рядом с жёстко очерченным федеральным государством, объединение земель, у которого нет никакой власти над его членами, который однако предотвращает жизнь врозь. И кто не думает, когда он слышит такие определения, невольно о разделе Германии и о возможностях её будущего преодоления?

Я не хочу здесь напоследок сердито поднимать всю болезненную проблематику, которая связана с терминами «воссоединение» и «заповедь воссоединения». Если вместе с федеральным конституционным судом к преамбуле Основного Закона добавляют не только риторическое, но и юридически обязывающее значение — тогда здесь без сомнения зияет глубочайшее — единственное действительно глубокое — противоречие между конституционными притязаниями и конституционной действительностью. И именно это — горький парадокс — как раз есть чрезвычайная скромность их конституционных притязаний, которая сыграла злую шутку с отцами Основного Закона. Ведь они вовсе не хотели выковывать конституцию, ничего длительного и прочного, только лишь переходной устав, только лишь вспомогательное уложение для текущего дня и часа. Они не хотели основания западногерманского государства, которое неминуемо должно было потянуть за собой образование восточногерманского. Отсюда все эти клятвенные слова преамбулы Основного Закона о переходном времени, о содействии для тех, в совместном действии с которыми было отказано, о приглашении ко всему германскому народу в свободном самоопределении завершить единение и свободу Германии. В качестве разъяснения воли и намерений это всё имеет сомнительную прямоту. Однако что всегда было волей и намерением составителей Основного Закона: чего они не желали и чего не намеревались, именно это они совершили, и сделали они это лишь очень хорошо, лишь очень основательно.

Основной Закон оказался гораздо лучше, гораздо более долговечным, чем этого хотели его авторы, и естественно со вступлением его в силу в жизнь вошло западногерманское государство, основатели которого не хотели его существования, однако ликвидации которого более не может представить себе никто из его граждан, не говоря уже о том, чтобы желать такого. Равным образом естественно «те немцы, в совместном действии с которыми было отказано», должны были на основании этого идти другим путём, и вследствие этого волей–неволей создали своё собственное, весьма непохожее государство. Если преамбула Основного Закона содержит заповедь о воссоединении, то это во всяком остаётся неисполненным и с течением времени становится всё более невыполнимым. То, что оба германских государства такими, какими они есть и стали, сегодня нельзя более объединить без того, чтобы не разрушить одно или другое, или оба — есть ли ещё кто–либо, кто этого не видит? Спросим иначе: имеет ли кто–либо представление, как при более благоприятном политическом положении и при наличии доброй воли с обеих сторон — чего сегодня не существует — могло бы конкретно выглядеть государственное объединение Федеративной Республики и ГДР в общее государство? Уже при попытке просто помыслить такое постигает неудача.

Однако если думают не о Федеративной Республике, а о конференциях премьер–министров федеральных земель и их министров, то есть о неформальном подобном конфедерации сотрудничестве западногерманских земель, тогда начинает показываться нечто вроде слабого света в конце туннеля. Германская конфедерация — это же было однажды, прошло уже много времени — предложение ГДР. Конечно, при этом они думали скорее о союзе двух стран с Федеративной республикой, и из этого вряд ли могло бы выйти много толку, не только из–за различных общественных устройств обеих государств, но прежде всего из–за их различной величины. Однако такие земли, как Северный Рейн — Вестфалия и ГДР примерно равны по величине, другие земли даже меньше, чем ГДР. Никому не нужно бояться других, и никто не мог бы другим что–то навязывать — почему не могло бы однажды стать возможным в таком кругу урегулировать практические вещи? Государственное собственное существование Федеративной республики и ГДР и их квази–дипломатические отношения остаются от этого нетронутыми — подобно тому, как некогда суверенитет Пруссии и Австрии оставались нетронутыми, несмотря на существование франкфуртского Германского Союза.

Прежде чем развитие событий такого рода могло бы перейти в область возможного, рамки международных условий конечно же должны стать гораздо шире, чем они есть сегодня. Однако если вообще ещё существуют возможности общегерманских особых отношений, которые с некоторой широтой можно было бы подвести под определение «Воссоединение», то следует скорее искать их на уровне земель, чем на уровне федерации. Между тем мы поступаем правильно тем, что преамбулу к Основному Закону не воспринимаем более важной, чем это делает сам Основной Закон. Его трезвой солидности мы обязаны государством, которое он сохраняет и о котором заботится, даже если это и не вся Германия.

(1974)