8.3. Конституционные проекты Александра I

Ощущение большей внешней законченности оставили административные реформы: в 1802 г. были учреждены министерства (иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения), в состав которых вошли прежние коллегии. Правда, немедленным результатом реформы стало усиление общей неразберихи: оформление структуры министерств, разграничение сфер деятельности между ними, а также определение полномочий министров и их отношений с верховной властью заняли целое десятилетие. Главное значение создания министерств заключалось в переходе к более совершенной государственной системе: от коллегиального управления первоначальной камералистской модели — к началу построения централизованной бюрократической машины «вертикали власти». Но и эта реформа на самом деле являлась лишь меньшей частью более амбициозного плана, оставшегося нереализованным.

В 1809 г. по поручению Александра I его главный советник в тот период, Михаил Сперанский, составил развернутый проект реформирования Российской империи в конституционную монархию — «Введение к Уложению государственных законов». Отправными идеями проекта Сперанского было признание политических прав у подданных империи (обладающих определенным минимумом собственности) и завершение процесса разделения властей. Недавно созданные министерства рассматривались как высший орган исполнительной власти. За сенатом окончательно закреплялась роль высшей судебной инстанции. В дополнение к ним планировалось формирование высшего органа законодательной ветви власти — Государственной Думы. Над этими высшими органами трех ветвей власти учреждался Государственный совет, координирующий их деятельность и служащий посредником между органами власти и императором как верховным гарантом политической системы и источником власти.

Параллельно со структурным разделением государственной власти на три самостоятельные ветви предполагалось переформатировать территориальную структуру империи. Если прежнее деление на волости — уезды — губернии преследовало цель связать пространство империи равномерной сетью административных центров, то новая структура, предлагаемая Сперанским, призвана была оптимизировать представительство местных интересов во власти. Первым, низовым уровнем, становилась волость, обязательно с городом или новообразованным волостным центром. Все ветви государственной власти были представлены на уровне волости. Так, первой ступенью законодательной власти была волостная дума, выборы в которую проводились раз в три года владельцами недвижимости. Собираясь на период выборов, волостная дума избирала из своего состава постоянно работающее правление, а также депутатов в вышестоящую окружную думу. Округ — вторая ступень территориального деления — был в несколько раз больше уезда, в каждой губернии было 2?5 округов с населением в 50 тыс. человек каждый. Окружная дума выбирала постоянный окружной совет, а также членов окружного суда и депутатов в губернскую думу. Губерния составляла третью ступень иерархии, с населением от 100 до 300 тыс. человек. Кроме губернского совета и суда, губернская дума выбирала депутатов в Государственную думу. Эта стройная политическая система выводила на принципиально новый уровень понятие «регулярного государства», но при этом признавала невозможность распространения его на всю территорию империи, потому что параллельно с основной политической системой учреждались пять «областей» с особым внутренним устройством и приспособленным к местной специфике законодательством:

Именование областей присвояется тем частям империи, кои по пространству и населению своему не могут войти в общий распорядок управления. Сии области суть: 1) Сибирь, по хребет Уральских гор; 2) край Кавказский и Астраханский с Грузиею; 3) край Оренбургский; 4) Земля донских казаков; 5) край Новороссийский.

Сперанский не уточнял, получали ли «области» какое-то представительство в Государственной думе, а также насколько специфичным было местное законодательство. Среди областей, выпадающих из «регулярного» государственного устройства, была и Грузия, включенная в состав империи лишь несколькими годами ранее (в 1802 г.), и уже давно интегрированная Сибирь. Особый («колониальный») статус признавался за «русской» Донской областью, в то время как недавно присоединенные земли Польши-Литвы или Финляндии включались по плану в «регулярную» часть политической системы на общих основаниях.

Несмотря на то, что проект Сперанского разрабатывался по указанию Александра I и получил его одобрение, на практике из всего задуманного удалось лишь довести до ума систему министерств и учредить (в 1810 г.) Государственный совет, в котором Сперанский получил должность государственного секретаря — по сути, главы правительства. Остальные части проекта, придававшие смысл и Государственному совету, и министерствам, остались нереализованными. Непосредственной причиной провала конституционной реформы стали придворные интриги против Сперанского, в результате которых он потерял свой пост в марте 1812 г. и на несколько лет попал в опалу. Но куда важнее были структурные проблемы, которые можно назвать «сопротивлением среды», точнее — имперской ситуации, которую конституционный проект Сперанского недостаточно учитывал. Мало того, что амбициозный проект четырехступенчатой системы, разработанной Сперанским, требовал для реализации многочисленные кадры квалифицированных чиновников, подробные регламенты работы новых государственных органов и новое законодательство (собственно «Уложение»). Столь же масштабной задачей являлось обустройство пяти областей, вынесенных за рамки «регулярной» политической системы. Про них «Введение к Уложению» не говорило вообще ничего определенного, кроме единственной фразы: «Области имеют особенное устройство с применением к ним общих государственных законов по местному их положению». Значит, прежде чем ликвидировать губернии в Сибири и Новороссии, надо было подготовить хотя бы общую схему устройства там «областей». Недостаточно было просто вынести все «имперское» за рамки «регулярного государства» — требовалось придумать, как на самом деле объединить их в общей системе. Екатерина II сознательно ставила перед собой задачу «целый мир создавать, объединять, сохранять» и сумела сконструировать империю так, что она не вступала в конфликт со структурной имперской ситуацией. Сперанский запланировал гораздо более сложное и современное государственное устройство, основанное, фактически, на общности единой политической нации (в его терминах — пользующихся политическими правами граждан «в их соединении»), но эта политическая нация охватывала собой лишь часть империи.

Подрывая прежнее фундаментальное единство имперского пространства ради осуществления современного проекта политической нации, план реформы Сперанского оказался уязвим для критики со стороны других столь же современных проектов. Неслучайно главными врагами Сперанского, добившимися его отставки, были не закоснелые реакционеры, а образованные модернисты, просто придерживавшиеся других взглядов на нацию. Один из них — барон Густав Армфельт, шведский аристократ, прославившийся вкладом в развитие музыкального театра (в том числе в качестве драматурга и даже актера), связанный рождением и земельными владениями с Финляндией. Когда по итогам очередной шведско-российской войны Финляндия была присоединена к Российской империи (1809), Армфельт не просто перешел на российскую службу, но развернул пропаганду финляндского патриотизма. Обращаясь к аристократической элите края, преимущественно шведской по происхождению и культуре, он призывал: «Мы больше не шведы, русскими стать не можем, поэтому отныне будем считать себя финнами». Возглавив комитет по делам Финляндии в Петербурге, Армфельт убедил Александра I дать Финляндии автономный статус великого княжества, с собственной конституцией и парламентом в составе империи, а в 1812 г. — еще и передать в ее состав Выборгскую губернию («старую Финляндию»), отвоеванную Россией у Швеции почти сто лет назад. Все прежние завоевания включались в состав Российской империи на общих основаниях, в том числе земли, полученные после разделов Речи Посполитой. Решение наделить Финляндию широчайшей политической и экономической автономией было беспрецедентным для России, как беспрецедентной была и трансформация шведского аристократа Армфельта в сознательного архитектора финляндской (еще не финской) нации. Понятно, что для отстаивавшего интересы «финляндской нации» Армфельта проект унифицированной политической нации Сперанского представлял смертельную угрозу: ведь исключительный статус «областей» предоставлялся только малонаселенным окраинам, лишенным европеизированной элиты. Существующая империя открывала возможности для развития финляндской нации-государства, а проектируемое Сперанским современное конституционное государство — нет.

Другим смертельным врагом Сперанского был Николай Карамзин — основоположник современной русской литературы и историографии. В 1811 г. он написал и представил в кружке сестры Александра I Екатерины Павловны, имевшей на императора особое влияние, «Записку о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях» — конспект многотомной «Истории государства Российского» и одновременно манифест противников либеральных реформ. Идеологически это был совершенно реакционный текст, отрицающий любые преобразования, включая отмену крепостного права — в необходимости которой не сомневался ни один император со времен Елизаветы. Но в основе политической реакционности Карамзина лежал его модернизм: европейски образованный человек и проводник европейских культурных стандартов в русской литературе и исторической науке, он одним из первых осознал проблему подмены «идей» «местом» в европейской культуре. Еще в начале 1790-х гг. он писал: «Творческий дух обитает не в одной Европе; он есть гражданин вселенной. Человек везде – человек». Карамзин последовательно боролся против восприятия географической Европы как обладательницы монопольных прав на «европейскость», отстаивая в «Записке» 1811 г. самостоятельное «цивилизационное» значение России как исторического государства-нации:

Россия же существует около 1000 лет и не в образе дикой Орды, но в виде государства великого, а нам все твердят о новых образованиях, о новых уставах, как будто бы мы недавно вышли из темных лесов американских!

Претензия на абсолютную самодостаточность России сформулирована здесь на языке и в логике современной («европейской») культуры, с использованием ее идеи исторического прогресса как подъема по цивилизационной лестнице (отсюда упоминание «лесов американских»). Сама возможность такого высказывания была непредставима до включения «неисторических» регионов Северной Евразии в общее пространство «европейской» культуры благодаря посредничеству Российской империи; до освоения современной концепции истории как эволюции «народа», который последовательно создает череду разных государственных образований, на мало совпадающей территории. Усвоив современную европейскую эпистему (способ восприятия и рационализации реальности) и не воспринимая ее более как европейское заимствование, Карамзин протестовал против использования конкретных политических рецептов из Европы (не осознавая, что его собственные рецепты были столь же европейскими, только из другой эпохи):

Для старого народа не надобно новых законов: согласно со здравым смыслом, требуем от Комиссии [по составлению уложения] систематического предложения наших. …Остаются указы и постановления, изданные от времен царя Алексея до наших: вот — содержание Кодекса! Должно распорядить материалы, отнести уголовное к уголовному, гражданское к гражданскому, и сии две главные части разделить на статьи. … Таким образом собранные, приведенные в порядок, дополненные, исправленные законы предложите в форме книги систематически, с объяснением причин; не только описывайте случаи, но и все другие возможные решите общими правилами, без коих нет полных законов и которые дают им высочайшую степень совершенства.

Предложенная Карамзиным работа по систематизации и рационализации законов и выведения на их основании общих юридических принципов (последнее требование) потому и не была проведена в России в течение «около 1000 лет», что предполагала юридическую экспертизу, основанную на принципах римского права — феномена, не известного к востоку от Речи Посполитой до начала XVIII в. Являясь продуктом европейского Просвещения и крупным деятелем современной («европейской») культуры в России, Карамзин атаковал Сперанского практически с тех же позиций, что и Армфельт. Только вместо создания финляндской государственной нации, Карамзин-историк и Карамзин-политик конструировал тысячелетнюю русскую нацию, которая в ходе исторического развития создала собственное и совершенно самодостаточное государство. Реформа этой государственной традиции (отраженной в старинных законах) равнялась для него отказу от идеи русской нации. Причем, подобно Армфельту, выступая против проекта политической нации, русский протонационалист Карамзин вполне лояльно относился к «многонародной» и многоукладной империи, которая давала проектируемой русской нации больше, чем требовала взамен:

Государство наше состоит из разных народов, имеющих свои особенные Гражданские уставы, как Ливония, Финляндия, Польша, самая Малороссия. Должно ли необходимо ввести единство законов?... «Какая нужда, — говорит Монтескье, — одним ли законам следуют граждане, если они верно следуют оным?» Фридрих Великий, издавая общее Уложение, не хотел уничтожить всех частных статутов, полезных в особенности для некоторых провинций…

Отправив Сперанского в ссылку, Александр I не отказался от самой идеи превращения Российской империи из «правомерного государства» в полноценное конституционное. За неимением рабочего проекта общеимперской конституции, он начал с предоставления политических прав окраинам империи. По сути, тем самым он пошел навстречу имперской ситуации, рассматривая исключения как норму (в то время как Сперанский пытался все «исключения» из основного сценария вытеснить на периферию, в «области»). Еще в марте 1809 г. Александр подписал манифест о государственном устройстве Финляндии — фактически, конституцию. В мае 1815 г. к Российской империи официально присоединена была значительная часть бывшего Польского королевства. Подобно финским землям, новая территория не была интегрирована в общеимперскую административную сеть губерний, а получила особый статус Царства Польского. 20 июня была объявлена конституция, которая закрепляла не только основные политические права граждан Царства, но и его польский этнонациональный характер. Правителем Царства (наместником императора) мог быть только поляк, а государственным языком объявлялся польский. Закрепляя «навечно» польские земли в составе империи, конституция, тем не менее, оформляла их как национальное государство:

Польский народ на вечные времена будет иметь национальное представительство на сейме, состоящем из короля и двух палат (изб), из коих первую будет составлять сенат, а вторую послы и депутаты от общин…

Казалось, что Александр I отказался от идеи регулярного государства (одинаково устроенного и действующего по всей стране) ради старого принципа локальных изменений, подстраивающихся под местные условия (в соответствии с логикой имперской ситуации). Выступая в 1818 г. в польском сейме, Александр I объявил о намерении распространить конституционный порядок «на все страны, которые промыслом даны мне в управление». Конечно, если воспринимать его официальный императорский титул буквально, то Александр управлял несколькими десятками «государств», но значило ли это, что, вслед за Великим княжеством Финляндским и Царством Польским, отдельные конституции получит Казанское Царство или Великое княжество Рязанское? На самом деле, Александр не оставил намерения преобразовать всю страну по единому плану, но начать решил с локальных экспериментов. Одновременно с открытием польского сейма, в мае 1818 г., император там же, в Варшаве, поручил своему представителю в Царстве Польском, Николаю Новосильцеву, разработать проект общероссийской конституции.

Новосильцев (1761–1838), в прошлом член Негласного комитета, дипломат и президент Академии Наук, должен был разрабатывать конституцию в Варшаве как в лаборатории, изнутри наблюдая работу конституционного национального государства в условиях Российской империи. Текст конституции под названием «Уставная грамота Российской империи» (Charte constitutionnelle) был закончен к осени 1820 г. Он был гораздо подробнее «Введения к уложению» Сперанского, включая почти 200 статей. Главным же отличием (помимо несколько иной системы организации представительного правления) проекта Новосильцева было то, что он предлагал единую систему для всей империи:

Статья 1. Российское государство, со всеми владениями, присоединенными к нему, под каким бы наименованием то ни было, разделяется, сообразно с расписанием у сего приложенным, на большие области, называемые наместничества.

«Области» в плане Сперанского нужны были как прибежище всего «нетипичного», как серая зона остаточной имперской ситуации. У Новосильцева вся империя делилась на двенадцать областей-наместничеств с определенной степенью автономии. Каждое наместничество включало несколько прежних губерний «по мере народонаселения, расстояния, обширности и смотря на нравы, обычаи и особенные или местные законы, жителей между собой сближающие». Эта структура следовала логике губернской реформы Екатерины II, которая совмещала централизм государственного управления наместничествами-губерниями с возможностью представительства местных интересов. Только в отличие от реформы 1775 г., масштабы представительства многократно расширялись: вместо сословного оно становилось общегражданским и не ограничивалось низовым уровнем, а доходило до двухпалатного парламента. Как торжественно провозглашала 91 статья Уставной грамоты, «Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство». Несмотря на некоторую непоследовательность в определении критериев наделения политическими правами (проект смешивал сословный и имущественный статус), речь шла о создании единой политической нации в масштабах империи.

Даже если по конституции Новосильцева Великое княжество Финляндское и Царство Польское получили бы статус отдельных областей, они должны были потерять свой обособленный характер наций-государств. При всей гибкости новой системы, разрешавшей издание особых областных законов, самобытных «царств» поляков и «княжеств» финляндцев она не допускала. Как планировалось примирить принципы конституции Новосильцева с обещаниями, торжественно данными императором финляндцам и полякам, — непонятно. Судя по всему, главную сложность в глазах Александра представлял даже не конфликт принципа отдельных культурно-территориальных наций с принципом единой российской политической нации, а сугубо «техническая» проблема количества и качества чиновников, призванных обслуживать такую сверхсовременную и сложную государственную систему. Этот вывод следует из последовательности действий Александра I: получив текст конституции, он поручил генерал-губернатору Александру Балашову внедрить в подчиненных ему пяти внутренних российских губерниях элементы нового государственного управления (видимо, для их проверки на практике).

Александр Балашов (1770–1837), тогда министр полиции, был третьим главным участником смещения Сперанского (наряду с Армфельтом и Карамзиным). В 1819 г. он получил назначение генерал-губернатора округа, только что образованного из пяти губерний. Наместник с военными полномочиями обычно назначался на неспокойные, недавно присоединенные окраины, Балашов же возглавил старые внутренние губернии с преимущественно русским православным населением: Воронежскую, Орловскую, Рязанскую, Тамбовскую и Тульскую. По воспоминаниям Балашова, Александр I объяснил ему смысл и важность нового назначения: это был первый округ из 12, который он намеревался создать под управлением способных генерал-губернаторов с целью децентрализации управления. То есть, в то время как Новосильцев только приступал к работе над конституцией, Александр I уже создал первое из 12 будущих наместничеств. В марте 1823 г. Балашову было поручено провести в своем округе реформу управления и полиции, включая изменение штата чиновников и разработку новых должностных инструкций. Видимо, считалось, что главным стрессом для государственной системы с введением Уставной грамоты станет создание вертикали представительных органов, а значит, к этому моменту необходимо будет иметь уже сформированный аппарат двух других ветвей власти — исполнительной и судебной. К лету 1824 г. в округе Балашова был закончен проект губернского совета (правительства), в декабре он начал действовать на практике в Рязанской губернии, в январе 1825 г. подобный совет появился на уездном уровне. В течение года новые структуры были распространены на все подчиненные Балашову губернии, прототип будущего наместничества конституционной империи действовал в тестовом режиме на практике. Но 19 ноября 1825 г. император Александр I неожиданно умер, Балашов получил отставку, и эксперимент по перестройке государственного аппарата с прицелом на введение Уставной грамоты был прекращен.