6.1.5. Реформы системы управления государством

Северная война показала Петру I не только низкую боеспособность русской армии и слабость промышленности, но и негодность системы управления. Взяв за образец шведскую модель государства и стремясь к максимальной централизации, специализации и регламентации управления, молодой император начал создавать своё «регулярное государство». На смену Земским Соборам, Боярской Думе и приказной системе шли новые учреждения. Как подчёркивает Е.В. Анисимов: «Пётр, исходя из концепций рационалистической философии… и традиционных представлений о роли самодержца в России, придавал огромное значение писаному законодательству, он искренне верил в то, что «правильный закон», вовремя изданный и последовательно осуществлённый в жизни, может сделать почти всё, начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов. Именно поэтому законодательство петровской эпохи отличалось ярко выраженными тенденциями ко всеобъемлющей регламентации, бесцеремонным вмешательством в сферу частной и личной жизни, выполняло функции назойливой «полиции нравов»… Закон реализовывался лишь через систему бюрократических учреждений. Можно говорить о создании при Петре подлинного культа учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура – от торговли до церкви, от солдатской казармы до частного дома – не могла существовать без управления, контроля или наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения».

Законодательство, которое регламентирует каждый шаг, каждый вздох подданных, и государственная машина, работающая как часы – таким был идеал Петра I, не устававшего реформировать бюрократические учреждения и плодить новые и новые регламенты для всех категорий населения на все случаи жизни. По словам Е.В. Анисимова: «Пётр последовательно стремился к созданию целой иерархии регламентов… Обобщив опыт шведской государственности и с учётом некоторых специфических сторон русской действительности, он создал не имеющий в тогдашней Европе аналогов своеобразный регламент регламентов – Генеральный регламент 1719–1724 годов, содержавший самые общие принципы работы бюрократического аппарата. Эти общие принципы применительно к отраслям развивались и детализировались в регламентах отдельных учреждений, а работа каждой категории чиновников, численность которых увеличилась в 3–4 раза за время реформ, определялась своей инструкцией».

Будет верным сказать, что Пётр создал не просто Российскую Империю, но империю военно-полицейски-бюрократическую, империю, в которой бюрократия многократно умножилась и стала играть ключевую роль, армия была признана образцом для подражания в повседневной жизни и стала оплотом режима, а полиция была, по яркому выражению Петра I, «душой гражданства». Комментируя эту мысль Петра I, Г. Флоровскнй поясняет её так: «Полицейское государство есть не только и даже не столько внешняя, сколько внутренняя реальность. Не столько строй, сколько стиль жизни. Не только политическая теория, но и религиозная установка. «Полицеизм» есть замысел построить и «регулярно сочинить» всю жизнь страны и народа, всю жизнь каждого отдельного обывателя, ради его собственной и ради «общей пользы» или «общего блага». «Полицейский» пафос есть пафос учредительный и попечительный». Стремление всё поставить под опеку и контроль со стороны самодержавия пронизывало все мероприятия императора, воодушевлённого полицейско-бюрократической утопией и обладающего невероятной властью и могучей энергией для её воплощения в жизнь.

Пётр стремился преобразовать государство с тем, чтобы оно, в свою очередь, преобразовало общество. Как констатирует Е.В. Анисимов, «в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии… Начиная с петровских времён он начал работать по присущим ему внутренним законам, ради конечной цели упрочения своего положения… Достойно примечания, что в первые года после смерти Петра некоторые государственные деятели с тоской вспоминали «золотые времена» приказов, и их знаменитая «московская волокита» представлялась простой, как огурец, по сравнению с чудовищем бюрократии, рождённой петровскими государственными реформами».

Наконец, подытоживая суть петровских государственных преобразований, Е.В. Анисимов резюмирует: «Петровская эпоха примечательна окончательным оформлением самодержавия. Ликвидация последних следов сословного представительства, создание свода законов, закреплявших право личности управлять, владеть миллионами на основании своей юридически ничем не ограниченной воли, – суть главных процессов, происшедших при Петре». Следует уточнить, что в этом отношении, как и в других, Пётр I не столько выступал новатором и предлагал нечто небывалое, сколько систематизировал и доводил до логического завершения начатое в XVII веке. Так, полки «иноземного строя», Соборное Уложение и мануфактуры существовали и в XVII веке; в XVII веке также сложился русский абсолютизм, и приказная бюрократия, и регламентация жизни стали играть всё большую роль в государстве; наконец, никоновская реформа подорвала идею «Третьего Рима» и заставила московитов учиться у иноземцев, а отмена местничества при Фёдоре Алексеевиче заменила аристократические принципы управления бюрократическими. Но именно Пётр энергично создал колоссальную крепостную армию и крепостную промышленность, довёл самодержавный абсолютизм, бюрократизацию всей жизни, а также копирование иностранных обычаев до логического завершения.

Какими были новые бюрократические учреждения, пришедшие волей Петра I на смену институтам Московской Руси? Вместо громоздкой и запутанной системы приказов, Пётр по шведскому образцу в 1720 году учредил девять коллегий: центральных бюрократических учреждений, ведавших военными, морскими и торгово-промышленными делами. Каждая имела свой регламент, чётко определивший её компетенцию и функции, и возглавлялась президентом коллегии. Пётр особо повелел, чтобы каждый чиновник коллегии при обсуждении вопросов протоколировал и подписывал своё мнение, «ибо сим всякого дурость явлена будет».

Центральным, ключевым органом управления, сменившим Боярскую Думу и руководившим работой всех коллегий и губернаторов, был Сенат, созданный в 1711 году. Если в Думе чины наследовались, то сенаторы назначались царём и были не аристократами, а чиновниками. Сенат должен был обсуждать и подготавливать законы, осуществлять контроль за чиновниками, ведать их назначением, выступать в роли высшей судебной инстанции и управлять страной во время отсутствия императора. Сенат осуществлял связь между различными коллегиями и губерниями. Е.В. Анисимов отмечает: «Постоянный состав сенаторов, элементы коллегиальности, личная присяга, программа работы на длительный период, строгая иерархичность управления, во главе которого был поставлен Сенат, создание канцелярии Сената с большим штатом служащих, контор – специализированных филиалов Сената – всё это подтверждало возрастание значения бюрократических принципов, без которых Пётр не мыслил ни эффективного управления, ни самого самодержавия, как политического режима личной власти». Во главе Сената стоял генерал-прокурор, наделённый широкими полномочиями и подчинённый непосредственно императору.

Важным органом петровской политики был Преображенский приказ, позднее преобразованный в Тайную канцелярии. Её задачей была борьба с политической оппозицией и расправа с недовольными. Н.М. Карамзин в начале XIX века отмечал: «Тайная канцелярия день и ночь работала в Преображенском: пытки и казни служили средством нашего славного преобразования государственного». А в 1718 году Пётр I создал полицию в Санкт-Петербурге.

Император также изменил организацию внешнеполитического ведомства России. На смену эпизодическим посольствам, посылаемым в другие страны, пришли постоянные представительства России.

Важным инструментом государственной политики стала созданная Петром I по французскому образцу система прокуратуры. Прокуроры осуществляли контроль за соблюдением законности во всех центральных и многих местных учреждениях. Параллельно в 1711 году был создан орган тайного надзора – система фискалов. 500 фискалов во главе с генерал-фискалом были призваны тайно наблюдать за чиновниками. Существовали и особые церковные фискалы, именуемые «инквизиторами». Жалованье фискалам не платили: им причиталась половина (позднее – треть) штрафа, наложенного на осуждённых. Таким образом, доносительство сделалось в России важной и доходной профессией. Фискалы (это слово стало в России синонимом «ябеды», «доносчика» и «клеветника») были повсеместно ненавидимы и сами погрязли в коррупции, получая взятки посредством шантажа своих жертв. По словам Е.В. Анисимова: «Важно заметить, что, стремясь достичь своих целей, Пётр освободил фискалов, профессия которых – донос, от ответственности за ложные обвинения, что расширяло для них возможности злоупотребления властью». Кара фискалам полагалась лишь за недонесение на преступника.

В 1708–1719 годах были ликвидированы приказы, ведавшие теми или иными территориями, и созданы губернии. Россия была поделена на восемь губерний, а те на пятьдесят провинций, каждая из которых, в свою очередь, делилась на дистрикты. Каждая губерния должна была содержать и кормить определённый полк (чем устанавливалась тесная связь между воинскими частями и губерниями, а в гражданское управление вводилось военное начало).

Одновременно создавались (по приказу «сверху») «городские магистраты» – органы самоуправления. Как справедливо отмечает Е.В. Анисимов, эта городская реформа носила искусственный и чисто формальный характер: «Но эти магистраты ни по существу, ни по ряду формальных признаков не имели ничего общего с магистратами западноевропейских городов – действительными органами самоуправления. В сущности, в результате городской реформы был создан чисто бюрократический механизм управления, а представители посада, входившие в состав магистратов, рассматривались как чиновники централизованной системы управления городами, и их должности были даже включены в Табель о рангах. Судопроизводство, сбор налогов и наблюдение за порядком в городе – вот и все основные права, предоставленные магистратам».

Реформы государственного управления Петра I создали в России громоздкую и огромную систему чиновничества, скоро вышедшую из-под контроля императора. «Джинн» бюрократии стремительно вырвался из «бутылки». А спустя 100 лет продолжатель дела Петра Николай I вынужден был горько признать: «Россией правит не император, а столоначальники».

Современный историк В.Я. Хуторской отмечает: «Итак, все сословия, все люди были повёрстаны на государеву службу. Государство приобрело тотальный, всеохватный характер». Однако ни контроль над бюрократией, ни побуждение своих подданных к инициативе, о которой мечтал Пётр I, оказались для самодержавия непосильны. А реальность, как и следовало ожидать, обернулась мрачной пародией на петровскую полицейско-бюрократическую утопию. Суть этого парадокса превосходно выразил В.О. Ключевский: «Пётр надеялся грозою власти вызвать самодеятельность в порабощённом обществе и через рабовладельческое дворянство водворить в России европейскую науку, народное просвещение как необходимее условия общественной самодеятельности, хотел, чтобы раб, оставаясь рабом, действовал сознательно и свободно. Совместное действие деспотизма и свободы, просвещения и рабства – это политическая квадратура круга, загадка, разрешавшаяся у нас со времени Петра два века и доселе неразрешённая».

«Инициативные рабы» проявляли инициативу лишь в коррупции и казнокрадстве, а выстроенное по струнке общество не проявляло желания ни совершенствовать промышленность, ни развивать торговлю. А после смерти Петра I эта огромная чиновная система, основанная на насилии и «замкнутая» на харизматическую личность кровавого деспота, начала жить по своим узкокорыстным законам. Леность и ненависть рабов, мздоимство чиновников и одиночество тирана – таковы были реальные последствия воплощения в жизнь петровской утопии. Петровская мечта об упорядочении всего общества посредством чиновничества и полиции привела лишь к неразберихе в колоссальной машине бюрократических институтов.

Историк Н.И. Костомаров писал об эпохе Петра I: «Замечали современники, что из 100 рублей, собранных с обывательских дворов, не более 30 рублей шло действительно в казну; остальное беззаконно собиралось и доставалось чиновникам. Какой-нибудь писец, существовавший на 5–6 рублей жалованья в год, получивши от своего ближайшего начальника задание собирать казённые налоги, в четыре или пять лет разживался так, что строил себе каменные палаты».