Переговоры о создании муниципальной автономии

Переговоры о создании муниципальной автономии

Идея начать какие-то переговоры с местной палестинской элитой родилась после того, как военная разведка представила доклады о настроениях и общественном мнении на Западном берегу. В этих докладах указывалось, что местная элита видит возможности для заключения соглашения с Израилем. Леви Эшколь создал комиссию, которая должна была оценить перспективы ведения подобных переговоров. 27 ноября 1967 года премьер-министр поручил дипломату Моше Сассону координировать переговоры с палестинцами Западного берега; в рамках этой миссии М. Сассон провел более двухсот встреч[98]. Была сформирована и правительственная комиссия по данному вопросу, в которую вошли Л. Эшколь, М. Даян, А. Эвен и Э. Сассон (и в которую, отметим, не вошел И. Алон).

Сами переговоры о создании муниципальной автономии можно условно разделить на три основных этапа: неофициальный этап, этап переговоров с представителями палестинских старейшин города Шхема и этап переговоров с представителями палестинских лидеров из города Хеврона.

Неформальные переговоры вели «дипломаты в погонах», офицеры военной разведки и «Моссада» Дан Бавли, Давид Кимхи и другие. Как указывалось выше, они были одними из самых активных сторонников мирного урегулирования с палестинскими арабами. В секретном меморандуме, поданном ими генералу Хаиму Герцогу, в то время военному губернатору Западного берега, 18 июня, т. е. спустя чуть более недели после окончания боевых действий, лейтенант Д. Бавли и капитан Д. Кимхи – двое из соавторов проанализированного выше меморандума группы офицеров военной разведки от 14 июня 1967 года – перечислили имена двадцати девяти арабских общественных деятелей (десяти из Шхема, пятерых из Рамаллы, одного из Бейт-Лехема, двоих из Хеврона, семерых из Восточного Иерусалима, двоих из Туль-Карма, одного – из деревни Анбата и одного – из Иерихона), с которыми они уже встретились и завязали контакты![99] Наибольшим доверием в их глазах пользовался юрист из Рамаллы Азиз Шхаде (1912–1986), представлявший палестинских беженцев на Лозаннской мирной конференции 1949 года[100], который еще 11 июня 1967 года подал Д. Бавли и Д. Кимхи предложения, касавшиеся создания Палестинского государства, живущего в мире и бок о бок с Израилем. Эти предложения Д. Бавли и Д. Кимхи передали на рассмотрение генерала армии в отставке Цви Цура, в то время помощника министра обороны М. Даяна, и помощника главы оперативного отдела Генерального штаба генерала Рехаваама Зеэви. Д. Бавли и Д. Кимхи продолжали регулярные встречи с А. Шхаде и десятками других палестинских старейшин и общественных деятелей, которых он рекомендовал. А. Шхаде, который очень плохо относился к представителям Хашимитской династии, надеялся максимально быстро договориться с израильскими руководителями о продвижении к Палестинскому государству. Однако те израильские представители, которые с ним встречались (прежде всего Д. Кимхи и Д. Бавли), не имели реальных полномочий, те же, кто такие полномочия имел, либо не видели причин куда-либо спешить (как, например, Моше Даян), либо были сторонниками постепенного движения в направлении урегулирования с Иорданией (к ним относились, в частности, братья Хаим и Яаков Герцоги). Долгое время контакты с палестинскими представителями вели явно не самые влиятельные израильские офицеры. 16 апреля двое представителей палестинцев – вышеупомянутый Азиз Шхаде и мэр города Шхема Хамди Кнаан – встретились с министром обороны М. Даяном.

На этой встрече представители палестинской стороны ставили своей целью выяснить в общих чертах намерения израильского руководства и его отношение к возможному мирному урегулированию. Хотя М. Даян и не был официально уполномочен единолично представлять позицию Израиля в этих вопросах, о чем его палестинские собеседники были предупреждены, он изложил им ряд своих соображений, которые в той или иной степени отражали мнение израильского руководства в целом[101]. Следует сказать, что М. Даян довольно быстро утвердился в качестве наиболее влиятельного должностного лица, де-факто определяющего политику Израиля на контролируемых территориях.

В ходе этой беседы М. Даян прямо спросил своих собеседников, готовы ли палестинцы к сепаратным переговорам с Израилем даже при условии сопротивления арабских стран и готовы ли они на тех или иных условиях подписать договор о прекращении конфликта. При этом министр обороны указал, что Израиль со своей стороны должен будет заручиться согласием США. М. Даян подчеркнул важность Западного берега как территории, где находятся многие религиозные святыни иудаизма, к которым евреям должен быть обеспечен свободный и безопасный доступ. Им была подчеркнута и важность решения проблемы палестинских беженцев; при этом он отметил, что о возвращении беженцев и их потомков на территорию Израиля речь идти не может. Министр обороны обозначил и весьма жесткую позицию по вопросу о столице, прямо заявив, что ни на какие уступки в вопросе о Иерусалиме Израиль не пойдет ни при каких условиях. М. Даян также потребовал корректировки пограничных линий, указав, что Израиль не согласится вернуться к тем границам, которые позволяли вести артиллерийский обстрел Тель-Авива или Иерусалима.

В этом ответе палестинцев более всего не устроила жесткость Израиля в вопросе о Иерусалиме, а также возможность серьезных корректировок границ (которая вытекала из заявления М. Даяна о том, что Израиль не допустит самой возможности обстрелов своих крупнейших городов).

Через три дня, 19 апреля, Израиль получил ответ на позицию, высказанную М. Даяном. Тезисы палестинцев были следующими. Выражалась готовность начать сепаратные переговоры и в итоге подписать мирное соглашение даже при условии, что арабские страны будут против этого. Проблема палестинских беженцев признавалась в высшей степени важной, но никаких конкретных путей ее решения не предлагалось. Никаких возражений против американского участия и координации действий с США палестинцы также не высказали. Соглашаясь на корректировки границ, палестинцы отвергали идею единоличного израильского правления в столице, настаивая на том, что Иерусалим должен стать открытым городом с двойным суверенитетом[102].

Кроме того, перед израильским руководством ставился ряд вопросов, среди которых были вопросы о будущем сектора Газы и о выходе к морю. Азиз Шхаде также включил в этот список вопрос об отношении Израиля к возможности создания палестино-иорданской федерации. 21 апреля 1968 года документ с изложением палестинской позиции был передан Леви Эшколю.

С этого момента можно говорить о начале официальной фазы переговоров, так как в них, непосредственно или через Моше Сассона, включился сам премьер-министр. 24 апреля 1968 года состоялась первая встреча Л. Эшколя с представителем палестинцев – пользовавшимся большим уважением среди палестинских арабов иерусалимским судьей Таясиром Канааном[103]. На этой встрече Л. Эшколь заявил, что «мы, как победившая в войне сторона, будем занимать ту позицию, которая нам удобна», и на данный момент «мы готовы рассмотреть предоставление вам некой формы автономии на Западном берегу». Не уточняя, какая это будет автономия, премьер-министр все же попросил палестинцев определиться, какой вариант они предпочитают: предложенную им автономию или же восстановление их связей с Иорданией. От предложений, которые содержались в меморандуме офицеров военной разведки, поданном 14 июня 1968 года, и о которых многие палестинские общественные деятели были косвенно осведомлены, не оставалось и следа.

Следующей встречей, которую провел Л. Эшколь, была встреча с бывшим иорданским губернатором Иерусалима Анваром аль-Хатибом (в 1948–1950 гг.). Аль-Хатиб полагал, что прямые израильско-палестинские переговоры могут начаться только в том случае, если не будет никакого шанса сдвинуть с мертвой точки переговоры с Иорданией и Египтом. Более того, он считал, что раз король Хусейн не может вести прямых переговоров с Израилем, он мог бы делать это опосредованно, через поддерживавших его палестинских лидеров, проживавших на Западном берегу. Предложив такой вариант ведения переговоров, А. аль-Хатиб взял тайм-аут (фактически для консультаций с королем Хусейном) и стал ждать ответа Л. Эшколя.

8 мая полковник Д. Фархи подал правительству доклад, в котором указывалось, что отсутствие какого-либо ответа со стороны израильского руководства как на предложения Аль-Хатиба, так и на предложения Таясира Канаана было воспринято ими как нежелание Израиля вести дальнейшие переговоры и его незаинтересованность в предложенных инициативах.

20 июня 1968 года М. Сассон подготовил аналитическую записку, появление которой можно назвать началом второго этапа переговоров[104]. В этом документе указывалось, что иорданский вариант по-прежнему нереализуем, так как король Хусейн не будет согласен ни на что иное, кроме полного возвращения Западного берега в состав Иордании. Исходя из этого, М. Сассон предлагал пересмотреть израильскую политику по отношению к местным палестинским лидерам, изменив приоритеты в контактах с ними. Предлагалось три потенциальных направления переговоров: с мэром города Хеврона, с палестинскими лидерами из Вифлеема или же переговоры по компромиссному варианту, согласованному уважаемыми общественными деятелями и старейшинами Хеврона и Вифлеема.

Мухаммад аль-Джабари, мэр города Хеврона, хотел стать губернатором всего Западного берега, причем полномочия ему должны были быть предоставлены особым декретом военной администрации. Он выражал согласие на то, что антитеррористическая деятельность оставалась бы прерогативой Армии обороны Израиля, но требовал передачи под свой контроль местной полиции.

Палестинские лидеры из города Вифлеема выдвигали альтернативное предложение. Поскольку города Рамалла, Вифлеем и Иерихон были скорее связаны с Иерусалимом, чем с Хевроном, и поскольку значительная часть христианского населения в них не хотела находиться под управлением мусульманина М. аль-Джабари, предлагалось создать не одну административную единицу, а несколько. Собственно, начать создание автономий они предлагали именно в этих трех городах.

Наконец, третье направление, о котором говорил М. Сассон, представляло собой компромиссное предложение, согласованное между М. аль-Джабари (который, по всей видимости, понимал неприемлемость своих амбиций для палестинских элит других городов) и старейшинами из города Вифлеема. Согласно этому предложению, предлагалось создать три отдельных автономных района в южной части Западного берега – в Хевроне, Вифлееме и Иерихоне. Фактически этот вариант означал создание на Западном берегу муниципальных автономных районов, не объединенных с политической точки зрения в одно административное целое. Такой вид автономии не предусматривал ни наличия единого руководства, ни территориальной целостности; каждый округ должен был управляться самостоятельно на основе принципов, определенных военной администрацией непосредственно для него, обособленно от остальных округов.

В начале июля М. Даян собрал совещание в Генеральном штабе, на котором высказал свое мнение относительно реализации обсуждавшихся реформ[105]. Он указал на чрезвычайную важность того, чтобы муниципальная реформа выглядела как фактическое окончание военной оккупации. Кроме того, он считал нецелесообразным создание слишком большого количества муниципальных автономий. М. Даян особо отметил, что успех реализации реформы в большой степени зависит от Иордании, которая способна сорвать ее. Наконец, важный тезис, озвученный им на совещании, касался формирования общественного мнения. Реформа должна была начаться как ответный шаг со стороны Израиля на соответствующую просьбу со стороны местного населения, причем просьба эта должна была исходить от общественных деятелей нескольких палестинских городов. При таком раскладе создаваемые муниципальные автономии не выглядели бы навязанными извне.

Свое принципиальное согласие на реализацию компромиссного варианта Леви Эшколь дал 12 июля 1968 года, поручив М. Сассону, совместно с М. аль-Джабари и военной администрацией, разработать детальный проект реформы, готовый для обсуждения и утверждения правительством[106]. Менее чем через две недели, 23 июля, Л. Эшколь получил через М. Сассона письмо М. аль-Джабари, в котором тот официально изложил, как того требовал М. Даян, свою просьбу к правительству Израиля о введении на Западном берегу муниципальных автономий. «…Мы, жители Хеврона, просим вас о том, чтобы в рамках военной администрации была создана гражданская администрация во главе с местным губернатором. Полномочия в сфере местного самоуправления будут переданы от военной администрации губернатору, без изменения правового статуса этих территорий. … Мы полагаем, что местные жители выиграют от этого шага», – писал М. аль-Джабари[107].

Изложенная просьба содержала два важнейших тезиса, ориентированных скорее не на Израиль, а на палестинцев и на арабский мир. Первый тезис состоял в том, что внедрение муниципальных автономий принесет пользу жителям Западного берега, и был призван сделать этот план привлекательным в глазах местного населения. В рамках второго тезиса подчеркивалось, что создание муниципальных округов с передачей многих административных функций от израильской военной администрации к местному губернатору не приведет к формально-юридическому изменению статуса военной оккупации этих территорий. Таким образом, М. аль-Джабари пытался заверить арабские страны, что муниципальная реформа – это не сепаратный мир с Израилем, заключаемый за спиной тех или иных арабских стран и за их счет.

В конце июля 1968 года М. Сассон проинформировал премьер-министра о том, что, по всей видимости, Иордания узнала о ведущихся переговорах и собирается предпринять шаги по их срыву. Леви Эшколь собирался обсудить эту информацию на заседании кабинета, которое должно было состояться 28 июля. Однако еще до заседания правительства пришло известие о кардинальном изменении позиции М. аль-Джабари. Совершенно неожиданно он вновь выдвинул требование быть назначенным губернатором не Хевронского округа, а всего Западного берега. Израильтянам было известно, что такое предложение не будет принято палестинскими общественными деятелями из других городов и что фактически речь идет об отказе от всех достигнутых договоренностей. Таким образом, переговоры о муниципальной реформе, по крайней мере на тот момент, зашли в тупик.

Можно с уверенностью сказать, что есть прямая связь между предупреждениями М. Сассона о том, что Иордания узнала о ведущихся переговорах, и внезапным решением мэра Хеврона. Именно власти Иордании, угрожая местным палестинским лидерам, и М. аль-Джабари в частности, заставили его фактически отказаться от уже достигнутых договоренностей. В своем выступлении по радио тогдашний премьер-министр Иордании Баджат ат-Тальхуни (1913–1994) резко осудил «всех, кто пытается заключить с врагом сепаратные соглашения»[108].

Хотя реализация реформы была фактически заморожена, мэр города Шхема Хамди Кнаан решил вновь выступить с собственной инициативой. Его предложения строились уже не на идее муниципальных округов, а на принципе «отступление с территорий в обмен на мир, плюс полная демилитаризация Западного берега». Он обратился к палестинским лидерам за поддержкой его инициативы. Х. Канаан был готов лично отправиться на переговоры в Амман и Каир и убедить короля Хусейна и президента Г.А. Насера принять такой вариант решения проблемы. Однако местная элита не поддержала этот план как из страха перед королем Хусейном, так и из-за личной вражды с Хамди Кнааном.

Вот что вспоминал о тех событиях тридцать с лишним лет спустя Моше Сассон: «На определенном этапе контактов (в мае 1968 года) израильские и палестинские лидеры были очень близки к достижению частичного соглашения. Речь шла о создании палестинского гражданского самоуправления (другими словами, о гражданской автономии), которое будет учреждено (в качестве первого этапа) в Хевронском округе. В случае успеха гражданская автономия должна была распространиться и на другие округа.

На должность главы «арабского гражданского самоуправления» предполагалось назначить Мухаммеда Али аль-Джабари, в то время главу хевронского муниципалитета. В результате переговоров между ним и израильским правительством был сформулирован текст, утвержденный главой правительства, министром юстиции, министром обороны, министром иностранных дел и министром полиции. Л. Эшколь направил меня к лидеру блока «Херут» Менахему Бегину, чтобы представить ему этот план перед тем, как он будет передан на обсуждение правительственного кабинета по вопросам безопасности. М. Бегин не отверг это предложение, но попросил время на более детальное обдумывание. Через несколько дней после беседы с М. Бегином, 12 июля 1968 года, глава правительства собрал заседание узкого кабинета министров, посвященное этому вопросу. На этом заседании Моше Даян заявил, что до тех пор, пока мы не достигнем между собой окончательного согласия, мы не должны вести переговоры с Джабари о его полномочиях как «гражданского губернатора». «Я не хочу продавать ему кота в мешке», – сказал М. Даян. Глава правительства, а также министры А. Эвен и Э. Сассон присоединились к позиции М. Даяна. Я обратил внимание членов правительства на то, что любая отсрочка может привести к тому, что сведения о готовящемся соглашении попадут в средства массовой информации, и сказал: «Ведь все мы знаем, что многие арабские руководители – и на Западном берегу, и в Иордании – будут всеми силами сопротивляться заключению подобного соглашения и сделают все, чтобы его провалить. Поэтому в данном случае главным является фактор времени. Только чудо предотвратило просачивание сведений о переговорах, ведущихся нами в течение последних трех месяцев». Л. Эшколь проявил понимание опасности «фактора времени» и поручил мне и полковнику Ш. Газиту составить проект списка полномочий, которые будут даны М. аль-Джабари и его администрации, – для его последующего обсуждения с самим М. аль-Джабари. Однако не прошло и двух недель, как по иорданскому радио было передано специальное сообщение главы правительства Баджата ат-Тальхуни, в котором говорилось, что Иордания уверена, что планы и шаги сионистского врага противоречат международному праву и что эти планы не найдут отклика в душе иорданских граждан, проживающих на Западном берегу реки Иордан. В сообщении также говорилось, что любой, кто согласится сотрудничать с сионистским империалистическим планом, будет в глазах Иордании предателем. Я направил в Амман известного деятеля с Западного берега, чтобы выяснить, кто стоял за данным сообщением и каковы его мотивы. Вернувшись, этот человек проинформировал меня, что сообщение передано по личному указанию короля Хусейна. «Король был уверен, что создание гражданской автономии будет первым шагом на пути к созданию Палестинского государства и, таким образом, настанет конец надежде когда-нибудь возвратить Западный берег, которую он столько времени лелеял», – сказал мой посланец. Этот факт заслуживает упоминания: именно король Хусейн занес меч над планом палестинской гражданской автономии на Западном берегу и в Газе.

Спустя месяц после этого я по собственной инициативе встретился с Валидом аль-Шахой из Шхема (этот человек придерживался антииорданских взглядов). Во время нашей беседы Валид аль-Шаха отметил, что решение данной проблемы не может прийти из Иордании или Египта: на данный момент Иордания не смеет, а Египет не способен решить эту проблему. Он добавил: «Мы хотим создания Палестинского государства и мирного соглашения с Израилем. Я готов сформировать делегацию из жителей сектора Газы и Западного берега реки Иордан для ведения переговоров с Израилем». В. аль-Шаха просил меня приложить все усилия и убедить главу правительства Л. Эшколя дать положительный ответ. Л. Эшколь не только немедленно согласился, но и очень обрадовался поступившему предложению. Он захотел посмотреть список членов делегации и попросил меня объяснить В. аль-Шахе, что желательно включить в делегацию «представителей различных областей, а не только Шхема». В. аль-Шаха пообещал предоставить список в течение нескольких дней. Неделю спустя он вернулся без списка и сказал, что хотел бы «съездить за границу и посоветоваться с друзьями перед тем, как передать список Израилю». Л. Эшколь поинтересовался моим мнением относительно заграничной поездки В. аль-Шахи. Я ответил, что опасаюсь, что В. аль-Шаха вернется с абсолютным вето на его план, наложенным палестинцами, живущими за рубежом. Я считал, что, если Л. Эшколь желает удачно провести этот маневр, нельзя разрешать поездку В. аль-Шахи. Л. Эшколь ответил в своем обычном стиле: «Моше, я знаю, что ты разбираешься в арабах, но я считаю, что В. аль-Шаха разбирается в арабах лучше. Пусть он съездит. Если он хочет посоветоваться с друзьями, со свекровью, с тещей – это его дело. Пускай советуется с кем хочет и возвращается».

Однако мои опасения сбылись. Это было время гегемонии Г.А. Насера, и палестинцы, жившие за границей, проводили политику «все или ничего». Местные лидеры, как выяснилось, были разрознены и не имели общей позиции по этому вопросу. У каждого из них были собственные расчеты и интересы. Большинство из них не были готовы вести за собой остальных по пути сепаратного соглашения с Израилем. К этому была готова только маленькая горстка лидеров во главе с Мухаммедом Али аль-Джабари (самым дальновидным и смелым лидером, который в то время жил на Западном берегу реки Иордан), а также Азиз Шхаде, Валид аль-Шаха и Хамди Кнаан. В результате вето, наложенного зарубежными палестинскими лидерами, план был надолго отложен, и шансы на его осуществление были потеряны»[109].

Если летом 1968 года переговоры о муниципальной реформе были заморожены по причине давления иорданских властей на палестинцев, то в начале 1969 года резко изменилась ситуация уже в Израиле. 26 февраля 1969 года скончался премьер-министр Леви Эшколь, на смену которому пришла Голда Меир.

В апреле 1969 года М. аль-Джабари обратился к Израилю с новым предложением[110]. Ясно осознавая, что из-за угроз со стороны ООП, которую к тому времени уже возглавил Я. Арафат, и Иордании местное население и местная элита самостоятельно и добровольно не пойдут на сотрудничество с еврейским государством, он предложил, чтобы инициатива исходила именно от Израиля. М. аль-Джабари предлагал декретом военной администрации передать большую часть управленческих функций главам округов (причем административные границы округов, проведенные еще в период иорданского правления, должны были сохраняться), соглашаясь на сохранение верховной власти в руках израильских органов власти. Дабы сделать это решение привлекательным в глазах палестинцев, необходимо было, по его мнению, аргументировать его стремлением улучшить жизнь местного населения.

Этот план действительно был проще в реализации, так как не требовал длительных переговоров и согласований с местной элитой, однако теперь уже израильские руководители во главе с новым премьер-министром не проявили заинтересованности в предложениях М. аль-Джабари, в связи с чем план муниципальной автономии был похоронен окончательно.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.